CE-68001-23-31-000-2009-00347-01(2487-10)-2012

CONCEJAL - Honorarios / HONORARIOS - No ostenta la característica de una remuneración laboral / HONORARIOS DE CONCEJAL - No tiene efecto alguno para reconocimiento de prestación social Conforme con los preceptos, para la Sala es claro que el pago de honorarios no ostenta las características propias de una remuneración laboral, ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales. Por ello, la actividad que desempeñan los concejales no está comprendida como objeto de protección de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta, que fija las bases del estatuto de trabajo. De acuerdo con lo anterior, es claro que los honorarios de los concejales no deben liquidarse sobre los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios prestados y por recreación, como quiera que no son factores que hacen parte del salario básico del Alcalde Municipal. En el presente asunto, el actor se desempeñó como Concejal del Municipio de Bucaramanga, es decir, su situación es igual a la descrita en la providencia en cita, en consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento de sus honorarios con inclusión de los factores indicados en la demanda, como factor para su liquidación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012).

Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00347-01(2487-10)

Actor: PEDRO PABLO AMAYA FAJARDO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 26 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso instaurado por Pedro

Pablo Amaya Fajardo contra el Municipio de Bucaramanga.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor Pedro Pablo Amaya Fajardo deprecó la nulidad del Oficio distinguido con el número 1858 de 31 de octubre de 2008 expedido la Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Bucaramanga, en virtud del cual negó la solicitud de reajuste y pago de honorarios correspondientes a los periodos en los cuales se desempeñó como miembro de la Duma Municipal.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó el reconocimiento de la diferencia entre las sumas que le fueron pagadas por concepto de honorarios y las que por derecho debieron serle reconocidas para los años 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, conforme con el salario mensual del Alcalde del Municipio de Bucaramanga para esas anualidades; que de las sumas que resulten a su favor, se le descuente lo que le fue reconocido y pagado por parte del Municipio de Bucaramanga por cada una de las sesiones a las que asistió mensualmente durante los años indicados; que se actualicen mes por mes las diferencias que resulten a su favor, tomando como base el índice de precios al

consumidor certificado por el DANE; que se dé observancia al principio de reparación integral del perjuicio conforme lo estipula el artículo 16 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998 y que se cumpla la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

2. FUNDAMENTOS FÁCTICOS Los hechos que sustentan las pretensiones de la acción se resumen en los siguientes términos: El actor se desempeñó como Concejal del Municipio de Bucaramanga durante los periodos constitucionales de enero de 2001 al diciembre de 2003, y de enero de 2004 a diciembre de 2007.

La contraprestación económica que recibió el petente por las sesiones a las que asistió, fue calculada con fundamento en la asignación básica que devengó el Alcalde de Bucaramanga por los mismos periodos; hecho que a juicio del libelista desconoce lo establecido en el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 y los acuerdos emanados de la Duma Municipal sobre el particular, que ordenan incluir dentro del cálculo de los honorarios de los concejales, todos los emolumentos que percibe el alcalde por la prestación de sus servicios como son los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios prestados, por recreación y los viáticos. Ante esta situación, el accionante presentó un derecho de petición en donde le solicitó al primer mandatario municipal el reajuste y pago de los honorarios recibidos, obteniendo como respuesta negativa el acto objeto de

control judicial.

3. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

Se invocan en el libelo como normas quebrantadas, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978; el 14 de la Ley 50 de 1990 y el 20 de la Ley 617 de 2000 que modificó el 65 de la Ley 136 de 1994. Considera el demandante que la decisión contenida en el oficio impugnado debe ser invalidada, por cuanto la administración liquidó sus honorarios teniendo en cuenta la asignación básica devengada por el alcalde, a pesar que la ley ordena efectuar la operación aritmética con inclusión de todas las sumas que el burgomaestre percibió como contraprestación de sus servicios, como son los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios prestados y por recreación más los viáticos, al tenor de lo dispuesto en el Decreto ley 1042 de 1978 que en su artículo 42 consagra la definición de salario. En suma, afirma tener derecho a recibir el equivalente al 100% del salario diario que corresponda al mandatario municipal.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Bucaramanga contestó la demanda por fuera del término de fijación en lista, según se desprende de los documentos que reposan a folios 71 y 106 del expediente.

II. LA SENTENCIA APELADA Para desestimar las pretensiones elevadas, el Tribunal Administrativo de Santander al efecto consideró que por mandato de los artículos 65, 66, 87 y 88 de la Ley 136 de 1994, los honorarios que perciben los concejales

se calculan, exclusivamente, con fundamento en el salario básico y los gastos de representación que devenga el alcalde del respectivo municipio. Por consiguiente, no es posible acceder al reajuste pedido por el demandante, en el que se incluyan los factores indicados en el libelo.

III. LA APELACIÓN Al recurrir la decisión adoptada, la apoderada judicial del demandante reitera sucintamente los argumentos contenidos en el libelo inicial y afirma que la sentencia del tribunal inaplicó el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 que derogó el 65 de la Ley 136 de 1994, a partir del cual puede concluirse que los concejales tienen derecho a recibir a título de honorarios el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponda al Alcalde respectivo.

Sostiene que para definir la palabra salario, debe acudirse al artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 que la entiende como todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, por lo que el cálculo de los honorarios de los concejales no puede circunscribirse a la asignación básica mensual y los gastos de representación, sino que deben incluirse las primas, bonificaciones y viáticos. Solicita entonces la revocatoria de la sentencia proferida por el a quo y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Señora Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, consideró que la sentencia de primer grado debe ser confirmada.

Al efecto sostuvo que los argumentos del recurrente no pueden ser de recibo, en tanto que el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 no derogó el 65 de la

Ley 136 de 1994, y las funciones, deberes y responsabilidades que atienden los Concejales no satisfacen de manera permanente las necesidades diarias y cotidianas de la administración pública (asistencia a sesiones plenarias), por lo que no pueden pretender una remuneración igual que la devengada por el alcalde municipal, en la que se incluya todos los factores salariales y prestacionales. Trajo a colación un precedente judicial en torno al tema. Agotado el trámite procesal sin que se evidencie causal que anule lo actuado en el proceso, se decide previas las siguientes,

V. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala establecer si al señor Pedro Pablo Amaya Fajardo le asiste el derecho a que se incluya como factores de liquidación de sus honorarios como Concejal del Municipio de Bucaramanga, los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios prestados y por recreación y los viáticos que devengó el Alcalde de ese municipio en las anualidades 2003 a 2007.

A la luz del artículo 123 de la Carta, los concejales no pertenecen a las categorías de empleados públicos o trabajadores oficiales, sino que son concebidos como miembros de una corporación pública de elección popular. Por su parte el artículo 312 ibídem, dispuso que es al Congreso de la República a quien le corresponde precisar los casos en los que surge el derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia de los concejales a las sesiones respectivas. En desarrollo de la norma constitucional referida, fue proferida la Ley 136 de 1994, la cual dispuso, respecto del pago de honorarios, lo siguiente:

“Artículo 65. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. (…) Artículo 66. El pago de honorarios a los concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En los municipios de Categorías Especial, Primera y Segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios de Categorías Tercera y Cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. Los reconocimientos de que trata la presente Ley se harán con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, siempre que no se afecten partidas destinadas a inversión, de acuerdo con los planes correspondientes, o las de destinación específica según la ley. En consecuencia, sólo podrán afectar gastos de funcionamiento de la administración que correspondan a sus recursos ordinarios. Se autoriza a los concejos para proceder a los traslados presupuestales que sean necesarios.

PARÁGRAFO. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro Público, excepto con aquéllas originadas en pensiones o sustituciones pensionales. A su turno, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, modificatorio del 66 atrás citado, dispuso: ARTICULO 20. HONORARIOS DE LOS CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 66. Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde. En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los períodos ordinarios. En los municipios de categorías tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48)

sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo 10 de la presente ley. PARAGRAFO. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4a. de 1992". Conforme con los anteriores preceptos, para la Sala es claro que el pago de honorarios no ostenta las características propias de una remuneración laboral, ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales. Por ello, la actividad que desempeñan los concejales no está comprendida como objeto de protección de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta, que fija las bases del estatuto de trabajo. Sobre este tema en particular, esta Corporación en anterior oportunidad determinó1 el marco del pago de honorarios a concejales, argumentos que se permite la Sala acoger para resolver la controversia aquí planteada, pues resulta similar a la expuesta en esa oportunidad.

Expresó la Sala lo siguiente: Queda claro a partir de las reglas citadas, que los ingresos de los

concejales carecen de la naturaleza que tiene la remuneración laboral y no originan prestaciones sociales, por lo mismo, tampoco pueden recibir los concejales el mismo ingreso que se reconoce a los Alcaldes. Si bien por disposición del artículo 312 de la Constitución Política “... La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho - los concejales - a honorarios por su asistencia a sesiones…”, de allí no se desprende de modo automático el derecho a la Prima Técnica, pues este beneficio ha sido reglado de manera minuciosa por la ley, que sólo la concede para quienes desempeñen cargos de especial importancia en la Administración Pública, ligados a la presentación de títulos de idoneidad científica o técnica, o en su caso, que obren factores como el desempeño, el rendimiento, el logro de metas o la obtención de calificaciones en los porcentajes que determinó minuciosa y prolijamente la ley. Las disposiciones que regulan la remuneración de los Concejales de ninguna manera, se refieren a la remuneración “mensual” percibida por el alcalde, pues para la liquidación de honorarios de los concejales, la referencia para el cómputo proporcional de la asignación, es el salario básico diario que al burgomaestre le corresponde, razón que excluye, por ausencia de norma legal, los gastos de representación o la prima técnica, o cualquier otro factor componente de la remuneración del alcalde como fundamento de la liquidación. La legislación laboral ha definido claramente los conceptos de asignación básica y prima técnica, diferenciándolos no solo en su causa sino también en sus efectos y lo propio acontece con la

aplicabilidad de la prima técnica. De acuerdo con lo anterior, es claro que los honorarios de los concejales no deben liquidarse sobre los incrementos por antigüedad, las primas semestrales, técnica y de navidad, las bonificaciones de dirección, por servicios 1 Sentencia de 6 de octubre de 2005, proferida dentro del proceso número 4281-04. CP. Alberto Arango Mantilla. prestados y por recreación, como quiera que no son factores que hacen parte del salario básico del Alcalde Municipal. En el presente asunto, el actor se desempeñó como Concejal del Municipio de Bucaramanga, es decir, su situación es igual a la descrita en la providencia en cita, en consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento de sus honorarios con inclusión de los factores indicados en la demanda, como factor para su liquidación. En las anteriores condiciones, la Sala deberá confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

V. FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, proferida el 26 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda instaurada por Pedro Pablo Amaya Fajardo contra el

Municipio de Bucaramanga. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.