CE-68001-23-31-000-2007-00117-01(2232-15)-2020

PENSIÓN / RECONOCIMIENTO PENSIONAL / CONVENCIÓN COLECTIVA /

PLIEGOS DE PETICIONES / COMPETENCIA DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES PARA EXPEDIR ACTOS DE RECONOCIMIENTO

PENSIONAL / SINDICATOS DE EMPLEADOS PÚBLICOS

[L]as entidades del orden territorial carecen de competencia para expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales; por lo tanto, resultan contrarias al ordenamiento constitucional y legal, las disposiciones de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos, al igual que las normas de orden convencional. […] [L]os sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los servicios públicos esenciales. […] [E]l artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las situaciones jurídicas de carácter individual consolidadas bajo el amparo de la legislación preexistente no eran susceptibles de ser alteradas o modificadas por la entrada en vigencia de la nueva ley. Particularmente, el citado artículo, dejó a salvo las situaciones pensionales individuales definidas con fundamento en disposiciones municipales o

departamentales, en virtud de la intangibilidad de los derechos adquiridos. […] [E]l artículo 146 de la Ley 100 de 1993 protegió los derechos pensionales adquiridos con fundamento en regímenes pensionales territoriales -con anterioridad a su vigencia-, pese a su origen extralegal; así mismo, estableció que quienes previo a su entrada en rigor, cumplieran con los requisitos para pensionarse conforme a tales regulaciones, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí determinadas. […] [V]alga señalar que la jurisprudencia ha considerado que los reconocimientos pensionales individuales sustentados en convenciones colectivas también están comprendidos dentro de los supuestos establecidos en el aludido artículo. […] [S]obre la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional, en el nivel territorial (…) estableció que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995 (…) sin embargo el artículo 146, permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social, aparte que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-410 de 1997 […]. No obstante lo anterior, esta Corporación consideró que dicho aparte sí surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, y como quiera que la sentencia de constitucionalidad no moduló los efectos de su decisión, quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con

base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el Sistema General en cada entidad territorial.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 146 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 151

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-31-000-2007-00117-01(2232-15)

Actor: E.S.E. HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE SAN GIL

Demandado: HELDA ÁLVAREZ Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIONAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 20 de marzo de 2015, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A, el Hospital San Juan de Dios de San Gil en Liquidación, por conducto de apoderado, presentó demanda en la modalidad de lesividad, en orden a obtener la nulidad de la Resolución 036 de 17 de enero de 2002, por medio de la cual reconoció una

pensión de jubilación a la señora Helda Patricia Álvarez. De igual manera, solicitó se inaplique por inconstitucional el literal c) de la cláusula quinta, y la cláusula sexta de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para el año 2002. Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó la reliquidación, pago y reembolso de las sumas que le fueron canceladas en exceso por virtud del acto administrativo acusado, desde el momento en que se efectuó el reconocimiento pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia; y, que se cancelen los respectivos intereses, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: i) La señora Helda Patricia Álvarez nació el 22 de noviembre de 1956, y se vinculó a la ESE Hospital San Juan de Dios de San Gil desde el 1.º de julio de 1972 como auxiliar de laboratorio clínico, empleo que desempeñó hasta el 30 de diciembre de 2000. ii) Los hospitales del Departamento de Santander y el Sindicato de Trabajadores Oficiales de los Centros Hospitalarios de Santander, el 29 de mayo de 1991 pactaron una convención colectiva en la que incluyeron como beneficiarios a empleados que no ejercían funciones de mantenimiento y sostenimiento de obras públicas, al ser enlistados los cargos del nivel técnico y auxiliar en las áreas de enfermería, laboratorio, odontología, radiología y de administración de personal.

1. Una de las prerrogativas de los trabajadores que se encontraran desempeñando los cargos descritos en la Convención Colectiva, era la de acceder a la pensión plena de jubilación si acreditaban alguno de los siguientes requisitos: i) 20 años de servicios y 55 años de edad el hombre o 50 años de edad la mujer; ii) 25 años de servicios a la institución y 47 años de edad el hombre o 45 años de edad la mujer; o, iii) 10 años de servicio a la institución, si se ingresó con anterioridad al 1.º de enero de 1978, y 53 años de edad el hombre o 48 años de edad la mujer.

Igualmente se estableció que la mencionada prestación se liquidaría con el 100% del promedio devengado durante el último año, incluyendo como factores el salario básico, la prima de alimentación, la prima semestral, la prima de antigüedad, las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, las horas extras y recargos nocturnos y, el auxilio de transporte. iv) El 28 de diciembre de 2001, la señora Álvarez solicitó a la ESE Hospital San Juan de Dios de San Gil el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en los términos de lo dispuesto en los acuerdos convencionales pactados entre el gobierno departamental y los representantes de ANTHOC seccional Santander. v) Por medio de la Resolución 036 de 17 de enero 2002, el ente hospitalario le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $1.397.172 equivalente al 100% del salario promedio devengado en el último año de servicio, liquidada conforme a

la Convención Colectiva de Trabajo vigente al momento del reconocimiento de la prestación, «infringiendo con ello los requisitos legales dispuestos en la Ley 33 de 1985, régimen pensional aplicable a los empleados públicos, pues no acreditaba 55 años de edad y la pensión se excedió en un 25% del monto consagrado en la ley». vi) La pensión de la señora Helda Álvarez debe ser reconocida a partir de 22 de noviembre de 2011, fecha en que acreditó 55 años de edad y la cuantía debe sujetarse al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio, aplicando exclusivamente los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación Como disposiciones violadas citó los artículos 62 y 76 numerales 9 y 10 de la Constitución Política de 1886; 150 numeral 19 literales e) y f) y 243 de la Constitución Política de 1991; 9, 12 y 14 de la Ley 153 de 1887; 7 y 22 de la Ley 6.ª de 1945; 1 y 33 de la Ley 33 de 1985; 1.º de la Ley 62 de 1985; 26 de la Ley 10 de 1990; 1, 10 y 12 de la Ley 4.ª de 1992; 1, 2, 11, 18, 35, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 5 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2 y 3 del Decreto 1848 de 1969; 2 del

Decreto 694 de 1975; 1.º del Decreto 1014 de 1994; 1.º del Decreto 1158 de 1994; y 15 del Decreto 1569 de 1998. Al desarrollar el concepto de la violación, sostuvo los siguientes argumentos: Realizó un recuento de las normas que regulan la clasificación de los empleados públicos y los trabajadores oficiales, para concluir que la competencia para establecer dicha ordenación recae exclusivamente en el legislador, así como la fijación del régimen prestacional, motivo por el cual la convención colectiva que sustenta el reconocimiento de la pensión que en esta oportunidad se demanda, resulta ilegal. Señaló que el régimen pensional que le asiste a la demandada, en su calidad de empleada pública, es el contenido en la Ley 33 de 1985 que exige 20 años de servicios y 55 de edad, liquidada sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicios. Solicitó la suspensión provisional del acto por medio de la cual le reconoció la pensión a la señora Helda Álvarez, al indicar que «de la simple confrontación entre el acto demandado y las normas de carácter superior que fijan la competencia para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos, es posible advertir la infracción manifiesta de estas últimas, al sustentar el reconocimiento pensional en una convención colectiva, actuación que le genera un grave perjuicio económico a la entidad». 1.1.4. El Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 15 de junio de 20071, denegó la suspensión provisional de la resolución acusada, para lo

cual señaló que la vulneración que se endilgó no es manifiesta, y requiere un minucioso análisis jurídico y probatorio, cuestión que se debe definir en la sentencia. 1.2. La contestación de la demanda El apoderado de la señora Helda Patricia Álvarez se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como excepciones las de «falta de jurisdicción, buena fe y confianza legítima»2. Indicó que el juicio de validez o de inaplicación de la convención colectiva de trabajo, le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, y en consideración a que en este caso se está solicitando su inaplicación por ilegalidad, es claro que debe ventilarse ante el juez competente, tal y como lo ha admitido el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia. En ese orden y como quiera que no se ha declarado la nulidad de las cláusulas quinta y sexta de la convención colectiva de trabajo que sirvió de base para el reconocimiento pensional demandado, no le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer el presente asunto. 1 Folios 142 a 146 2 Folios 205 a 215 Por último, solicitó se denieguen la pretensión de reintegro de los valores percibidos por concepto de la pensión de jubilación en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según el cual «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 1.3. La sentencia apelada La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 20 de marzo de 2015, dispuso lo siguiente3:

PRIMERO: Declarar no probada la excepción de falta de jurisdicción formulada por la parte demandada, de conformidad con las razones antes expuestas.

SEGUNDO: Inaplicar el literal a) de la cláusula quinta, y la cláusula sexta de la convención colectiva de trabajo vigente en el año 1998, suscrita por ANTHOC y varios hospitales de Santander, entre estos el Hospital Integrado San Juan de Dios de Piedecuesta, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Declarar la nulidad de la Resolución 036 de 17 de enero de 2002 expedida por el gerente del Hospital San Juan de Dios de San Gil por la cual se reconoció la pensión de jubilación a la parte accionada.

CUARTO: EXONERAR al Hospital San Juan de Dios de San Gil o quien asumió sus pasivos del 25% extralegal, en relación con la pensión de jubilación que venía devengando la demandada.

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

La anterior decisión, se sustentó en los siguientes argumentos: i) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del presente proceso, al debatirse la legalidad de la Resolución 036 de 17 de enero de 2002, acto administrativo por el cual reconoció el derecho pensional a la señora Helda Patricia Álvarez, en cumplimiento de la Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre el Departamento de Santander y los representantes del sindicato ANTHOC. ii) La Constitución Política y la ley, en manera alguna han otorgado competencias a entidades territoriales para clasificar los servidores del Estado en empleados

públicos y trabajadores oficiales, pues es claro que «no era posible para las partes intervinientes en el conflicto laboral pactar la categorización de los empleos que en ese entonces prestaban sus servicio en los centros hospitalarios del Departamento, atribuyéndoles calidades diversas a las que por ley les correspondía, esto es, 3 Folios 249 a 266 reconocer la calidad de trabajadores oficiales a algunos de sus empleados, máxime cuando éstos se encontraban sujetos ya a la calidad que les daba el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969». Con fundamento en lo anterior, dijo que no es posible pactar lo relacionado con la fijación de un reglamento especial para el reconocimiento de las pensiones de jubilación y vejez de los servidores de los centros hospitalarios concediendo prerrogativas superiores a las legales, pues ello ha sido regulado en las Leyes 6.ª de 1945, 4 de 1975 y 33 de 1985. Así las cosas, manifestó que las cláusulas de la convención colectiva son ilegales en cuanto usurpan las facultades del gobierno y del congreso al modificar el régimen de los servidores públicos, y al establecer los requisitos de edad, tiempo de servicios y tope para el reconocimiento de la pensión de jubilación en términos diferentes a los fijados por la ley. iii) Pese a lo anterior, manifestó que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones consolidadas al amparo de disposiciones municipales o departamentales, aspecto sobre el cual puso de presente que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, han extendido la protección a las

situaciones pensionales que se consolidaron hasta el 30 de junio de 1997, aspecto que no se presentó en el caso particular, pues la señora Helda Álvarez no acreditó los requisitos exigidos en la cláusula trigésimo sexta de la Convención Colectiva, que exigía 25 años de servicio y 45 de edad. En razón a lo expuesto, consideró que la demandada es beneficiaria del régimen general de la Ley 33 de 1985, que exige 20 años de servicio y 55 años de edad, requisito que cumplió el 22 de noviembre de 2011, y es a partir de esa fecha que debe obtener el derecho prestacional en los términos señalados en la citada norma. iv) Advirtió que para la fecha de expedición de la sentencia la demandada ya cumplió con los requisitos legales para ser acreedora del derecho pensional, razón por la cual exoneró al hospital o a quien asumió sus pasivos, del 25% extralegal, en relación con la pensión de jubilación que venía devengando. v) Denegó la pretensión de reembolso de las sumas pagadas en exceso, al encontrarse probado que tales valores fueron percibidos de buena fe. 1.4. La apelación La señora Hilda Álvarez, a través de su apoderado, solicitó la revocatoria de la sentencia del tribunal, en los siguientes términos:4 i) La decisión del Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión desconoció los derechos adquiridos por la demandada a preservar la pensión convencional, la cual goza de protección legal y constitucional. ii) La jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para

conocer de los conflictos que se originen en convenciones colectivas de trabajo, y más específicamente, sobre la aplicación de sus cláusulas a empleados públicos, como expresamente lo señala la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues no puede haber pronunciamiento sobre la legalidad de los actos administrativos que ordenaron reconocimientos pensionales, como se trató en el caso particular de la demandada. 1.5. Alegatos de conclusión Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal 1.6. El Ministerio público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó confirmar las pretensiones de la demanda5. Manifestó que la pensión reconocida por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil a través del acto demandado resulta ilegal, toda vez que para el momento de su expedición, la señora Helda Patricia Álvarez no cumplía con los requisitos legales para acceder a la prestación y, de otra parte, tal pensión no quedó convalidada por lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el momento en que entró en vigencia tal disposición en el orden territorial (30 4 Folios 262 a 266 5 Folios 287 a 292 de junio de 1995) y aun dentro de los 2 años siguientes6 (30 de junio de 1997) no tenía cumplidos los requisitos de la norma convencional. Surtido el trámite legal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo es

competente para conocer de la legalidad del acto de reconocimiento de la pensión de jubilación otorgado a la señora Helda Álvarez, en su condición de ex servidora pública de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de San Gil. En caso afirmativo, se analizará si la pensión reconocida a través de la Resolución 036 de 17 de enero de 2002, con fundamento en una convención colectiva de trabajo suscrita por la entidad y por el sindicato ANTHOC, quedó convalidada al tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. 2.1.1. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De conformidad con lo establecido en el artículo 238 de la Constitución Política «la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial». De acuerdo al citado texto constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la reserva de revisión judicial de los actos administrativos, norma que se interpreta con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, esto es, que se encuentra facultada para pronunciarse sobre su contenido intrínseco, pudiendo suspenderlos provisionalmente y/o declararlos nulos. Por su parte, los artículos 82 y 83 del C.C.A describen el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la extensión del control en los siguientes 6 La expresión «o cumplan dentro de los dos años siguientes” declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-410 de 1997.

términos: Artículo 82. . La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional. Artículo 83. Modificado por el art. 13, Decreto Nacional 2304 de 1989 La jurisdicción de lo contencioso administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan. A su turno, el artículo 132 ibídem modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 establece que los tribunales administrativos en primera instancia conocerán de los procesos de «nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100)

salarios mínimos legales mensuales» Ahora bien, en anteriores oportunidades la Sección Segunda en sus Subsecciones «A» y «B», sostuvo que la competencia para conocer de asuntos relacionados con el reconocimiento de prestaciones sociales de empleados públicos cobijados por el régimen de transición de pensiones, están excluidos de la competencia de la jurisdicción ordinaria, dada la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controvierten7. En aquellos casos se estudió si la regla de competencia para efectos de establecer la jurisdicción que debe dirimir esta clase de asuntos, es la dispuesta por el artículo 2.º del Código de Procedimiento Laboral, que en el ordinal 4.º asigna a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de «controversias 7 Véase las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, expediente: 1227-01, consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante; y de la Subsección “A”, auto de 8 de febrero de 2007, expediente: 1512-06 consejero Ponente Alberto Arango Mantilla. referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan», toda vez que precisamente, este tipo de discusiones no se presentan en el marco del sistema de seguridad social integral previsto por la Ley 100 de 1993, sino en normas anteriores a ella. Así lo sostuvo la Subsección «B» en los siguientes términos:

[…] Los conflictos relacionados con los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la ley 100 de 1993 no fueron asignados por el legislador a la justicia ordinaria laboral, por tratarse de regímenes patronales de pensiones o prestaciones que no constituyen un conjunto institucional armónico ya que los derechos allí regulados no tienen su fuente en cotizaciones ni en la solidaridad social, ni acatan las exigencias técnicas que informan el sistema de seguridad social integral como lo expresó la Sentencia C-1027 de 27 de noviembre de 2002, M. P. Dra. Clara Inés Vargas Además de este régimen exceptivo expreso en criterio de la Sala, también deben excluirse del conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral los regímenes de transición previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ya que tampoco hacen parte del sistema de seguridad social integral por referirse a la aplicación de normas anteriores a su creación […] Ahora bien, tampoco se puede admitir, como lo pretende la interesada, que la inaplicación por ilegalidad de la Convención Colectiva que sirvió de fundamento al reconocimiento pensional, determine la jurisdicción a la cual le corresponde el presente debate, puesto que la ejecución de tal figura, es un aspecto que surge al examinar el fondo del asunto, y determinar que el acto administrativo demandado fue expedido con desconocimiento de las normas constitucionales y legales que establecen la competencia para definir el régimen pensional de los empleados públicos, de conformidad con el artículo 4.º de la Constitución Política que señala « en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones constitucionales».

En consecuencia, se concluye que esta jurisdicción es competente para analizar la controversia que se origina de un acto administrativo que reconoció una pensión de jubilación a una empleada pública, beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.1.2. Régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial La Constitución Política de 1886 consagró en el artículo 62 la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase de servicios que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, en los siguientes términos: Artículo 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público. Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 de 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así:

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de

Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar

las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibidem, autorizó al presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f), el cual dispone: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [...]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: [...] e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.

Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibidem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a

los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por las entidades públicas o privadas y con base en los mecanismos establecidos por la Ley. A su turno, la Ley 4.ª de 1992, señala en sus artículos 10 y 12: El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Se sigue de lo anterior que compete al Congreso de la República, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; es decir, que se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para efectos salariales y prestacionales, en tanto que el Congreso de la República determina mediante la ley marco, los parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno nacional habrá de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos. En lo que toca con el régimen de seguridad social en pensiones, de conformidad con las nítidas voces del artículo 48 constitucional es materia reservada a la ley. De acuerdo con lo expuesto, es dable concluir que las entidades del orden territorial carecen de competencia para expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales; por lo tanto, resultan

contrarias al ordenamiento constitucional y legal, las disposiciones de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o departamentales, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos, al igual que las normas de orden convencional. En cuanto al último aspecto mencionado, es del caso precisar que si bien el artículo 55 de la C