CE-68001-23-31-000-2002-00279-01-2013

EXCEPCION DE ILEGALIDAD - Aplicabilidad frente a actos de contenido particular De todo lo anterior se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida, o aún puede ser pronunciada de oficio Así pues, no cabe duda en cuanto a que es solamente el Juez Contencioso Administrativo, el que está facultado para aplicar la excepción de ilegalidad. Del texto transcrito, claramente se infiere que la sentencia apelada, contrario a lo afirmado por la actora, sí señaló qué normas infringió la licencia de construcción otorgada y el alcance del concepto de la violación.

NOTA DE RELATORIA: Excepción de ilegalidad, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de junio de 2001, Rad. 6356, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Corte Constitucional, sentencia de 26 de enero de 2000, Rad. 037, MP. Vladimiro Naranjo. Excepción de ilegalidad frente a un acto particular, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, Rad.

2011-00675, MP. Rafael E: Ostau de Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-23-31-000-2002-00279-01

Actor: CONSTRUCTORA MARDEL LTDA

Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERCHO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 31 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que de oficio declaró la ilegalidad de la licencia de construcción a ella otorgada.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- La CONSTRUCTORA MARDEL LTDA., mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 0318 de 14 de septiembre de 2001, “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 111-01 de 12 de junio de 2001”, expedida por la Alcaldía Municipal de Bucaramanga. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la demandada al pago de perjuicios por daño emergente causado a la Constructora Mardel Ltda, por los costos incurridos en la adecuación del terreno, elaboración y presentación del proyecto, en la consecución de recursos financieros

para desarrollar el proyecto. Igualmente, por el lucro que dejó de percibir la sociedad de haberse ejecutado el proyecto, y por los perjuicios morales ocasionados debido al menoscabo de la imagen de la sociedad constructora. I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes: 1°: Mediante Resolución núm. 111-01 de 12 de junio de 2001, expedida por el Curador Urbano núm. 1 de Bucaramanga, se concedió licencia de construcción para el uso de residencia y comercio local a la Sociedad Constructora Mardel Ltda. 2°: Notificada la Resolución, los señores ENRIQUE RIBERO HERNÁNDEZ y MARÍA DE LAS MERCEDES NIÑO DE GARCÍA, en calidad de vecinos colindantes, interpusieron dentro del término de ejecutoria los recursos de reposición y apelación en contra de la Resolución núm. 111-01 de 12 de junio de 2001. 3°: El recurso de reposición fue resuelto por el Curador Urbano en forma negativa a las pretensiones de los recurrentes, concediendo el traslado del recurso al superior jerárquico. 4°: El Alcalde Municipal de Bucaramanga, expidió la Resolución núm. 0318 de 14 de septiembre de 1999, mediante la cual revocó en todas sus partes la Resolución núm. 111-01, que concedió la licencia de construcción. Los motivos de la Resolución se fundamentaron en el concepto de la oficina asesora de Planeación Municipal de Bucaramanga, a través de Oficio GDT 1714 de 3 de agosto de 2001, que se resumen, así: a) El proyecto debe ser replanteado arquitectónica y estructuralmente para

cumplir las dimensiones del lote definidas en el concepto de norma urbanística núm. D031A-01. b) De acuerdo con el artículo 574 del POT, deben replantearse las dimensiones de los parqueaderos para cumplir con la medida mínima. c) Eliminar tanto del diseño como físicamente, la zona verde habilitada para parqueadero, ubicada sobre la carrera 28 al costado oriental del proyecto. d) Replantear el acceso vehicular diseñado para acceder al lobby de la edificación. e) Revisar las dimensiones de los voladizos del proyecto, teniendo en cuenta los conceptos de normas urbanísticas. f) Completar el estudio geotécnico para conocer la composición y el comportamiento del suelo a la profundidad de 11.2m. que es el nivel que alcanza el sótano más profundo del proyecto. g) Por sugerencia de la CDMB debe completarse el estudio geotécnico e incluirse el diseño de las obras de contención. 5°: Al proferir la Resolución de segunda instancia, la Administración no tuvo en cuenta que la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Bucaramanga emitió un concepto posterior, basado en el estudio técnico GDT1742 de 3 de septiembre de 2001, concepto que expresó lo siguiente: “Con el fin de resolver el Recurso de Apelación de la referencia por parte de la Oficina a su cargo, me permito emitir el siguiente concepto para lo cual, además de la documentación revisada con anterioridad y en la cual se basó el oficio GDT 1714 del 03-08-01 se revisó la siguiente documentación:  Oficio DCE 257 -01 Rad. 181-01 del 17-08-01 dirigido al Dr. Benjamín

Gutiérrez, firmado por el arquitecto Gustavo Alonso Quiroz Pineda, Curador Urbano de Bucaramanga.  Oficio Radicado con el No 810 firmado por el Señor Julio Javier Delgado Duarte, abogado representante de la sociedad Constructora Mardel Ltda.  Planos E-16, W-17 y E-18 del Ingeniero Alvaro Rey Soto, en escala 1:50, referentes al procedimiento constructivo de la excavación y construcción del sótano del edificio multifamiliar Mardel Real.  Ampliación del estudio Geotécnico definitivo No 008/2001, para la construcción del Edificio Mardel Real, carrera 28 con la calle 50 realizado por el señor Diego Martín Oviedo Salcedo Ingeniero Civil y Magíster en Geotécnia. Basado en la documentación anteriormente expuesta y las normas especificadas en Plan de Ordenamientos Territorial me permito conceptuar lo siguiente: a) Con respecto a las medidas del predio esta oficina considera que es válido lo expuesto en el punto 1 del oficio DCU 257-01 de la Curaduría Urbana, referente a que las medidas del predio son las que se definieron mediante levantamiento topográfico, siempre y cuando dichas medidas las avale la Curaduría Urbana y que el proyecto se desarrolle en espacio privado. b) En lo concerniente a las dimensiones de los parqueaderos, debe cumplirse con lo especificado en el artículo No 574 del P.O.T. (60% del total de cupos de parqueo con medidas mínimas de 5.00 m x 2.5 m y el 40% del total de cupos con medidas mínimas de 4.0 m x 2.2.

m) c) Se ratifica la necesidad de eliminar tanto en el diseño como físicamente, la zona verde que fue endurecida y habilitada para parqueadero, ubicada sobre la carrera 28, al costado oriental del proyecto. d)Se revisó lo referente al acceso vehicular ocasional al lobby de la edificación y se encontró que es viable aceptarlo tal y como fue diseñado, no siendo necesario realizar cambio en su diseño. e) Con respecto a las dimensiones de los voladizos del proyecto, esta oficina considera que es posible aceptar los aprobados por la curaduría, siempre y cuando dicha entidad los defina oficialmente en el concepto de Norma Urbanística de acuerdo con el resultado del estudio mencionado en el punto 5 del oficio DCU-257-01. f) En lo que se refiere al estudio geotécnico y al manejo del procedimiento constructivo de la excavación y construcción del sótano del edificio multifamiliar Mardel Real, se consideran válidos los resultados y diseños, debiendo la constructora a través del responsable de obra, efectuar un control riguroso de las obras con el fin de evitar problemas a las construcciones vecinas”. 6°: Al observar este último concepto de la Oficina Asesora de Planeación Municipal, se advierte que es opuesto al que sirve de fundamento a la Resolución demandada en el sentido de que: - No se requiere replantear el proyecto arquitectónica ni estructuralmente, acepta las medidas del predio tomadas mediante levantamiento topográfico. - Acepta como fue diseñado el acceso vehicular ocasional al lobby del edificio sin necesidad de hacer más cambios. - Acepta las dimensiones de los voladizos del proyecto aprobados por la

Curaduría Urbana, siempre y cuando los defina en el concepto de norma urbanística de acuerdo con el resultado del estudio mencionado en el oficio DCU257-01. - Considera válidos los resultados y diseños del estudio geotécnico y el manejo del proceso constructivo de la excavación y construcción del sótano del edificio, con la condición de efectuar un control riguroso de las obras con el fin de evitar problemas a las construcciones vecinas. 7°: La Oficina Asesora de Planeación Municipal solo hace reparos en lo concerniente a las dimensiones de los parqueaderos, los que deben cumplir con lo especificado en el artículo 574 del POT. La eliminación de la zona verde que fue endurecida y habilitada para parqueadero, ubicada sobre la carrera 28 al costado oriental del proyecto, es una situación de hecho que viene de mucho tiempo atrás (más de 15 años), autorizada desde ese entonces por la autoridad municipal competente, y que no requiere del replanteo del proyecto ni rediseño alguno, sino simplemente modificar esa parte del plano y de la realidad. 8°: Como consecuencia de la revocatoria de la licencia de construcción se hace imposible desarrollar el proyecto, con lo que la sociedad constructora engrosó las pérdidas. El valor bruto a ingresar por concepto de ventas alcanzaría para la fecha de construcción la suma de $3.295’695.000.oo menos un costo de ventas y gastos operacionales que se estimaron de acuerdo con el presupuesto en $2.889’652.000.oo, lo que arroja una utilidad neta dejada de percibir por valor de $493’812.000.oo. I.3.- En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos

de violación: Considera que con la expedición del acto administrativo que se acusa se infringieron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: artículos 6°, 121 y 122 de la Constitución Política; inciso tercero del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989; artículos 62 y 64 e inciso 1° del artículo 73 del C.C.A.; y el artículo 15 del Decreto 958 de 1992. Considera que las causales que permiten deprecar la nulidad del acto administrativo demandado se fundamentan en falsa motivación, violación de norma jurídica superior y falta de competencia. 1°: La falsa motivación la hace consistir en que la Administración para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 111-01, tuvo en cuenta las acusaciones presentadas por los vecinos, cuando ellos no están legitimados para invocarlas pues, la supuesta violación no les afectaba sus derechos. Es decir, la Administración tuvo en cuenta las acusaciones de los vecinos para resolver el recurso otorgándoles unos derechos que la ley no les concedía, toda vez que el derecho que la ley les otorga a éstos para recurrir las licencias de construcción concedidas solo se circunscribe a la violación de aquellas normas que en forma directa y evidente tengan como fin amparar tales derechos. De otra parte, la actora manifiesta que la Administración revocó la licencia de construcción contenida en la Resolución núm. 111-01 de 12 de junio de 2001, atendiendo solo el concepto contenido en el Oficio GDT 1714 de 3 de agosto de 2001, expedido por la Oficina Asesora de Planeación, sin tener en cuenta que esa

misma oficina envió posteriormente otro concepto: el GDT 1742 de 3 de septiembre de 2001, realizando en este último un estudio más detallado, opuesto al primero (GDT 1714 de 3 de agosto de 2001). El inciso 2° del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, así como el artículo 15 del Decreto 1052 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, son claras al señalar que la revisión de los diseños debe hacerse por un ingeniero civil, cuando sean diseños estructurales o un arquitecto o ingeniero mecánico, cuando sean diseños no estructurales, quienes deben cumplir con los requisitos de experiencia e idoneidad que les impone el capítulo VI de la Ley 400 de 1997. Cualquier persona no puede dar un concepto sobre los diseños presentados para obtener una licencia de construcción y la ley impone cualidades especiales de idoneidad y experiencia profesional. El Alcalde no podía hacer caso omiso del nuevo concepto, el cual se fundamentó en aspectos técnicos y especializados, requisito exigido por la Ley, donde la revisión de dicho estudio se realizó por una persona cualificada y no por la discreción o subjetividad de la autoridad. 2°: Violación de norma jurídica superior. El marco normativo de las licencias de construcción y en especial de la Ley 9ª de 1989, exequible y vigente para el momento de la expedición del acto administrativo acusado, establece en el inciso 3° del artículo 65, que cuando los recursos interpuestos contra el acto administrativo que concede la licencia no se resuelven dentro de los dos meses siguientes a su

interposición se presentan dos consecuencias, a saber: pérdida de competencia del funcionario y firmeza del acto administrativo recurrido. Concluye manifestando que existe una violación directa de la ley por un error de derecho, por cuanto el Alcalde Municipal de Bucaramanga, actúo en la expedición del acto administrativo como si el inciso 3° del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, no existiera. 3°: Falta de Competencia. La actora trae a colación lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 65 de la Ley 9ª. de 1989, el cual señala que: “Transcurrido el plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición del recurso sin que se haya notificado la decisión expresa de ellos, se entenderá que la decisión es negativa y quedará en firme el acto recurrido. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto e incurrirá en causal de mala conducta el funcionario moroso”. De lo anterior concluye que los recursos interpuestos contra los actos administrativos que conceden licencias de construcción, deben ser resueltos dentro del término que indica la Ley. Si no se hace en el transcurso del plazo priva a la Administración de toda competencia sobre ese asunto y no hay transferencia o traslado o apertura de competencia a otra Agencia Estatal para que decida sobre el derecho. Finalmente, manifiesta que cuando la voluntad del legislador suple definitiva e irrevocablemente la del organismo administrativo que no la expresó en tiempo oportuno, como en la hipótesis del inciso 3° del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, los actos administrativos expedidos para expresar tardíamente ese querer del

organismo son absolutamente inválidos por incompetencia de la Administración para dictarlos y no puede generar, por ende, situaciones jurídicas de ninguna especie, y esa nulidad radical de tales actos puede y debe ser declarada en cualquier tiempo, pues el mero transcurso del tiempo no convierte en existente lo que desde un principio era jurídicamente inexistente.

II. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA.

El Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de la Resolución núm. 0318 de 14 de septiembre de 2001 y oficiosamente declaró la excepción de ilegalidad de la licencia de construcción, por las razones que a continuación se resumen: Que confrontado el marco normativo con los hechos probados dentro del proceso, considera que le asiste razón a la parte actora en lo referente a la falta de competencia del Alcalde Municipal de Bucaramanga para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución núm. 111-01 de 12 de junio de 2001, por medio de la cual se concedió la licencia de construcción. En aplicación del artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, la Administración contaba con un término de dos (2) meses, a partir de la presentación del recurso, para resolverlo y notificarlo, por lo tanto, teniendo en cuenta que el recurso de reposición y en subsidio el de apelación fue interpuesto el 22 de junio de 2001, la Administración tenía como término máximo hasta el 22 de agosto de 2001, para resolver y notificar la decisión, ya que después de ésta última fecha perdía la competencia para emitir un pronunciamiento sobre el recurso interpuesto en contra del acto que otorgó la

licencia de construcción. Lo anterior significa que para el 14 de septiembre de 2001, fecha de la expedición de la Resolución núm. 0318, el Alcalde Municipal de Bucaramanga había perdido la competencia para proferirla, por lo tanto el acto acusado se encuentra viciado de falta de competencia. De otra parte, para el Tribunal no existe duda de que la Licencia de Construcción otorgada a la sociedad accionante resulta inaplicable por vulneración de normas superiores, como el Plan de Ordenamiento Territorial, y de la Ley 388 de 1997, por lo que haciendo uso de la facultad oficiosa, declara la existencia de la excepción de ilegalidad de la licencia de construcción, para uso residencial y comercio local, concedida a la Sociedad Constructora Mardel Ltda, mediante Resolución núm. 11101 de 12 de junio de 2001.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

Considera la Constructora Mardel Ltda. que el Tribunal no podía aplicar la excepción de ilegalidad a la licencia de construcción concedida, porque la decisión adoptada en la concesión de una licencia de construcción, carece de la generalidad, impersonalidad y objetividad que ordinariamente se le atribuye a los actos administrativos de carácter general a los cuales, sí les es aplicable la excepción de ilegalidad. Manifiesta que si el juez toma la iniciativa oficiosa de declarar la ilegalidad de un acto administrativo (que si en gracia de discusión lo pudiera hacer sobre un acto de carácter particular) toma el papel de quien demanda la ilegalidad de un acto

administrativo, por ello, está en la obligación de señalar las normas violadas, el concepto de su violación y demostrar la contradicción normativa alegada, asuntos que no se plasman en el fallo que culminó con la declaratoria de ilegalidad oficiosa de la licencia de construcción otorgada.

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

El recurso de apelación se circunscribe a la declaratoria de ilegalidad que de oficio hizo el a quo, en relación con la licencia de construcción otorgada a la actora. A juicio de la recurrente, el Tribunal Administrativo de Santander no podía inaplicar por ilegal, de oficio, la referida licencia, amén de que, de poder hacerlo, debió señalar las normas violadas y el concepto de su violación, para demostrar la contradicción normativa alegada, lo cual no hizo. Al respecto, cabe precisar lo siguiente: Esta Corporación en sentencia de 14 de junio de 2001 (Expediente núm. 6356, Actora: Codispetrol Ltda., Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), trajo a colación el fallo de 26 de enero de 2000, proferido por la Corte Constitucional (Expediente núm. 037, Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo), en el cual, respecto a la excepción de ilegalidad, expresó: “… De esta condición jerárquica del sistema jurídico, se desprende entonces la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser

contrarias a aquellas otras de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa. Así, aunque la Constitución no contemple expresamente la llamada excepción de ilegalidad, resulta obvio que las disposiciones superiores que consagran rangos y jerarquías normativas, deben ser implementadas mediante mecanismos que las hagan efectivas, y que, en ese sentido, la posibilidad de inaplicar las normas de inferior rango que resulten contradictorias a aquellas otras a las cuales por disposición constitucional deben subordinarse, es decir, la excepción de ilegalidad, resulta acorde con la Constitución …”. “… La corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley. En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa Corporación corresponde “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente “los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un

texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser de decretada en los términos que indica el legislador…”. “… De todo lo anterior se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida … o aún puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub examine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos …”. Así pues, no cabe duda en cuanto a que es solamente el Juez Contencioso Administrativo, el que está facultado para aplicar la excepción de ilegalidad. Ahora, se plantea a la Sala el interrogante de si la excepción de ilegalidad puede

recaer o no frente a un acto particular. Al respecto, resulta pertinente traer a colación la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación de 24 de enero de 2008 (Expediente núm. 2011-00675, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la cual, precisamente, en relación con un acto que otorgó una licencia de construcción, sostuvo: “4.3.- A la luz de los antecedentes expuestos y la normatividad pertinente, emerge sin lugar a dudas que las licencias de urbanismo y construcción referidas resultan inaplicables, toda vez que son manifiestamente opuestas a dicha normatividad, en especial a la que le es inmediatamente superior: la contenida en el Acuerdo 15 de 31 de octubre 2000, esto es, el PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE CALARCA (P.O.T.).

El Plan Básico de Ordenamiento Territorial es una de las denominaciones que el artículo 9º, inciso primero, de la Ley 388 de 1997 prevé para “El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994”, al tiempo que lo caracteriza como “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.”; el cual define “como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”. De modo que toda actividad que implique uso del suelo está subordinada ineludiblemente a dicho plan en aquellos municipios que lo

tienen o, a falta del mismo, a las disposiciones municipales vigentes que regulan el uso del suelo en el correspondiente ente territorial. Así se estipula en el artículo 20 ibídem, inciso segundo, según el cual “Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo.” Tales disposiciones son de orden público, y como tales están fundadas en la primacía o prevalencia del interés general, consagrada para esta materia en el numeral 2 del artículo 2º de la Ley 388 de 1997, y en todo aquello que sea expresión de dicho interés, tales como la seguridad, la salubridad, la tranquilidad, el orden social, la preservación del medio ambiente, y todos los aspectos comprendidos en los objetivos y principios de la citada ley, señalados en sus artículos 1 y 2º, respectivamente. El solo hecho de que la solicitud de las licencias se hubiera presentado antes de la expedición o promulgación del Acuerdo 015 de 31 de octubre de 2000 no sustrae esa solicitud de la normatividad de éste en cuanto Plan de Ordenamiento Territorial, puesto que además de que en ese momento se encontraba negada, tal normatividad es de aplicación inmediata, de suerte que toda situación no definida o consolidada, o que sólo constituya meras expectativas de los interesados, deberá adecuarse a la misma, y tiene prevalencia sobre situaciones particulares, de modo que aún en los casos de situaciones consolidadas o de derechos adquiridos, el interés particular debe ceder ante el interés

general, con la diferencia que en estos casos podría haber lugar a que el Estado deba indemnizar a los titulares de los derechos individuales afectados. Esta aplicación inmediata y el carácter prevaleciente de las normas en comento está justamente plasmados en el artículo 36 del citado Acuerdo 015, en la medida en que establece que “A partir de la vigencia del PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, los interesados en los suelos que no cumplan con la función y el uso o actividad que se les ha asignado de conformidad con la zona en que se encuentren ubicados optarán por adecuarse a las normas que regulan la materia o reubicarse en zonas apropiadas para el desarrollo del uso de conformidad con lo establecido en el Acuerdo.” En el presente caso, el PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL se promulgó en el mes de noviembre de 2000, época en la cual la petición de las licencias en cuestión había sido negada y estaba en trámite la vía gubernativa que la peticionaria había ejercido contra esa decisión, la cual aparece resuelta con fecha 12 de diciembre siguiente, mediante el otorgamiento de tales licencias, de suerte que el asunto se decidió cuando ya estaba rigiendo dicho Plan; luego por no ser un asunto decidido y menos consolidado, su decisión quedó sujeta a la normativa pertinente de aquél, de allí que debía estar en consonancia o armonía con el mismo y, sin embargo, la autoridad municipal no hizo la menor consideración de su normativa pertinente, siendo que a partir de su vigencia no era posible decidir cualquier asunto sobre el uso por fuera o haciendo caso omiso del mismo.

Como a simple vista se observa en autos - y el memorialista así lo acepta en la medida en que solicita la modificación del Plan para incluirle el proyecto de vivienda que pretende construir - que las referidas licencias de urbanismo y construcción son incompatibles con ese plan de ordenamiento y claramente inviables por tratarse del uso de suelo delimitado como rural, así como por las reiteradas y abultadas razones de orden ambiental, ecológico, social, entre otras, precisadas y corroboradas por la CRQ desde los albores del proyecto, la Sala se halla, por una parte, frente a un imposible jurídico que le impide disponer la plena vigencia de las aludidas licencias y la consecuente permisión del desarrollo de la correspondiente urbanización y, de otra parte, menos puede disponer que se adecue el PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL adoptado mediante el Acuerdo 015 de 31 de octubre de 2000, por tratarse de una pretensión absurda, toda vez que por mandato constitucional y legal cualquier modificación a ese plan es del exclusivo resorte del Concejo respectivo, e incluso dentro de los términos, condiciones y ritualidades sustanciales que prevé la Ley 388 de 1997 y las normas concordantes, de lo cual es parte sustancial la previa discusión y consenso con la comunidad y con los organismos ambientales con jurisdicción en el territorio, especialmente con la Corporación Regional con autoridad en el área, luego cualquier decisión en ese sentido escapa por entero a la jurisdicción contencioso administrativa, mucho más en una acción subjetiva como la del sub lite. De modo que la Sala, en ejercicio de su facultad oficiosa, declarará probada la excepción de ilegalidad de las licencia