CE-68001-23-31-000-2000-01557-02(1059-11)-2011

REESTRUCTURACION DE PLANTA DE PERSONAL EN CONTRALORIA DEPARTAMENTAL – Competencia Esta Corporación en sentencia de 27 de septiembre de 2007 confirmó la decisión de ilegalidad que recaía sobre el artículo segundo literal e) de la Ordenanza 050 de 1999, por cuanto había sido expedido irregularmente, como quiera que la iniciativa tendiente a la determinación de la estructura de la Contraloría no emanó del Contralor sino del Gobernador, incurriendo así en violación del artículo 3° de la Ley 330 de 1996, que establece como atribución de las Asambleas Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores. Por eso el Tribunal de instancia declaró la nulidad del Decreto No. 401 de 1999, al encontrar que se había configurado el vicio de falta de competencia del Gobernador de Santander para suprimir cargos y que los efectos de la sentencia de nulidad son ex – tunc o retroactivos y constituyen cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 330 DE 1996 – ARTICULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01557-02(1059-11)

Actor: CARMEN CECILIA GUARIN RUEDA

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 18 de julio de 2008, por el Tribunal Administrativo de

Santander. ANTECEDENTES La señora Carmen Cecilia Guarín Rueda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó de esta jurisdicción que se declarara la nulidad del Decreto No. 0401 de 30 de diciembre de 1999, expedido por el Gobernador del Departamento de Santander, en lo relacionado con la supresión del cargo de Jefe de Departamento de Revisión y Evaluación 280 que venía desempeñando, y del Oficio No. 8028 de 30 de diciembre de 1999, mediante el cual el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Contraloría Departamental de Santander le notificó la supresión de su empleo. De igual manera solicitó la inaplicación de la Ordenanza No. 050 de 08 de enero de 1999, específicamente en el ordinal 2º de la parte resolutiva literal e) donde se autoriza al Gobernador para expedir la planta de personal de la Contraloría, y del Decreto No. 400 de 1999, por el cual se expide la estructura administrativa de la Contraloría de Santander. A título de restablecimiento del derecho pidió el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, al igual que el reconocimiento de 1000 gramos oro por concepto de daños y perjuicios morales y

el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, sin solución de continuidad; así como también solicitó el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 170 y 177 del C.C.A. Como hechos en los que fundamenta sus pretensiones expone que al momento de su retiro se encontraba ejerciendo el cargo en provisionalidad y nunca pudo acceder al escalafón de carrera administrativa como quiera que la entidad no convocó el respectivo concurso, negándole la oportunidad de aspirar a obtener una indemnización. Dijo que el empleo que desempeñaba no desapareció efectivamente de la planta de personal y que la reestructuración administrativa se basó en un estudio técnico ilegal, vacío e impreciso. Como normas violadas invocó los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 25, 53, 113, 117, 122, 123, 125, 209, 267, 272 y 300 de la Constitución Política; 53 y 57 de la Ley 42 de 1993; 1°, 2°, 3° y 9 de la Ley 330 de 1996; la Ley 443 de 1998 y sus Decretos reglamentarios. El concepto de violación lo expuso a folios 47 y siguientes del expediente. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del Decreto No. 0401 de 30 de diciembre de 1999 en lo que se refería a la supresión del cargo de la actora y se abstuvo de pronunciarse acerca de la legalidad del Oficio demandado. Como consecuencia de ello ordenó el reintegro de la actora al cargo que

desempeñaba, así como el pago de las sumas debidamente indexadas de los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos causados y dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta la del reintegro, descontando el monto del pago por conceptos laborales con ocasión de la supresión. En lo demás denegó las pretensiones de la demanda. La anterior decisión tuvo como fundamento la sentencia del Consejo de Estado de fecha 27 de septiembre de 2007, mediante la cual se confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Santander de 11 de noviembre de 2004, que declaró la nulidad del artículo 2º literal e) de la Ordenanza No.050 de enero 08 de 1999, por resultar probada la falta de iniciativa del Contralor Departamental de Santander. Consideró que como la declaratoria de nulidad de la citada Ordenanza tenía efectos “ex tunc” o retroactivos, debía reconocerse como cosa juzgada la falta de competencia del Gobernador para suprimir el empleo del actor a través del Decreto 401 del 30 de diciembre de 1999. Agregó que la prosperidad de este cargo hacía inoficioso el estudio de los restantes. LA APELACIÓN La Contraloría Departamental de Santander insistió en la competencia que tenía el Gobernador para fijar la planta de personal de las Contralorías, como quiera que dicha facultad fue delegada por la Asamblea Departamental en el artículo 2º literal e) de la Ordenanza No.050 de 08 de enero de 1999, con la aquiescencia del Contralor Departamental. Destacó que el artículo 3° de la Ley 330 de 1996 radicó en cabeza de la

Asamblea la facultad de determinar la estructura de la Contraloría Departamental, fijar su planta, funciones y escalas de remuneración, a iniciativa del Contralor, facultades que pueden ser delegadas en el Gobernador, con fundamento en el artículo 300 numeral 9° de la Constitución Política. Señaló igualmente que cuando se expidió el Decreto No.0401 de 1999, por medio del cual se suprimieron unos cargos de la Contraloría Departamental, con base en las facultades otorgadas mediante la Ordenanza No.050 del mismo año, esta última gozaba de la presunción de legalidad, por lo que el decaimiento del acto administrativo no conlleva su juicio de validez, ni tampoco el de las situaciones particulares y concretas surgidas con sustento en una norma que tuvo como fundamento un acto general anulado. Manifestó que si bien la nulidad de los actos genera efectos “ex tunc”, ello no significa que dicha declaratoria afecte situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del mismo, pues de lo contrario, se actuaría en detrimento de la seguridad jurídica. CONSIDERACIONES En el presente asunto se discute la legalidad del Decreto No. 0401 de 30 de diciembre de 1999, que suprimió el cargo de Jefe de Departamento de Revisión y Evaluación 280 que venía desempeñando la actora en provisionalidad y del Oficio No. 8028 de 30 de diciembre de 1999, que le comunicó de la supresión de su empleo. Consideró el Tribunal que el Gobernador de Santander no tenía competencia para

adelantar la modificación de la planta de personal de la Contraloría Departamental, en virtud de la nulidad del literal e) del artículo 2° de la Ordenanza No. 050 de 8 de enero de 1999, declarada por el Consejo de Estado en providencia del 27 de septiembre de 2007. Por su parte, la entidad demandada aseguró en su escrito de apelación que cuando se dispuso la supresión del cargo de la demandante, la referida Ordenanza se encontraba vigente y que las consecuencias de la nulidad declarada en dicho acto no pueden extenderse en razón a la presunción de legalidad que lo ampara y porque los efectos de tal figura se entienden a futuro. Con base en el anterior recuento, a la Sala le corresponde determinar si la declaratoria de nulidad del literal e) del artículo 2º de la Ordenanza No. 050 de 1999, que autorizaba al Gobernador para expedir la planta de personal de la Contraloría, trae como consecuencia la nulidad del Decreto Departamental No. 0401 de 30 de diciembre de 1999, que suprimió el cargo de la actora. Para ello, se dirá que la Ordenanza 050 de 1999 en el artículo 2° confirió facultades extraordinarias al Gobernador del Departamento de Santander para que, entre otras, expidiera la planta de personal de la Contraloría Departamental de conformidad con los preceptos legales. Con fundamento en dicha facultad el mandatario Departamental procedió a fijar la estructura administrativa de la Contraloría Departamental de Santander a través del Decreto No. 400 de 1999 y posteriormente suprimió unos cargos mediante el Decreto No. 401 de 1999, entre

ellos el de la demandante. Esta Corporación en sentencia de 27 de septiembre de 20071 confirmó la decisión de ilegalidad que recaía sobre el artículo segundo literal e) de la Ordenanza 050 de 1999, por cuanto había sido expedido irregularmente, como quiera que la iniciativa tendiente a la determinación de la estructura de la Contraloría no emanó del Contralor sino del Gobernador, incurriendo así en violación del artículo 3° de la Ley 330 de 1996, que establece como atribución de las Asambleas Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores. En la citada providencia se dijo: “Así mismo, se acreditó la participación del Contralor en todo el proceso de reestructuración de la dependencia bajo su cargo, pues fue él quien creó el Comité Interdisciplinario al interior de la Contraloría encargado de la realización del estudio técnico para la reforma de la planta de personal, además suscribió dicho estudio y expidió la Resolución que lo adoptara, pero no aparece demostrado que la mencionada reforma fuese producto de su 1 Expediente No. 4731-05 MP. Gustavo Gómez Aranguren. iniciativa, requisito necesario para la reestructuración de la planta de personal del ente de control fiscal. Observa la Sala que si bien es cierto el proceso de reestructuración obedeció al cumplimiento de una disposición de orden nacional, tendiente a restablecer la solidez económica y financiera del Departamento, por medio

de la racionalización del gasto y el fortalecimiento de los ingresos propios, en desarrollo del “Programa de Apoyo al Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no era posible omitir el procedimiento establecido constitucional y legalmente para la modificación de la planta de personal de la Contraloría departamental.” Y más adelante se expuso: “Así, era necesario mejorar los indicadores de endeudamiento y garantizar la capacidad de pago del ente territorial. Razones éstas, que determinaron la actuación de la Asamblea y del Gobernador, y al no esperar que mediara la iniciativa del Contralor para realizar la modificación de la planta de personal de su entidad, que obedecía a una medida de ajuste fiscal ordenada por el Gobierno Nacional, adoptando medidas que permitieran dar desarrollo a las etapas y procedimientos necesarios para la ejecución del Proyecto de Reforma Económica Territorial “PRET” y los Convenios de Desempeño; quebrantaron los preceptos legales invocados. A pesar de la permanente participación del Contralor, tan así, que fue el quien creó el Comité Interdisciplinario para el estudio técnico previo a la reestructuración administrativa que abrió camino a la modificación de la planta de personal, para luego entregarlo al Gobernador; y quien expidió la Resolución N° 000906 de diciembre 13 de 1999 para adoptarlo, pero sin que hubiera existido iniciativa de su parte para ello. Entonces, se encuentra demostrada la vulneración del ordenamiento legal invocado, pues la modificación de la planta de personal de la Contraloría en estricto sentido no fue iniciativa del Contralor Departamental, y aunque

existieron razones de peso para que fuera el Gobernador, amparado por las facultades extraordinarias otorgadas por la Asamblea, quien realizara la reestructuración, medida tal que era necesario adoptar con el objeto de dar cumplimiento al Plan de ajuste fiscal, se quebrantó la ley.” Por eso el Tribunal de instancia declaró la nulidad del Decreto No. 401 de 1999, al encontrar que se había configurado el vicio de falta de competencia del Gobernador de Santander para suprimir cargos y que los efectos de la sentencia de nulidad son ex – tunc o retroactivos y constituyen cosa juzgada. En ese orden, la decisión debe ser confirmada con fundamento en el numeral 2º del artículo 66 del C.C.A, que dispone que los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. En el caso de autos, la pérdida de fuerza de ejecutoria se configura por la desaparición del acto general –artículo segundo literal e) de la Ordenanza 050 de 1999que le servía de sustento, como quiera que la legalidad que lo revestía fue desvirtuada en el proceso de nulidad referenciado. En ese orden, es del caso aplicar lo dispuesto en el artículo 175 del código Contencioso Administrativo que en lo pertinente dispone: “… Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.” Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que los efectos de la declaratoria de nulidad surten efectos desde el momento mismo de su expedición, los actos

administrativos demandados deben correr la misma suerte del acto principal, por lo que la sentencia del Tribunal amerita ser confirmada. Por las razones que anteceden, se confirmará la providencia del Tribunal que accedió a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 18 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso promovido por Carmen Cecilia Guarín Rueda contra el Departamento de Santander – Contraloría Departamental. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Expediente No. 1059-11 Actor: Carmen Cecilia Guarín Rueda