CE-68001-23-31-000-2008-00104-01(49244)-2020

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO /

PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE

DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022 [fundamento jurídico 1], C.P. Enrique Gil Botero. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 26984, C.P. Guillermo Sánchez Luque. Estas providencias se pueden consultar también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera, Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365.

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / BIEN INMUEBLE /

AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / PLAN DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL / INEXISTENCIA DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La operación administrativa es la ejecución material de lo dispuesto por un acto

administrativo y supone una obligación preexistente, precisamente, contenida en dicho acto. Si de la actuación material, que persigue la ejecución de un acto, se deriva un perjuicio para el beneficiario de la decisión administrativa, porque se lleva a cabo de forma tardía o irregular, la fuente de producción del daño es la operación administrativa. Aunque el demandante señaló que se configuró una operación administrativa, porque las demandadas afectaron su inmueble en desarrolló del Decreto 237 de 2001, que adoptó el POT, no se evidencia que la demora o irregularidad en su ejecución material sea el motivo de la reclamación. Ahora, si bien el demandante reclamó por la [operación administrativa] de las demandadas, lo cierto es que el daño que persigue se deriva de la omisión de la entidad en pagar el valor del bien de su propiedad a pesar de que fue depreciado con ocasión a la expedición del POT.

FUENTE FORMAL: DECRETO 237 DE 2001

NOTA DE RELATORÍA: Atiente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 1998, exp. 1081, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, [fundamento jurídico 1], ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017, Sección Tercera, Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 46.

BIEN INMUEBLE / PRIVILEGIO DE LO PREVIO / SILENCIO ADMINISTRATIVO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO /

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO

ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DIFERENCIA

ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCION DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PREDIO / MUNICIPIO / BIEN

INMUEBLE / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / VÍA

ADMINISTRATIVA / AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

[C]uando una entidad limita la transformación de la estructura física de inmuebles particulares por razones ambientales, históricas o arquitectónicas a través de los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollan, el propietario del bien afectado, si desea reclamar la compensación por esta carga sobre su inmueble, debe acudir primero ante la Administración, que está dotada de la facultad de tomar decisiones ejecutivas sin intervención judicial previa. En efecto, la Administración cuenta con el denominado [privilegio de lo previo], que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como

un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, retomado por el artículo 138 CPACA. En criterio de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable, por ello la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada si no se obtiene antes la anulación del mismo porque continuaría produciendo efectos jurídicos. (…) Aunque el demandante indicó en la petición del (…) que se debía entender que había operado la plena afectación del predio y que el municipio debía pagar el valor que tenía el bien antes de la devaluación (…) solicitó las compensaciones procedentes para su caso, establecidas a favor de los propietarios de inmuebles que son desarrollados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental (Ley 388 de 1997 y el Decreto 151 de 1998). Ahora, al margen del eventual reconocimiento de la compensación por conservación ambiental, decisión que le corresponde tomar a la Administración sin intervención judicial previa, el demandante debió demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la fecha de interposición de la demanda, el acto administrativo producto de la respuesta negativa o del silencio de la Administración frente a una solicitud en ese sentido. Lo anterior, por cuanto el

contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un derecho subjetivo vulnerado por el acto y, como ya se indicó, no hay lugar a reclamar directamente ante la jurisdicción un derecho, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. En tal virtud, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, pues la demandante acudió a la acción de reparación directa por la omisión de la entidad de pagar el valor de su inmueble, sin haber discutido un pronunciamiento previo de la Administración respecto de las compensaciones establecidas en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 151 de 1998 vía nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, la Sala modificará la decisión de primera instancia y se declarará inhibida para conocer el asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 23 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 24 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 25 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 26 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 43 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 65 / CONSTITUCIÓN NACIONAL – ARTÍCULO 58 / CÓDIGO CICIVL – ARTÍCULO 669 / DECRETO 151 DE 1998 – ARTÍCULO 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 50 / LEY 388 DE

1997 – ARTÍCULO 12 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 138

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-000-2000-02513-01

[fundamento jurídico 5.3], C.P. Jesús María Lemos Ballesteros, ver también en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 47-48.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaraciones de voto del Dr. Jaime Enrique

Rodríguez Navas y el Dr. Nicolás Yepes Corrales

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C. dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00104-01(49244)

Actor: LUIS ALBERTO OLMOS MIER Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE GIRÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) FALLO DE REEMPLAZO-Se dicta sentencia en cumplimiento de una orden de tutela. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. VÍA GUBERNATIVA O SEDE ADMINISTRATIVA-Más que un privilegio de lo previo es un mecanismo a favor de las personas. FALLO INHIBITORIO-Ineptitud sustantiva de la demanda, pues se

acudió a la acción de reparación directa sin haber discutido un pronunciamiento previo de la Administración vía nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala, en cumplimiento del fallo de tutela del 10 de septiembre de 2020, profiere sentencia de reemplazo y decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada la excepción de caducidad. SÍNTESIS DEL CASO El Plan de Ordenamiento Territorial-POT de Girón determinó una zona del municipio como de conservación ecológica y, como consecuencia de ello, el inmueble de propiedad de la demandante quedó con el 70% con destinación forestal y 30% residencial. Alegan que el bien se depreció y que las demandadas omitieron adquirirlo. ANTECEDENTES El 15 de febrero de 2008, Luis Alfonso Olmos Mier y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra del municipio de Girón y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la depreciación de su inmueble por una modificación del POT. Solicitaron $500.000.000 por perjuicios morales; $1.180.300.000 por daño emergente y $500.000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que a través de una operación administrativa que desarrolló el POT del municipio de Girón, las demandadas afectaron un inmueble de su propiedad. Adujo que se modificó el uso

industrial del suelo de la zona en la que se encontraba su inmueble por el de uso residencial y forestal, que esto depreció el bien y que las entidades omitieron adquirirlo. El 14 de marzo de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga propuso la excepción de falta de legitimación en la causa y señaló que no procedía la compra del bien, pues disponía del derecho a compensación. El municipio de Girón propuso la excepción de caducidad. El 16 de marzo de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 25 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia declaró probada la excepción de caducidad, porque el término de los dos años para demandar debía contabilizarse desde la fecha de expedición del decreto que adoptó el POT. La parte demandante interpuso el recurso de apelación, el cual fue concedido el 9 de octubre de 2013 y admitido el 28 de noviembre siguiente. Esgrimió que el término para demandar se debía contar desde cuando tuvo conocimiento del cambio del uso del suelo, es decir, desde el 17 de febrero de 2006. El 30 de enero de 2014, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante alegó que el municipio de Girón no le notificó el POT y que no operó la caducidad, porque el término se

suspendió por la conciliación prejudicial. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 129

CCA, modificado por la Ley 446 de 1998. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $230.750.0001. Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar perjuicios porque la demandada no adquirió un predio de propiedad de la demandante, que sufrió un cambio en el uso del suelo en virtud de la expedición del POT.

III. Análisis de la Sala 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500.

2. El fallo de tutela de primera instancia del 3 de julio de 2020, proferido por la

Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante, porque consideró que el fallo de reparación directa incurrió en defecto fáctico, en la medida en que declaró la caducidad, aunque no estaba probada la publicación del Decreto 237 de 2001. Advirtió que la Subsección debía valorar la existencia de la publicación del POT y contar la caducidad según las pruebas existentes en el proceso. El 10 de septiembre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el amparo. El 5 de agosto de 2020, en cumplimiento del fallo de tutela del 3 de julio de 2020, la Sala, al existir un punto dudoso de la controversia, decretó como prueba de oficio solicitar a la alcaldía del municipio de Girón para que certificara la fecha de publicación del Decreto 237 de 2001, que adoptó el POT. El 9 de septiembre de 2020, el municipio de Girón remitió constancia de publicación del acto administrativo por correo electrónico. El 23 de septiembre de 2020, la parte demandante propuso tacha de falsedad contra el documento y el 28 de septiembre siguiente, el Despacho requirió a la entidad para que lo allegara en físico, para darle el trámite establecido en el inciso 2 del artículo 290 CPC. La constancia de publicación del Decreto 237 de 2001 que la entidad remitió en físico no corresponde con la que envió por correo electrónico. En la primera no consta la firma en la desfijación del acto administrativo, mientras que en la segunda aparece la firma de Elga Yohanna Covelli Gómez. Como no existe certeza respecto de la

publicación del Decreto 237 de 2001, pues en el proceso obran diferentes certificaciones de la entidad que son contradictorias respecto a su existencia, y el fallo de tutela del 10 de septiembre de 2020 es de cumplimiento inmediato (artículo 31 del Decreto 2591 de 1991), la Sala procederá a dictar sentencia, sin tener en cuenta dichas pruebas. Hechos probados

3. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio2. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge.

Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente.

4. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 4.1 El 18 de abril de 2001, UCN Sociedad Fiduciaria en Liquidación desenglobó un inmueble inscrito en el catastro 01-04-0042-002-000 y transfirió, a título de venta, a favor de Luis Alberto Olmos Mier y Cesar Tulio Jaraba Yepes, el lote de terreno

n° 2 ubicado en el kilómetro 1 Anillo Vial Girón-Floridablanca, que formaba parte del bien desenglobado, por un valor de $372.679.000, según da cuenta copia auténtica de la escritura pública n° 1444 de la Notaría 3 de Bucaramanga (f. 2440). El 3 de mayo de 2001, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga inscribió la escritura pública n°. 1444 de la Notaría 3 de Bucaramanga, según da cuenta el certificado de tradición y libertad del inmueble (f. 282-283 c. 1). 4.2 El 2 de agosto de 2001, el alcalde del municipio de Girón, mediante Decreto 237 de 2001, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, según da cuenta cd que contiene el POT (f. 107 c. 1). 4.3 El 5 de diciembre de 2005, el municipio de Girón expidió liquidación del impuesto predial unificado del inmueble inscrito en el catastro 01-04-0042-002-000 y señaló que el avalúo correspondía a un predio industrial por valor de $582.306.000, según da cuenta copia simple del recibo (f. 99 c. 1). 4.4 El 11 de enero, el 3 de febrero y el 7 de marzo de 2006, el municipio de Girón expidió liquidación del impuesto predial unificado del inmueble inscrito en el catastro 01-04-0042-002-000 y señaló que el avalúo correspondía a un predio industrial por valor de $608.510.000, según da cuenta copia simple del recibo (f.

99-100 c. 1). 4.5 El 17 de febrero de 2006, el jefe asesor de planeación del municipio de Girón certificó que el inmueble con cédula catastral n°. 01-04-0042-002-000 se encontraba localizado en suelo urbano con 30% de actividad residencial y 70% forestal protector cuyo tratamiento urbanístico era de Desarrollo Residencial y Protección Ambiental Protector de conformidad con el Decreto 237 de 2001, según da cuenta copia simple de la certificación (f. 11-12 c. 1). 4.6 El 7 de junio de 2006, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi-IGAC modificó el avalúo del predio con cédula catastral n°. 01-04-0042-002-000 ubicado en el municipio de Girón y concluyó que su valor era de $193.290.00 para la vigencia de 2005 y $201.988.000 para el año 2006, previa solicitud de César Tulio Jaraba Yepes, que adujo que el inmueble estaba valorado como industrial, pero era forestal y residencial, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 68-3070196-2006 (f. 9-10). El 13 de marzo de 2008, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga inscribió el acto administrativo, según da cuenta el certificado de tradición y libertad del inmueble (f. 282-283 c. 1). 4.7 El 6 de diciembre de 2007, Luis Alberto Olmos Mier solicitó a la secretaría de planeación municipal de Girón levantar la afectación forestal y residencial sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n°. 300-277626 y que, en caso de

persistir, se debía entender que había operado la plena afectación del predio y que el municipio debía pagar el valor que tenía el bien antes de la devaluación, según da cuenta copia simple de la petición (f. 81-83 c. 1). 4.8 El 21 de enero de 2008, Luis Alberto Olmos Mier interpuso acción de tutela contra la secretaría de planeación municipal de Girón para que respondiera su petición, según da cuenta copia auténtica de la acción de tutela (f. 88 c. 1). 4.9 El 24 de enero de 2008, el jefe de la oficina asesora de planeación del municipio de Girón dio respuesta a la petición de Luis Alberto Olmos Mier y señaló que el sector en donde estaba localizado el predio fue declarado en protección ambiental y que debía “hacer una solicitud en la cual exponga que requiere el cambio de uso del suelo, la cual solo se podrá hacer mediante una revisión al POT”, según da cuenta copia auténtica de la respuesta (f. 96-97 c. 1). 4.10 El 17 de abril de 2009, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bucaramanga inscribió la escritura pública n°. 1621 de la Notaría Quinta de Bucaramanga de venta del predio matrícula inmobiliaria n°. 300-277626 de Luis Alberto Olmos Mier y Cesar Tulio Jaraba Yepes a Libardo Rueda Prada, por valor de $335.000.000, según da cuenta el certificado de tradición y libertad del inmueble (f. 282-283 c. 1).

4.11 El 8 de julio de 2009, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE certificó que el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n°. 300-277626 estaba avaluado por $515.581.000 en el año 2001, $533.626.000 en 2002, $552.303.000 en 2003, $446.996.000 en 2004, $193.290.000 en 2005 y $201.988.000 en 2006, según da cuenta la certificación (f. 248 c. 1). La alegada operación administrativa

5. El demandante señaló que el municipio de Girón y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga eran responsables por la operación administrativa relativa al POT del municipio que afectó su inmueble y por omitir adquirir el bien. Adujo que con ocasión a la expedición del Decreto 237 de 2001, que adoptó el POT, el inmueble se depreció por el cambio del uso del suelo de industrial a residencial en un 30% y forestal protector en un 70%.

La operación administrativa es la ejecución material de lo dispuesto por un acto administrativo y supone una obligación preexistente, precisamente, contenida en dicho acto. Si de la actuación material, que persigue la ejecución de un acto, se deriva un perjuicio para el beneficiario de la decisión administrativa, porque se lleva a cabo de forma tardía o irregular, la fuente de producción del daño es la operación administrativa3. Aunque el demandante señaló que se configuró una operación administrativa, porque las demandadas afectaron su inmueble en desarrolló del Decreto 237 de

2001, que adoptó el POT, no se evidencia que la demora o irregularidad en su ejecución material sea el motivo de la reclamación. Ahora, si bien el demandante reclamó por la “operación administrativa” de las demandadas, lo cierto es que el daño que persigue se deriva de la omisión de la entidad en pagar el valor del bien de su propiedad a pesar de que fue depreciado con ocasión a la expedición del POT y, en ese sentido, la Sala estudiara las pretensiones. La vía administrativa, un derecho de las personas que aplica a los POT

6. El plan de ordenamiento territorial-POT es un instrumento que sirve a los municipios y distritos para establecer, orientar y administrar la organización y desarrollo físico del territorio -rural y urbano-, así como el uso del suelo, a través de un conjunto de directrices, estrategias y normas. La elaboración y adopción del 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 1998, Rad. nº. 10813 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 46.

POT se sujetan a las normas constitucionales y legales que definen las competencias municipales y distritales. También, se ciñen a los preceptos que regulan la conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y 10 de la Ley 388 de 1997). Previo a la formulación del POT, es

necesario agotar unas etapas de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía (arts. 23 y 24). Una vez aprobado por el concejo, mediante acuerdo, o expedido por un decreto del alcalde (arts. 25 y 26), el POT se publica de conformidad con el artículo 43 CCA, retomado hoy por el artículo 65 CPACA. El cambio del uso del suelo en un municipio a través de los POT, que se debe realizar respetando los preceptos de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía, corresponde a una afectación al interés general de la propiedad privada que se impone, por regla general, al ciudadano, pues el derecho de dominio no es absoluto (artículo 58 CN y 669 CC). El artículo 48 de Ley 388 de 1997 establece que los propietarios de terrenos o inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten. El artículo 2 del Decreto 151 de 1998, que se expidió ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 50 de la Ley 388 de 1997, señala que por conservación se entiende el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o arquitectónicas limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares,

de obras públicas y de elementos constitutivos del espacio público. Por su parte, el artículo 12 prescribe que el valor a compensar será pagado por una sola vez, a solicitud del propietario del inmueble en cuestión, previa disponibilidad presupuestal de la entidad. De manera que, cuando una entidad limita la transformación de la estructura física de inmuebles particulares por razones ambientales, históricas o arquitectónicas a través de los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollan, el propietario del bien afectado, si desea reclamar la compensación por esta carga sobre su inmueble, debe acudir primero ante la Administración, que está dotada de la facultad de tomar decisiones ejecutivas sin intervención judicial previa. En efecto, la Administración cuenta con el denominado “privilegio de lo previo”, que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, retomado por el artículo 138 CPACA. En criterio de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable, por ello la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada si no se obtiene antes la anulación del mismo porque continuaría produciendo efectos jurídicos4.

7. El demandante pretende que se declare la responsabilidad del municipio de

Girón y de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por la omisión en adquirir un bien de su propiedad, porque se depreció por el cambio del uso del suelo de industrial a residencial y forestal protector con la expedición del Decreto 237 de 2001, que adoptó el POT. Está acreditado que el 17 de febrero de 2006, el jefe asesor de planeación del municipio de Girón certificó que el inmueble con cédula catastral n°. 01-04-0042002-000 se encontraba localizado en suelo urbano con 30% de actividad residencial y 70% forestal protector cuyo tratamiento urbanístico era de Desarrollo Residencial y Protección Ambiental Protector, según lo previsto en el Decreto 237 de 2001, que expidió el POT [hecho probado 4.5]. Quedó probado que el 6 de diciembre de 2007, Luis Alberto Olmos Mier solicitó a la secretaría de planeación municipal de Girón levantar la afectación forestal y residencial sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n°. 300-277626 y que, en caso de persistir, se debía entender que había operado la plena afectación del predio y que el municipio debía pagar el valor que tenía el bien antes de la devaluación [hecho 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. nº. 76001-23-31-000-200002513-01 [fundamento jurídico 5.3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 47-48.

probado 4.7]. A su vez, se demostró que el 24 de enero de 2008, el jefe de la oficina asesora de planeación del municipio de Girón dio respuesta a la petición y señaló que el sector en donde estaba localizado el predio fue declarado en protección ambiental y que debía presentar una solicitud en la que requiriera el cambio de uso del suelo, que solo se podría hacer a través de la revisión del POT [hecho probado 4.9]. Aunque el demandante indicó en la petición del 6 de diciembre de 2007 que se debía entender que había operado la plena afectación del predio y que el municipio debía pagar el valor que tenía el bien antes de la devaluación [hecho probado 4.7], no solicitó las compensaciones procedentes para su caso, establecidas a favor de los propietarios de inmuebles que son desarrollados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental (Ley 388 de 1997 y el Decreto 151 de 1998). Ahora, al margen del eventual reconocimiento de la compensación por conservación ambiental, decisión que le corresponde tomar a la Administración sin intervención judicial previa, el demandante debió demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, norma vigente para la fecha de interposición de la demanda, el acto administrativo producto de la respuesta negativa o del silencio de la Administración frente a una solicitud en ese sentido. Lo anterior, por cuanto el contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un derecho subjetivo vulnerado por el acto y,

como ya se indicó, no hay lugar a reclamar directamente ante la jurisdicción un derecho, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. En tal virtud, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, pues la demandante acudió a la acción de reparación directa por la omisión de la entidad de pagar el valor de su inmueble, sin haber discutido un pron