CE-68001-23-31-000-2000-02142-01(1408-10)-2014

PLANTA DE PERSONAL DE LA EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DEL

MUNICIPIO DE BUCARAMANGA – Aprobación por el Concejo Municipal. Excede la norma que le sirve de sustento. Inaplicación De la lectura de las disposiciones transcritas (artículo 10 del Acuerdo 031 de 1997 y el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994), a simple vista, se evidencia que el Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, impuso un requisito adicional con miras a la aprobación de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado de ese municipio y las modificaciones de las mismas, que no estaba contenido en el decreto en que debía fundarse, lo que quiere decir que excedió los requisitos previstos en la norma que le sirvió de fundamento y por ello tal exigencia debe inaplicarse, tal y como lo hizo el a quo. Lo anterior, tiene sustento adicional, en el hecho de que dentro de las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos municipales no se encuentra la de aprobar las plantas de personal de las entidades públicas del sector descentralizado y que una de las prohibiciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 136 de 1994, impide a los Concejos Municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTICULO 4 / ACUERDO 031 DE 1997 – ARTICULO 10 / DECRETO 1876 DE 1994 – ARTICULO 11

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 057 DE 2000 (28 de febrero), GERENTE DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DEL INSTITUTO DE SALUD DE BUCARAMANGA (No nula)

MODIFICACION DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DEL INSTITUTO DE SALUD DE BUCARAMANGA – Primacía del interés general El decreto ley 1572 de 1998 en su artículo 149 fijó las circunstancias bajo las cuales se entiende que la modificación de una planta de personal se entiende fundada en razones del servicio o de modernización de la administración, entre ellas, se relacionan las de: supresión, fusión o creación de dependencias; modificación de las funciones generales institucionales o de las dependencias; traslado de funciones o competencias de un organismo a otro; eliminación, simplificación o creación de procesos o trámites; redistribución de funciones y cargas de trabajo; introducción de tecnología, razones que se expresaron en el PRET como fundamento de propuesta de la modificación de la estructura allí aludida, lo que implica, a juicio de la Sala, que el estudio que sirvió de base a la modificación de la planta de personal del Instituto de Salud de Bucaramanga sí concluyó la necesidad de realizar una modificación a la estructura, por cuestiones de servicio y modernización de ESE, es decir, que se trató de razones en las que primaba el interés general.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1572 DE 1998

MODIFICACION DE PLANTA DE PERSONAL – Celebración del contrato de prestación de servicios y contratos de cooperativas de trabajo asociado El objeto de la modificación de la planta de personal consistió en la modernización de la ESE, la optimización del servicio y la disminución de costos de funcionamiento, razones que justificaban legalmente la medida adoptada y si bien se abrió la posibilidad de contratar servicios con proveedores externos, ello se

suponía dentro del marco de legalidad que faculta el uso de ese tipo de provisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-02142-01(1408-10)

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ESE ISABU

“SINTRAOFISSABU”

Demandado: ESE INSTITUTO DE SALUD DE BUCARAMANGA ACCIÓN DE NULIDAD Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 19 de noviembre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Santander en la acción de simple nulidad formulada por el Sindicato de Trabajadores de la ESE ISABU contra el Instituto de Salud de

Bucaramanga -ISABU-. LA DEMANDA El SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ESE ISABUSINTRAOFISSABU, en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. (fls. 15 a 20 del cuaderno 1 principal), solicita declarar la nulidad de la Resolución No. 0057 de febrero 28 de 2000, mediante la cual se modificó la planta de personal de la Empresa Social del Estado Instituto de Salud de Bucaramanga. HECHOS DE LA DEMANDA Presenta como fundamentos fácticos de la demanda, los siguientes:

1. Que el Gerente de la ESE Instituto de Salud de Bucaramanga expidió la Resolución No. 057 de febrero 28 de 2000 mediante la cual modificó su planta de personal, con el fin de flexibilizar el sistema de contratación, mejorar su gestión, garantizar la solvencia de su sistema de referencia y contrarreferencia y adecuar los servicios que prestan, de modo que se garantice la sostenibilidad y sea competitiva.

2. Que las facultades especiales para implementar y ejecutar la propuesta de estudio técnico de ajuste institucional, fueron conferidas mediante Acuerdo 004 de febrero 3 de 2000 aprobado por la Junta Directiva de la ESE, pero el estudio técnico no se realizó en debida forma, lo que implica que la resolución que modificó la planta de personal está falsamente motivada.

3. La validez del ejercicio del poder público en un Estado Social de Derecho como el nuestro, está condicionada a la adscripción constitucional o legal de funciones.

4. La supresión de empleos es procedente con el objeto de mejorar el servicio, pero nunca como una política de gobierno que controle el endeudamiento de las entidades territoriales, ni para desconocer los beneficios laborales de los trabajadores.

5. El Acuerdo 031 de 1997 transformó la ESE demandada en empresa industrial y comercial del Estado y su artículo 10 literal p) fue violado, pues el acto acusado no contó con la aprobación por parte del Concejo Municipal de Bucaramanga1.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se invocan como violados los artículos 1, 2, 25, 29, 53, 121, 122,

123, 125 y 209 de la Constitución Política; los artículos 1, 2 y 41 de la Ley 443 de 1998, los artículos 148, 150, 152 y 157 del Decreto reglamentario 1572 de 1998 y el artículo 10 literal p) del Acuerdo 031 de 1997. Considera que el principio que orienta la función administrativa es el interés general, que puede entrar en conflicto con el derecho al trabajo cuando se adelanta un proceso de reestructuración, situación en la que éste debe ceder ante aquél, tal como lo ha considerado la jurisprudencia; sin embargo, cuando la administración inicia un proceso de estudio técnico argumentando crisis financiera, en el que concluye sobredimensionamiento de su planta de personal y conlleva supresión de empleos, pero después vuelve a contratar personal por necesidades del servicio, ello equivale a considerar que se configuró la vulneración del derecho al trabajo. Asegura que el interés general que, en casos de reestructuración administrativa, se sobrepone al derecho al trabajo, está encaminado al mejoramiento del servicio administrativo y nunca al fortalecimiento financiero de la entidad territorial, o para mejorar sus condiciones de endeudamiento, o para ingresar en cargos de carrera violando el proceso de selección, pues ello 1 De conformidad con la adición de la demanda (fls. 380 y 381). redundaría en desconocimiento de la Constitución Política, bajo la fachada de legalidad. Sostiene que todos los principios que cimientan la carrera administrativa quedarían en letra muerta, si se permite que la entidad demandada asigne mediante contratos de prestación de servicios o similares, las funciones que tenían atribuidos los cargos de carrera que fueron suprimidos en el proceso de

reestructuración. Menciona que como antes del proceso de reestructuración el demandante ocupaba un cargo en provisionalidad, podía ser desvinculado por causas disciplinarias o por reestructuración para mejoramiento del servicio, pero no cuando dicho proceso es disfrazado, como el que nos ocupa (sic). En la adición de la demanda asegura que la administración omitió contar con la aprobación del Concejo Municipal de Bucaramanga, previa la expedición del acto acusado, lo que configura violación del artículo 10 literal p) del Acuerdo 031 de 1997. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Instituto de Salud de Bucaramanga contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma. Aseguró que el proceso de modificación de la planta de personal de la entidad se ajustó a los lineamientos constitucionales de prevalencia del interés general sobre el interés particular y tuvo como antecedente la difícil situación financiera que atravesaba y la convertía en inviable, lo que redundaba en una deficiente prestación del servicio, una deuda salarial con sus empleados, deudas de honorarios a los contratistas, deudas por concepto de mora con los acreedores, entre otros, que conllevaba una interrumpida prestación del servicio. Dijo que la situación anterior motivó el desarrollo de un estudio técnico en el que se concluyó que su planta de personal estaba sobredimensionada y se recomendó su reestructuración, suprimiendo algunos cargos, profesionalizando el nivel administrativo, modificando funciones, flexibilizando el sistema de contratación, racionalizando el gasto público y adecuando los servicios, de modo que se garantizaran los principios que rigen el

Sistema de Seguridad Social en Salud. Afirmó que con base en lo anterior, haciendo primar el interés general y en búsqueda de prestar un mejor servicio a la comunidad, dicho estudio técnico fue aprobado por la Junta Directiva de la entidad, llevada a cabo el 3 de febrero de 2000 y se facultó al Gerente de la entidad para implementar y ejecutar el plan mediante la expedición de los actos administrativos necesarios para la reforma de personal. Señaló que la supresión de empleos producto del proceso de reestructuración, tuvo justificación en las necesidades del servicio público, la prevalencia del interés general y la garantía de los principios de moralidad, eficiencia, eficacia, calidad y economía que orientan la función pública, sumado a la disminución del déficit y el ahorro de costos que se tradujera en beneficio a la comunidad, por recibir una mejor atención. Aseguró que la modificación de la planta de personal no obedeció a criterios discrecionales, sino que pretendió mejores opciones para la entidad, por ello se buscó profesionalizar la entidad y fue esa la razón de suprimir en mayor porcentaje, cargos de nivel operativo y de nivel ejecutivo que no eran misionales y no tenían relación con el objeto de la ESE. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal decidió inaplicar el literal p) del artículo 10 del Acuerdo Municipal 031 de 1997 y denegó las súplicas de la demanda. Consideró que la aprobación por parte del Concejo Municipal, consagrada en el literal p) del artículo 10 del Acuerdo municipal 031 de 1997 constituye un requisito adicional impuesto por una norma de inferior jerarquía, respecto de lo que dice la ley, lo que constituye violación de los artículos 6º y 121

de la Constitución Política; además, el artículo 41 de la Ley 136 de 1994 prohíbe a los concejos municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia, razones que motivan su inaplicación. Sostuvo que no hay prueba en el expediente de que el acto demandado hubiera obedecido a razones diferentes al interés general, pues contrario a tal afirmación, se observó que para el Plan Nacional de Desarrollo en la vigencia 1998-2000 se planteó como estrategia la de lograr la estabilidad financiera y la eficiencia de las ESE; se realizó un estudio técnico en el que se concluyó que la planta de personal estaba sobredimensionada y dicho estudio fue sometido a aprobación mediante Acuerdo emitido por la Junta Directiva de la ESE. Consideró que la existencia de contratos de prestaciones de servicios y contratos con cooperativas de trabajo asociado no es prueba idónea para desvirtuar la legalidad de una modificación de planta de personal, pues la simulación que se pretende probar se debe demostrar cotejando la planta anterior con la nueva, para concluir que, sin cambiar las funciones, el cargo permaneció en la planta de personal variando solamente la denominación y grado de remuneración. Aseguró que para la fecha de expedición del acto acusado ya existía un estudio técnico elaborado de conformidad con lo previsto en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios y había sido previamente aprobado por la Junta Directiva de la ESE, razón por la cual la administración cumplió con ese requisito exigido por la ley. Finalizó precisando que la racionalización del gasto es un fundamento válido para disponer la restructuración administrativa al tenor de lo

dispuesto en la Ley 617 de 2000 y en el artículo 149 numeral 9º del Decreto 1572 de 1998. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, la apoderada del Sindicato de Trabajadores Oficiales de la ESE Instituto de Salud de Bucaramanga la apeló en la oportunidad procesal, con soporte en los siguientes argumentos: La resolución acusada está afectada por dos vicios, que son desconocimiento de las normas en que debía fundarse, en particular el artículo 10 literal p) del Acuerdo 031 de 1997 y los artículos 6º y 123 inciso 2º de la Constitución Política y falsa motivación, toda vez que el fundamento para realizar la reestructuración administrativa debe obedecer al mejoramiento del servicio y nunca al fortalecimiento financiero de una entidad, pues permitir ello, sería vulnerar el derecho al trabajo y las normas que rigen el ingreso a la carrera administrativa. Con la reestructuración se suprimieron unos cargos creando otros con las mismas características, pero con otra clase de vinculación, desconociendo el proceso de selección objetiva; además, no se modificaron las funciones de la planta de personal porque quienes entraron a suplir los cargos suprimidos, desempeñan las mismas funciones pero con diferente tipo de contratación, lo que configura la falsa motivación. De acuerdo con los anteriores antecedentes, procede la Sala a decidir previas las siguientes; CONSIDERACIONES El problema jurídico del que se ocupará esta Sala, consiste en establecer la legalidad de la Resolución No. 057 de febrero 28 de 2000 mediante la cual el Gerente de la Empresa Social del Estado Instituto de Salud de

Bucaramanga modificó la planta de personal de esa entidad. Como asunto previo, la Sala dirá que el argumento invocado en el concepto de violación, en que se indicó que la desvinculación del demandante podía realizarse por cualquier causa legal, pues su nombramiento era provisional, pero no por una causal disfrazada, no tiene relación con la controversia planteada, pues no se discute, en este caso, el derecho particular de un empleado que hubiere resultado afectado por desvinculación del servicio a causa de la modificación de la planta de personal, motivo por el cual no se tendrá en cuenta el mismo. En el recurso de apelación se sostiene que el acto acusado incurrió en violación de las leyes en que se debía fundar para la reestructuración de la planta de personal y falsa motivación, cargos que analizarán en los siguientes términos: La parte demandante asegura que al no someter la planta de personal a la correspondiente aprobación por parte del Concejo Municipal, se desconoció lo previsto en el literal p) del artículo 10 del Acuerdo No. 031 de julio 30 de 1997 expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, por medio del cual se transforma el Instituto de Salud del municipio de Bucaramanga en una empresa social del Estado del orden municipal, que consagra: “Artículo 10.- Funciones de la Junta Directiva.- De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994, la Junta Directiva de la “Empresa Social del Estado Instituto de Salud de Bucaramanga”, tendrá las siguientes funciones: (…) p. Aprobar el Proyecto de Planta de Personal y las modificaciones a la misma para su posterior adopción,

previa aprobación del Honorable Concejo Municipal”. (Resalta la Sala). No obstante, el Decreto 1876 de 1994, por el cual se reglamentan los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 19932 que sirvió de fundamento al Acuerdo previamente citado, en su artículo 11 numeral 6º, en torno a ese particular, consagró: “Artículo 11º.- Funciones de la Junta Directiva. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las Juntas Directivas por ley, Decreto, Ordenanza o Acuerdo u otras disposiciones legales, ésta tendrá las siguientes: (…) 6º.- Aprobar la planta de personal y las modificaciones a la misma, para su posterior adopción por la autoridad competente”. (Se subraya). De la lectura de las disposiciones transcritas, a simple vista, se evidencia que el Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, impuso un requisito adicional con miras a la aprobación de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado de ese municipio y las modificaciones de las mismas, que no estaba contenido en el decreto en que debía fundarse, lo que quiere decir que excedió los requisitos previstos en la norma que le sirvió de fundamento y por ello tal exigencia debe inaplicarse, tal y como lo hizo el a quo. Lo anterior, tiene sustento adicional, en el hecho de que dentro de las competencias constitucionales y legales asignadas a los Concejos municipales3 no se encuentra la de aprobar las plantas de personal de las entidades públicas del sector descentralizado y que una de las prohibiciones establecidas en el artículo 2 De conformidad con la aclaración hecha mediante Decreto 1621 de 1995.

3 Principalmente lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, entre otras. 41 de la Ley 136 de 1994, impide a los Concejos Municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia. Además, debe aclararse que si bien es cierto esta Corporación ha señalado4 que en el régimen antiguo de las entidades descentralizadas ciertos acuerdos emitidos por sus juntas directivas, requerían aprobación por parte de la primera autoridad administrativa; también lo es, que las actuales entidades del orden descentralizado están revestidas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio; por lo tanto, no requieren de la aprobación que otra autoridad le deba dar a las decisiones relativas a su organización interna, salvo que exista norma que así lo disponga y, como en este caso la norma de mayor jerarquía no imponía tal exigencia, no podía la norma inferior instar a que se cumpliera con tal requisito. Las razones anteriores son suficientes para inaplicar la expresión “previa aprobación del Honorable Concejo Municipal” contenida en el literal p) del artículo 10 del Acuerdo Municipal No 031 de 1997, de modo que a causa de tal inaplicación no habrá de declararse probado el cargo de violación de lo dispuesto en el referido Acuerdo. Ahora bien, en lo que respecta a la causal de falsa motivación, el recurrente asegura que el interés general que se puede sobreponer al derecho al trabajo, para efectos de una reestructuración, no puede tener como fundamento la crisis financiera de la administración y la racionalización del gasto público, que

fueron los argumentos que se invocaron para la modificación de la planta de personal que nos ocupa y el sobredimensionamiento de la planta de personal aducido se desvirtúa dado que con posterioridad a la supresión de empleos, se 4 Sentencia de febrero 27 de 2003, expediente 0001-2002, Consejero Ponente: Tarsicio Cáceres Toro. volvió a contratar personal, bajo modalidades diferentes al mérito, desarrollando las mismas funciones que tenían asignadas los cargos suprimidos. En el caso bajo análisis, mediante Acuerdo No. 023 de mayo 19 de 19995, el Concejo Municipal de Bucaramanga autorizó al Alcalde de ese municipio, entre otros aspectos, para “Suscribir los contratos a que haya lugar para la elaboración del Proyecto de Reforma Económica Territorial “PRET”, que deberá ser presentado por el Municipio de Bucaramanga ante la Unidad Técnica Central del Programa. Así como para adelantar los estudios que se deriven del mismo, en tanto sean aprobados por el Comité de Créditos del “PASFFIET”. De acuerdo con las consideraciones del acto acusado, la modificación de la planta de personal, tuvo como fundamento “el estudio técnico de ajuste institucional de la entidad” realizado por la División de Asesorías y Servicios Especializados de la Universidad Industrial de Santander, con apoyo del equipo interdisciplinario de personal de la ESE ISABU y la Dirección de Mejoramiento de Servicios de salud del Ministerio de Salud6 en el que se encontraron los siguientes hallazgos: “La problemática encontrada en la estructura actual muestra las siguientes situaciones:  Área Gerencial y Administrativa

• Prevalece la existencia de una estructura no formal sobre la establecida legalmente. - Al interior de los procedimientos se han venido generando pasos innecesarios carentes de valor agregado que solo justifican puestos de trabajo. - No se cuenta con una planta tecnificada, por lo cual mayor parte de las dependencias están conformadas por auxiliares administrativos, que no permiten asignar responsabilidad total en los procesos. - La obsolescencia en los equipos es generalizada. - Falta capacitación de los funcionarios. 5 Folios 75 a 77. 6 Folios 86 a 251 del expediente  Área Asistencial - Falta de control en el cumplimiento de horarios por parte del personal, incumplimiento de acciones específicas y ausencia de un marco de referencia para la realización de los diferentes procesos por parte de los funcionarios. - Dificultad en la operatividad de los diferentes procesos como son el perfil responsable de cada proceso, la falta de globalización en la conceptualización de los servicios. - Falta de concertación en la prestación de servicios tendiendo a sobrestimar o subestimar la atención. - Falta de definición de responsabilidades y competencias de los funcionarios. (…) El estudio da una carga de trabajo y una demanda de servicios de salud para 216 cargos, pero es necesario dejar a siete (7) funcionarios con procedimientos no misionales porque están a menos de veinticuatro (24) meses para recibir la jubilación (pensión de vejez) de acuerdo a la Ley 100 de 1993, esta decisión se tomo por recomendación de la Función Pública y el Ministerio de Salud.

Dentro del estudio de demanda potencial realizado con datos

suministrados por la Oficina de Planeación del DASSSBU y la Oficina de Sistemas de Información de la E.S.E. ISABU se encontró la necesidad de los siguientes servicios asistenciales, los cuales se hará con contratación con agentes externos para mejor relación costo / productividad / beneficio. A los 223 cargos que quedan es necesario dejar por un periodo transitorio a los funcionarios con fuero sindical. La Entidad ha estimado que en diez (10) meses se podría levantar el fuero a los dos (2) empleados públicos y a los dieciséis (16) trabajadores oficiales este trámite se realizará en las instancias correspondientes. Sumado a lo anterior, es necesario dejar algunos funcionarios con incapacidades médicas y licencias de maternidad, esto se hace en cumplimiento al artículo 62 de la Ley 443 de 1998”. (Resalta la Sala). Además, la justificación para contratar servicios con agentes externos fue la siguiente: “La reducción de los 123 cargos de nómina y 15 de contrato para el 2001, cuyas funciones no misionales serán asumidas por servicios que serán suministrados por personal externo que ofrezcan alternativas, cuyo costo esté directamente asociado a la producción efectiva de los productos contratados y que resulten más eficientes términos (sic) técnicos y económicos de los prestados por la misma entidad (ver anexo No. 16). Dentro de los servicios a contratar se puede destacar la reducción de costos especialmente en: (se señalan los porcentajes de disminución en aspectos tales como facturación e informática, aseo, vigilancia, lavandería, transporte, farmacia,

mantenimiento y mensajería). La Secretaría Ejecutiva se profesionaliza y se disminuyó los costos en 15% del valor actual; el archivo clínico era manejado por auxiliares de información de salud y técnico de estadísticas con un costo anual de 102 millones y que quedará a 61 millones, con un beneficio del 40%. La alimentación actualmente es un servicio con contratación externa que no se modificará. Los servicios médicos asistenciales y operativo asistenciales planteados están conforme a lo establecido en la demanda de servicios de la E.S.E. del estudio técnico. Es necesario realizar una contratación de servicios profesionales de apoyo asistenciales (Psicológico, Citotecnólogo, Patólogo, Fonoaudiólogos, optómetra y radiólogo) y operativo asistencial, cuyos servicios no se ofrecen en la actualidad de acuerdo a los requerimientos del servicio pero que son necesarios de conformidad con el estudio de demanda y el plan de producción del primer nivel de atención; Además, es necesario tener un servicio especializado que permita dar los informes científicos de tipo epidemiológico de toas (sic) las acciones actividades (sic) procedimientos e intervenciones que son realizados por la E.S.E. ISABU.” Lo anterior permite concluir que la modificación de la planta de personal de la entidad obedeció a problemas estructurales de la entidad y del personal que prestaba sus servicios en ella, que en su mayoría carecía de la formación necesaria, lo que redundaba en una prestación ineficiente del servicio. Así mismo, se planteó el hecho de haber encontrado sobrecostos en funciones que la entidad estaba desarrollando, con personal administrativo y asistencial y que como no hacían parte de su misión, podrían ser prestados por

operadores externos, decisión que implicaría un beneficio financiero, en cuanto se reducía proporcionalmente el gasto de la ESE. A voces de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y en el artículo 148 del Decreto Ley 1572 de 1998, la reforma de la planta de personal de una entidad como la demandada, debe fundarse en razones del servicio o razones de modernización de la administración y debe estar precedida de estudios técnicos que así lo demuestren. El decreto ley previamente citado, en su artículo 149 fijó las circunstancias bajo las cuales se entiende que la modificación de una planta de personal se entiende fundada en razones del servicio o de modernización de la administración, entre ellas, se relacionan las de: supresión, fusión o creación de dependencias; modificación de las funciones generales institucionales o de las dependencias; traslado de funciones o competencias de un organismo a otro; eliminación, simplificación o creación de procesos o trámites; redistribución de funciones y cargas de trabajo; introducción de tecnología, razones que se expresaron en el PRET7 como fundamento de propuesta de la modificación de la estructura allí aludida, lo que implica, a juicio de la Sala, que el estudio que sirvió de base a la modificación de la planta de personal del Instituto de Salud de Bucaramanga sí concluyó la necesidad de realizar una modificación a la estructura, por cuestiones de servicio y modernización de ESE, es decir, que se trató de razones en las que primaba el interés general. Ahora bien, no se desvirtúa la legalidad del acto acusado con el argumento según el cual las mismas funciones que se desarrollaban con

anterioridad por personal de la planta, pasaron a ser desarrollados por personal contratado bajo otras modalidades, pues las funciones que se empezarían a prestar bajo tales modalidades no eran misionales, tal como se señaló en el 7 Plan de reforma económica territorial del municipio de Bucaramanga. estudio técnico, de modo que no existía restricción para contratarlas con agentes externos, máxime cuando el objeto de la medida era reorganizar y modernizar la gestión de los funcionarios, entre otras medidas encaminadas a lograr una mejor prestación del servicio. Además, la modificación de la planta de personal en los términos conceptuados, generaría una notable disminución en los costos de funcionamiento de la ESE, como se refleja a lo largo del estudio técnico. Lo anterior permite concluir que el objeto de la modificación de la planta de personal consistió en la modernización de la ESE, la optimización del servicio y la disminución de costos de funcionamiento, razones que justificaban legalmente la medida adoptada y si bien se abrió la posibilidad de contratar servicios con proveedores externos, ello se suponía dentro del marco de legalidad que faculta el uso de ese tipo de provisión. La Sala estima necesario precisar que si bien es cierto en procesos de acción de nulidad y restablecimiento del derecho8 se ha decidido inaplicar los actos de carácter general que motivaron modificaciones de plantas de personal, teniendo en consideración que se ha demostrado que las funciones de cargos misionales con posterioridad han sido contratadas con cooperativas de trabajo asociado u otras modalidades, este es un análisis que se hace en relación con cada empleo en particular y teniendo en cuenta las características del mismo, si

8Ver, entre otras, sentencia de junio 28 de 2012, Radicación número: 05001-23-31-000-200400660-02(2160-11), Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón y octubre 12 de 2011, Radicación número: 05001-23-31-000-2004-00724-01(2570-07), del suscrito ponente. las funciones atribuidas al cargo se relacionan o no con el giro ordinario de la entidad y con la misión del ente del que fueron suprimidas y posteriormente contratadas bajo tal modalidad, pero no se puede considerar que la determinación de contratar ciertos servicios bajo esas modalidades, por sí sola, constituya una razón de ilegalidad del acto administrativo de reestructuración, máxime cuando se trata de modalidades de contratación autorizadas por la ley. Bajo el anterior entendido, la Sala concluye que la parte demandante no logró probar los cargos endilgados contra el acto acusado, lo que impone confirmar la sentencia de prim