CE-68001-23-31-000-2006-03214-01(1908-10)-2011

PENSION GRACIA – No es posible acumular tiempo de servicio del orden nacional La pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que la accionante laboró como docente Municipal según el certificado expedido por la Profesional Especializada Encargada de la Secretaría General del Municipio de Barrancabermeja entre el 1º de febrero de 1978 y marzo de 1979, aproximadamente por 1 año; y como maestra Nacional del Instituto Técnico Superior de Barrancabermeja entre el 1º de abril de 1979 y el 18 de abril de 2004, durante 25 años y 17 días de servicio. Empero, este tiempo no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia puesto que sus salarios han sido pagados con recursos provenientes de la Nación, a través del Sistema General de Participaciones (fl. 69), incumpliendo el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional” FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1985

NOTA DE RELATORIA: Sobre pensión gracia, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 26 de agosto de 2007, Rad S-669, M. P., Nicolás Pájaro Peñaranda.

En el mismo sentido ver sentencia proferida en el Rad. 2177-10.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-2006-03214-01(1908-10)

Actor: MARIA DEOGRACIA CAMPO CANTILLO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por María Deogracia Campo Cantillo contra la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL.

LA DEMANDA Estuvo orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 000300 de 10 de enero de 2006, suscrita por el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL, que negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y 2834 de 17 de abril de 2006 expedida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de CAJANAL que resolvió el recurso de reposición confirmando la anterior. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia, junto con los reajustes y demás beneficios consagrados por la Ley a favor de los pensionados, y darle cumplimiento a la sentencia dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

La demandante se desempeñó como docente en el Colegio Camilo Torres del Municipio de Barrancabermeja y en el Instituto Técnico Superior de Barrancabermeja. Por cumplir con la edad, tiempo de servicio y demás requisitos de Ley para acceder a la pensión gracia, el día 24 de julio de 2003, presentó la documentación ante CAJANAL, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de dicha prestación. Mediante Resolución No. 000300 de 10 de enero de 2006, CAJANAL le negó la pensión gracia a la demandante, por lo que interpuso el recurso de reposición, desatado con la Resolución No. 2834 de 17 de abril de 2006, que confirmó la anterior decisión. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas (fl. 16) citó las Leyes 114 de 1913, artículos 1º y 3º; 116 de 1928, artículo 6º; y 37 de 1933, artículo 3º. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Según el informe de Secretaría visible a folio 45, CAJANAL no contestó la demandada. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 25 de marzo de 2010, negó las pretensiones de la demanda (fls. 108-118) con los siguientes argumentos: Abordó el estudio del régimen jurídico de la pensión gracia, creada con la Ley 114 de 1913 a favor de los Maestros oficiales de primaria que hubieran cumplido 50 años y servido por 20 años, que acreditaran no recibir ni haber recibido pensiones o emulomentos provenientes de la Nación, derivándose inequívocamente que

ésta prestación no podría ser reconocida a favor de un docente Nacional, siendo los únicos beneficiarios los educadores locales o regionales. Las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ampliaron el derecho a la pensión gracia a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y a los de enseñanza secundaria. La Ley 91 de 1989 creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y en su artículo 15 reiteró el derecho a la pensión gracia para los Docentes que cumpliendo los requisitos, se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, contrario sensu, los Maestros que ingresaron después de esa fecha no son beneficiarios de tal prestación. Sobre el derecho a la pensión gracia, la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1998, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, concluyó lo siguiente: “c. Ahora bien: a raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, materia de acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida. En efecto, si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a una pensión de gracia únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de 1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de

cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden, claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1 de enero de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de Ley.” De acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso el 18 de abril de 2004, la demandante tenía el status de docente Nacional y conforme a lo establecido en el artículo 15, numeral 2º literal a) de la Ley 91 de 1989 y demás Leyes y Jurisprudencia que rigen la materia, no tiene derecho a la pensión gracia que reclama porque el tiempo laborado como docente Nacional no es computable para efectos del reconocimiento de la mencionada prestación. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 120-123), con fundamento en lo siguiente: El A quo valoró en forma errónea los hechos, normas jurídicas, principios aplicables y la Jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. La Ley 116 de 1928 en el artículo 6º estableció que “(…) Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913, y demás que a ésta complementa. Para el completo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas y lugar.”; y la Ley 37 de 1933, en el artículo 3º “(…) determina que las personas anteriores o maestros que hayan

completado los años de servicio establecimientos de enseñanza secundaria.” Al respecto el Consejo de Estado en sentencia de 24 de febrero de 1989, M.P. Dr. Álvaro Lecompte Luna, sostuvo lo siguiente: “(…) La correcta interpretación de la Ley 37 de 1933, no es la restrictiva que hizo la Caja, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro; el artículo 3º de dicha Ley quiso conceder también a los maestros la pensión Gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la Ley 116 de 1928, para los normalistas e inspectores en los mismos niveles.” En aquella oportunidad el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo concluyó que para acceder a la pensión gracia no es necesario que el docente demuestre haber laborado en la educación primaria. Posteriormente reiteró la tesis en sentencia 10 de abril de 1997, Exp: 12756, Actor Numa Pompilio Moreno Rojas, M.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, esta Corporación dijo que “(…) Es claro, entonces, que los profesores que hayan prestado servicios en la enseñanza secundaria tienen vocación a la pensión Gracia, y que no es necesario para ello que haya laborado en la enseñanza primaria”. (Subrayas del texto). Concluyó que el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que la pensión gracia es compatible con la ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo de la Nación, por lo tanto la circunstancia de que la demandante goce de una pensión derecho no es óbice para el reconocimiento que ahora se reclama.

CONCEPTO FISCAL

La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado emitió Concepto solicitando confirmar la sentencia de 25 de marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda (fls. 139-143), con fundamento en lo siguiente: La demandante no tiene derecho a la pensión gracia porque no acreditó 20 años de servicio docente en establecimientos educativos del Orden Territorial, además que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de una “claridad inobjetable” en cuanto a que los docentes territoriales y nacionales tenían derecho a esta prestación únicamente hasta el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, con la creación del Escalafón Docente se fueron nivelando los salarios de los maestros hasta que desapareció la necesidad que dio origen a la pensión gracia, lo cual explica el límite legal previsto por la Ley 91 de 1989, que “(…) no fue más que el resultado de la evolución progresiva de nuestra sociedad, específicamente en el sector educativo (…)”. En consecuencia, la demandante no es destinataria de la pensión gracia porque ha prestado sus servicios docentes a la Nación y no a una Entidad Territorial, es decir que no cumple con los requisitos exigidos por la Ley para acceder a esta. Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas la siguientes CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Debe la Sala determinar si la señora María Deogracia Campo Cantillo tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año

anterior a adquirir el status, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. ACTOS ACUSADOS Resolución No. 000300 de 10 de enero de 2006, suscrita por el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL, que le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante, en razón a que no cumplió los requisitos exigidos por la Ley, ya que no demostró 20 años al servicio de la Educación Municipal, Distrital o Departamental (fls. 51-56). Resolución No. 2834 de 17 de abril de 2006, suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de CAJANAL, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo confirmándolo en razón a que los servicios prestados por la actora en el Departamento de Santander fueron de carácter Nacional, incumpliendo con los requisitos exigidos por la Ley para acceder a la pensión gracia (fls. 57-59). LO PROBADO EN EL PROCESO La demandante nació el 18 de julio de 1952, según da cuenta el Registro Civil visible a folio 63 del expediente. Por Decreto No. 173 de 13 de marzo de 1978, el Alcalde Municipal de Barrancabermeja nombró a la actora en el empleo docente de tiempo completo del Colegio Municipal Camilo Torres, con retroactividad al 1º de febrero de ese año (fls. 71 a 73). A folio 67 obra la constancia laboral expedida por la Profesional Especializada Encargada de la Secretaría General del Municipio de Barrancabermeja, certificando

que la actora fue docente del Colegio Camilo Torres entre el 1º de febrero de 1978 hasta marzo de 1979. La Coordinadora de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Santander certificó que la demandante presta sus servicios como docente Nacional en el Instituto Técnico Superior del Municipio de Barrancabermeja, nombrada por Resolución No. 4811 de 28 de julio de 1979, desde el 1º de abril de ese año hasta la fecha de expedición de la constancia laboral, el 18 de abril de 2004 (fl. 79). El Técnico SED de la Coordinación de Liquidación de Nómina de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Santander certificó que los salarios de la demandante son pagados con recursos del Sistema General de Participaciones (fl. 69). Los señores Maritza de Jesús Ortega de Rozo y Alberto Alfaro declararon bajo juramento que la actora se desempeñó como docente con idoneidad, responsabilidad, honradez, consagración y buena conducta; y que carece de los medios de subsistencia necesarios para vivir en armonía con su posición social y costumbres. A folio 64 del expediente fue incorporado el formato de solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia diligenciado por la actora el 24 de julio de 2003. A través de la Resolución No. 000300 de 10 de enero de 2006, CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante, en razón a que no cumplió los requisitos exigidos por la Ley, ya que no demostró 20 años al servicio de la Educación Municipal, Distrital o Departamental (fls. 51-56) (acto acusado).

Contra la anterior decisión interpuso el recurso de reposición (fls. 88-90), desatado con la Resolución No. 2834 de 17 de abril de 2006, que confirmó la negativa aduciendo que los servicios prestados por la actora en el Departamento de Santander fueron de carácter Nacional, incumpliendo con los requisitos exigidos por la Ley para acceder a la pensión gracia (fls. 57-59). ANÁLISIS DE LA SALA La Pensión Gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha Ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 señaló:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia: “(...) No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para

sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

"Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal

pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “…pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia… siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” De acuerdo con la Jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que la accionante laboró como docente Municipal según el certificado expedido por la Profesional Especializada Encargada de la Secretaría General del Municipio de Barrancabermeja entre el 1º de febrero de 1978 y marzo

de 1979 (fls. 67 y 71-73), aproximadamente por 1 año; y como maestra Nacional del Instituto Técnico Superior de Barrancabermeja entre el 1º de abril de 1979 y el 18 de abril de 2004, durante 25 años y 17 días de servicio. Empero, este tiempo no es útil para efectos de acceder a la pensión gracia puesto que sus salarios han sido pagados con recursos provenientes de la Nación, a través del Sistema General de Participaciones (fl. 69), incumpliendo el requisito de acreditar “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”1. En consecuencia, como la actora ostentó la calidad de docente Nacional y sus salarios fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, incumplió con los requisitos exigidos por las normas vigentes para acceder a la pensión gracia, razón por la cual no tiene derecho a ella. En estas condiciones, el proveído impugnado que negó las súplicas de la demanda debe ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 25 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda incoada por María Deogracia Campo Cantillo contra la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ 1 Al respecto, del Consejo de Estado pueden verse, entre otras las sentencias de 30 de julio de 2009, Exp: 0200-2009, actor: Álvaro Beltrán Díaz; 27 de mayo de 2010, Exp: 1851-2009, actor: Elba Ofelia Espinosa de Ayala; 17 de junio de 2010, Exp: 007-2010, actora: Anasael Sánchez Reyes; 24 de junio de 2010, Exp: 0914-2009, actor: Jorge Alonso Martínez Campo; 7 de julio de 2010, Exp: 0096-2010, actor: Jaime Hurtado Rodríguez; 15 de julio de 2010, Exp: 02172010, actor: Alonso Gómez Quintero; 19 de agosto de 2010, Exp: 0848-2010, actor: Gilberto Garzón Hernández; 30 de septiembre de 2010, Exp: 2055-2009, actor: Justo Pastor Amaya Martínez; 28 de octubre de 2010, Exp: 1815-2009, actor: Dora Edith Chaparro; y 2 de diciembre de 2010, Exp. 0778-2008, actor: Fabio Marino Rojas Vega.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE