CE-68001-23-31-000-2004-00090-01(1879-10)-2011

PENSION DE JUBILACION - Reconocimiento con base en convención colectiva / CONVALIDACION - Pensión de jubilación / DERECHO ADQUIRIDO - Reconocimiento pensional De acuerdo con la sentencia de 17 de abril de 2008, Exp. 2309-06, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. Así las cosas, al cotejar las Resoluciones acusadas con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se encuentra que no subsiste la ilegalidad invocada y que por el contrario, tal disposición convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por tanto las situaciones consolidadas y los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en los Estatutos de Personal de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos. Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados, pues tal función para la fecha de expedición de los citados ordenamientos extralegales era exclusiva del Congreso de la República, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad. En este orden, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel

Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso la situación pensional de la demandada para tal fecha se encontraba definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el literal g) del artículo 6° de los Estatutos de CAPRUIS en el año 1992, como quiera que le fue reconocido su derecho a partir del 18 de agosto de 1992 mediante la Resolución No. 0240 de 4 de septiembre de 1992 del mismo año, asistiéndole por ende la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el Ente Universitario y confirmar la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil once (2011).

Radicación número: 68001-23-31-000-2004-00090-01(1879-10)

Actor: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER Demandado: KRASIMIRA KADEMOVA VALCADINOVA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander. ANTECEDENTES La apoderada especial de la Universidad Industrial de Santander – en

adelante UIS - presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Krasimira Kademova Valcadinova, a fin de obtener la inaplicación del literal g) del artículo 6° de los Estatutos de “CAPRUIS, así como la nulidad del artículo 1° de la Resolución No. 240 de 4 de septiembre de 1992, expedida por la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, sólo en lo que corresponde a la cuantía de la pensión mensual vitalicia de jubilación reconocida a favor del la demandada y los derechos subjetivos que de ella se hayan derivado, por haberse decretado en cuantía superior a la que legalmente le correspondía; y del artículo 1° de las Resoluciones Nos. 040 de 5 de febrero de 1993, 015 de 14 de enero de 1994 y 005 del 13 de enero de 1995 expedidas igualmente porCAPRUIS-, mediante las cuales fueron ordenados los reajustes a la pensión inicialmente reconocida. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicita que se declare que el valor de la pensión de jubilación que le correspondía a la demandada a partir del 18 de agosto de 1992, era de $654.076 y no de $872.101 como se ordenó en el artículo 1° de la Resolución No. 240 de 1992 y que el valor de su pensión en la actualidad, con los ajustes de Ley año por año, debe ser de $3.615.505 y no de $4.820.673. Pretende además, que se declare que la señora Krasimira Kademova Valcadinova debe a la Universidad $49.684.231 por concepto de la diferencia

pensional cobrada, más las sumas que resulten hasta la declaratoria de suspensión de los actos impugnados o en su defecto hasta la culminación del proceso; y que se ordene el reintegro del mayor valor pagado, debidamente indexado, a partir de octubre de 2001, fecha en la que le fue comunicada la situación en comento. Como fundamento de sus pretensiones expuso que la señora Krasimira Kademova Valcadinova, nació el 16 de julio de 1942 y prestó sus servicios como Profesora, de manera ininterrumpida, entre el 1° de agosto de 1972 y el 17 de agosto de 1992, para un total de 20 años y 17 días. Por haber reunido los requisitos establecidos en la Ley para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación, tramitó ante CAPRUIS su reconocimiento según lo establecido por el literal g) del artículo 6° de sus Estatutos, aprobados por los Acuerdos 150 y 017 de 1970, en donde se señaló que la pensión de los docentes debía corresponder al 100% del salario devengado por estos en el último año de servicios, siempre y cuando hubieren laborado bajo dicha profesión durante 10 años continuos o discontinuos dentro de la Universidad, o prestado sus servicios en la docencia durante 25 años en la citada institución. Sostuvo que para el 1° de agosto de 1992, fecha en que la señora Krasimira Kademova Valcadinova acreditó 50 años de edad y 20 de servicios, la norma pensional vigente era la Ley 33 de 1985; no obstante, CAPRUIS le

reconoció mediante la Resolución No.0240 de 1992, una pensión de jubilación equivalente al 100% del promedio de salarios devengados en el último año de servicios, en aplicación de lo establecido en el literal g) de los estatutos de la entidad en mención. Manifestó que de haberse liquidado y reconocido correctamente la pensión de jubilación conforme al artículo 1° de la ley 33 de 1985, su cuantía sería de $654.076 que corresponde al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios y el valor actual de la prestación sería de $3.615.505, monto que ha sido cancelado en exceso por un valor de $80.160.189. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Invoca como normas vulneradas con los actos acusados los artículos 7° (num. 9°), 62 y 132 de la Constitución Política de 1886;150 (num. 19, lit. e. y f.) de la Carta Política de 1991; 17 (lit. b), 21 y 22 de la Ley 6ª de 1945; 4° de la Ley 4ª de 1966; 1°, 97, 120, 130 y 194 del Decreto Ley 80 de 1980; 77de la Ley 30 de 1992; normas cuya violación permite la inaplicación del literal g) del artículo 6° de los Estatutos de CAPRUIS, aprobados por los Acuerdos No. 150 y 017 de 1970. Manifiesta la entidad demandante que ni bajo la perspectiva de la Constitución de 1886 ni del artículo 150 numeral 19, literal e) de la Carta Política

de 1991, las entidades territoriales pueden fijar regímenes especiales para la concesión de las pensiones de jubilación e invalidez para los servidores públicos y si ello ocurre deben considerarse contrarias a derecho; en esas condiciones, advierte que el Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander no podía establecer el régimen prestacional de sus servidores y mucho menos fijar las cuantías del mismo. Sostiene que se violó el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 4° de la ley 4ª de 1966, porque el literal g) del artículo 6° de los Estatutos de CAPRUIS, consagra una pensión de jubilación equivalente al 100% del promedio de salarios y primas percibidas en el último año de servicio, disposición que excede el tope dispuesto en la ley 6ª que lo regló en el equivalente a las dos terceras partes del salario devengado por el servidor durante el último año de servicios, cuantía que fue modificada por el artículo 4° de la ley 4ª de 1966, que la determinó en un 75% de lo devengado por el trabajador en el último año de servicios. Señala que la vulneración del Decreto ley 80 de 1980 se materializó en que si bien es cierto la vinculación de la demandada se dio por la modalidad de contrato de profesor de universidad estatal, también lo es que por mandato de este decreto, por el cual se organizó el Sistema de Educación Post Secundaria, su calidad de Docente de la Universidad Industrial de Santander como institución de educación superior, fue definida por el legislador extraordinario como de

empleado público y su régimen pensional estaba gobernado por el artículo 1° de la ley 33 de 1985, esto es, el equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios y no como erradamente lo hizo en la resolución impugnada. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 10 de diciembre de 2009 denegó las pretensiones de la demanda (fls.200-218). Concluyó que a la demandada, por haber causado el derecho antes del 30 de junio de 1995, le resulta aplicable para su pensión de jubilación el literal g) del artículo 6 de los estatutos de la Caja de Previsión de la Universidad Industrial de Santander. Lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 151 de la ley 100 de 1993 que señala que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, de donde se infiere que antes de esta fecha estará vigente la norma departamental que convalida el artículo 146 ibídem, esto es, para el caso sub lite, el literal g) del artículo 6 de los estatutos de CAPRUIS. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, el apoderado especial de la demandante apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria (fl. 221-231). Alegó la imposibilidad de aplicar el contenido del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 a las situaciones jurídicas subjetivas derivadas de las normas internas de la Universidad, por cuanto estas no encuadran dentro de aquellas que el

Legislador quiso convalidar, que en síntesis eran todas aquellas derivadas de disposiciones territoriales -ordenanzas departamentales y acuerdos municipalesexpedidas por los órganos de representación política locales, y no las que ilegalmente expedían las autoridades administrativas de entes autónomos como la Universidad Industrial de Santander. Con fundamento en lo anterior, procedió a reiterar los demás argumentos expuestos en primera instancia, relativos a la ilegalidad de las normas en las que se fundaron los actos acusados, en primer lugar por la falta de competencia del Consejo Directivo y Superior de la Universidad para fijar regímenes pensionales, competencia radicada privativamente en el Congreso de la República, y en segundo lugar, por la derogatoria tácita que les sobrevino a dichas disposiciones extralegales con la expedición de la Ley 33 de 1985, razón por la que solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala examinar la legalidad de las Resoluciones acusadas, en orden a establecer si la señora Krasimira Kademova Valcadinova tiene derecho a la pensión mensual vitalicia de jubilación en los términos consagrados en las normas expedidas por la Universidad Industrial de Santander -UISteniendo en cuenta los presupuestos que sobre situaciones jurídicas consolidadas señaló la Ley 100 de 1993, o si por el contrario, le asiste derecho a un reconocimiento pensional de conformidad con las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del Orden Departamental. Se encuentra probado en el expediente que se reconoció la pensión de

jubilación de la demandada a partir del 18 de agosto de 1992, en cuantía del 100% del promedio salarial devengado en el último año de servicios, momento para el cual había reunido 50 años de edad y 20 años de servicios, como quiera que nació el 16 de julio de 1942 e ingresó a laborar en la Universidad Industrial de Santander el 1 de agosto de 1972.(fls.9-11) El reconocimiento de la mentada prestación se efectuó con fundamento en disposiciones internas de la Universidad Industrial de Santander, específicamente las contenidas en el literal g) del artículo 6° de los Estatutos de CAPRUIS, aprobados por los Acuerdos 150 del 25 de agosto de 1970 y 017 del 31 de agosto del mismo año, expedidos por el Consejo Directivo y Superior de la Universidad, que establecían en materia pensional lo siguiente: “los afiliados disfrutarán de una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación, equivalente al promedio de los salarios y primas percibidas en el último año de servicio, cuando cumplan las condiciones de tiempo de servicio y edad que exige la Ley, y hayan prestado sus servicios en la docencia durante diez (10) años en la UIS continua o discontinuamente, o cuando hayan prestado sus servicios en la docencia durante veinticinco (25) años en la U.I.S continua o discontinuamente, cualquiera sea la edad “. Agotado lo anterior, corresponde a la Sala determinar el régimen pensional aplicable a la demandada a efectos de establecer la legalidad de las resoluciones acusadas, previo a lo cual resulta necesario definir algunos aspectos sobre el régimen prestacional de los empleados públicos del Orden Departamental y la

competencia existente para su regulación. La Jurisprudencia de esta Corporación en sentencia del 17 de abril de 20081 se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos: La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76 – numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120 – numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado. Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150 – numeral 19 – lit. e). En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada Ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración,

pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (Ley 4ª/92), que sí gobiernan para éstas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en 1 Rad. No. Interno: 2309-2006.- C. P. Dr. Jaime Moreno García. la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno. Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150 – numeral 19 – literal e) del Ordenamiento Superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel. La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien

se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales. De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello. No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de

carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997: … En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la Corporación en la sentencia No. C-350 del 29 de julio de 1997, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, expresó: ….. "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa. "...la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos

adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador. “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función." (Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)" Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley. De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las

situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).” De acuerdo con la providencia citada no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición. Así las cosas, al cotejar las Resoluciones acusadas con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se encuentra que no subsiste la ilegalidad invocada y que por el contrario, tal disposición convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por tanto las situaciones consolidadas y los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en los Estatutos de Personal de la Universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos. Al respecto debe tenerse en cuenta que aunque la autonomía universitaria no incluye la facultad de regular el régimen pensional de sus empleados, pues tal

función para la fecha de expedición de los citados ordenamientos extralegales era exclusiva del Congreso de la República, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad. En este orden, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables al demandado, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel Departamental, Municipal y Distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso la situación pensional de la señora Krasimira Kademova Valcadinova para tal fecha se encontraba definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el literal g) del artículo 6° de los Estatutos de CAPRUIS en el año 1992, como quiera que le fue reconocido su derecho a partir del 18 de agosto de 1992 mediante la Resolución No. 0240 de 4 de septiembre de 1992 del mismo año, asistiéndole por ende la garantía del respeto a su derechos adquiridos como situación jurídica consolidada, razón suficiente para denegar los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por el Ente Universitario y confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de

Santander el diez (10) de diciembre de dos mil nueve (2009), dentro del proceso promovido por la Universidad Industrial de Santander contra la señora Krasimira Kademova Valcadinova Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.