CE-68001-23-31-000-2009-00590-01(AC)-2009

ADQUISICION DE TIERRAS PARA DESPLAZADOS - Regulación. Otorgamiento de subsidios El artículo 19 de la Ley 387 de 1997, consagra las obligaciones que tienen las instituciones comprometidas en la atención de la población desplazada en el sentido de crear programas que permitan la adquisición de tierras, acceso a la educación pública, procesos de retorno y reubicación, financiación de proyectos productivos, etc. Respecto de la adquisición de tierras cabe mencionar que la Ley 1152 de 2007, vigente al momento de analizarse la solicitud de los actores, establecía en su artículo 20 que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tenía como objeto fundamental promover y apoyar la ejecución de la política fijada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales que forman parte del sistema nacional de desarrollo rural. Para ello adelantaba los procesos para la asignación de subsidios para la compra de tierras. Dicho beneficio debía ser otorgado a los pequeños productores y población en condición de desplazamiento que libremente se postularan para recibirlo en forma individual o colectiva.

FUENTE FORMAL: LEY 387 DE 1997 - ARTICULO 19

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 68001-23-31-000-2009-00590-01(AC)

Actor: EDINSON PEREZ ZAFRA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Decide la Sala la impugnación presentada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, contra la sentencia de 14 de octubre de 2009, del Tribunal Administrativo de Santander, que negó la acción de tutela incoada por los actores y exhortó al mencionado Instituto, a que en la nueva convocatoria a la que se presenten éstos, se les respete la calidad de convocados, y tengan prelación en la adjudicación del subsidio integral de tierras.

EL ESCRITO DE TUTELA

Edinson Pérez Zafra, Israel Gutiérrez Zambrano, Maritza Duarte Méndez, María del Rosario Duarte Pico, Elsida Smith Maldonado González, Diocelina Galvis, Disvirsay Zapata, Amalia Solano Chacón, Concepción Chacón Solano, Elías Murillo Triana, Elver Castillo Barrera, Blanca Hernández Duran, Heidy Pérez Zafra, Ana Isabel Pérez Zafra, Adriana Pérez Zafra, Cecilia Zafra Lizcano, Esperanza Zafra Parada, Alaix Johana Beltrán Zafra, Marilú Ponguta y Luis Ramón Mejía, interpusieron acción de tutela contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y Corpoica, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, mínimo vital, integridad personal e igualdad. Como fundamento de su acción expusieron:

Son 20 familias víctimas del desplazamiento forzado, provenientes de diferentes municipios del territorio colombiano que actualmente se encuentran asentadas en el Municipio de Girón, Santander. Se postularon en la convocatoria pública de tierras SIT-02-2008, con el proyecto SAN-04, para ser beneficiarios del Subsidio Integral de Tierras, siendo calificados para adquirir los predios de Montevideo y Campo Hermoso en el Municipio de Carmen de Chucurí, Santander. Uno de los requisitos para acceder al aludido beneficio, consistía en una visita de verificación de terreno por parte de Corpoica, quien debía presentar un informe de viabilidad del proyecto. Sin embargo, debido a la demora injustificada en la realización de esta, el valor de las hectáreas del predio objeto de venta aumentó, variando la cuantía del proyecto presentado inicialmente, por lo que la propietaria del mismo no permitió la visita de comprobación de condiciones, lo cual dio lugar a que Corpoica no presentara el respectivo informe. Dicha situación los afectó gravemente, pues tras invertir $ 6.000.000, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, les manifestó que su proyecto ya no contaba con disponibilidad de recursos, declarándolo inviable. Como consecuencia de lo anterior, solicitaron tutelar los derechos fundamentales invocados y ordenar a las accionadas mantener el subsidio para la compra de predios rurales y la calidad de calificados para la obtención de dicho beneficio. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural En oficio visible de folios 53 a 56, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:

Se presenta falta de legitimación en la causa por parte de este Ministerio por cuanto los hechos demandados no aluden a acciones u omisiones administrativas adelantadas por la entidad, por lo que no es de su competencia ni su responsabilidad intervenir en la presente acción, dado que el ordenamiento jurídico sólo lo faculta para formular la política del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo agropecuario, y no a ejecutarla, cometido que le corresponde al Incoder. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder En oficio visible de folios 57 a 67, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando: El proyecto SAN-04 presentado por los actores, no superó la etapa de verificación de campo, por cuanto Corpoica informó el desistimiento del propietario para vender el inmueble que se pretendía adquirir, lo que impidió que se realizara la visita de verificación de las condiciones del mismo, que era uno de los requisitos para el otorgamiento del Subsidio Integral de Tierras; por consiguiente, los accionantes no adquirieron el derecho a recibir el apoyo económico, es decir no lograron la adjudicación del aludido beneficio. La visita de campo que se implementó como condicionamiento posterior a la publicación para la adjudicación del subsidio mencionado, empezó a programarse desde el día siguiente a la etapa de publicación de Proyectos Elegibles, esto es, el 18 de noviembre de 2008, y atendiendo al orden cronológico de acuerdo al puesto ocupado para cada proyecto, en prelación descendiente. En este sentido, las visitas se condicionaron a que el informe emitido por Corpoica tuviera concepto

viable, pues de lo contrario el proyecto productivo siguiente ocuparía el lugar en orden de calificación y debía ser objeto de verificación. La visita al predio que pretendían adquirir los accionantes estaba programada para el 3 de marzo de 2009, pero como la misma no se pudo realizar, Corpoica no pudo presentar el informe de viabilidad del proyecto. LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 14 de octubre de 2009, negó la acción de tutela incoada por los actores, pero exhortó al Instituto de Desarrollo Rural, Incoder, para que en la nueva convocatoria que aquellos presenten, se les respete la calidad de convocados y tengan prelación en la adjudicación del Subsidio Integral de Tierras. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 73 a 83): El procedimiento de asignación del Subsidio Integral de Tierras a los accionantes en calidad de desplazados no se pudo concretar por no cumplirse las condiciones contenidas en el proyecto SAN-04, Convocatoria Pública SIT-02-2008, por cuanto el propietario del inmueble a adjudicar desistió de la venta, impidiendo realizar la visita para verificar las condiciones del suelo y demás condiciones del predio. Sobre el particular, Corpoica manifestó al Incoder que debido al retracto de la venta del predio objeto de compra en el proyecto SAN-04, no presentó informe de viabilidad, lo cual constituye una de las etapas necesarias para la consolidación de la adjudicación del aludido subsidio, siendo imposible su asignación, toda vez que el procedimiento establecido para el efecto debe cumplirse a cabalidad. No existió ninguna omisión o irregularidad por parte de la administración en la

presente acción de tutela que conlleve a endilgar responsabilidad alguna a los entes accionados por el incumplimiento de entrega del pretendido subsidio a los actores. Por consiguiente, no hay lugar a dar órdenes encaminadas a proteger situaciones que están contenidas en actos administrativos sin el lleno de requisitos legales fijados para tales fines; sin embargo, lo anterior no obsta para que los accionantes realicen los trámites correspondientes para la presentación de un nuevo proyecto productivo y en la nueva convocatoria se les respete su calidad de convocados con prelación para la adjudicación del citado beneficio, en atención a que por causas ajenas a aquellos, no se pudo consolidar el otorgamiento del mismo. EL RECURSO DE IMPUGNACION Mediante escrito radicado el 27 de octubre de 2009 (Fls. 143 a 145), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, impugnó el fallo de primera instancia, argumentando: No comparte la decisión del Tribunal A quo en relación con la exhortación que hizo a este Instituto para que diera prelación a los accionantes en la nueva convocatoria que se realice, por cuanto como quedó demostrado en el presente caso, el rechazo de la propuesta presentada por éstos consistió en que el predio que pretendían adquirir con el Subsidio Integral para la compra de tierras, no reunió la superficie agropecuaria utilizable en el proyecto productivo planificado, es decir, el 80 por ciento, por ende, la Corporación para el Desarrollo de las Microempresas determinó su no elegibilidad, configurándose una causal objetiva e insubsanable de inviabilidad del proyecto que debe ser asumida por los

postulantes quienes en forma libre optaron por dicho inmueble. El otorgamiento del Subsidio Integral para la compra de Tierras debe estar sujeto a un procedimiento objetivo, reglado y transparente establecido en la convocatoria, dentro del cual no es posible darle prelación a ciertos convocados, aún cuando las causas del rechazo de dicho beneficio o no elegibilidad, respondan a circunstancias no imputables a éstos. Acatar la decisión de primera instancia implicaría la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso de los demás participantes del aludido subsidio, toda vez que injustificadamente se daría prelación a los accionantes otorgándoles un trato diferenciado en relación con los demás participantes en la convocatoria, que se encuentran en igualdad de condiciones. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela es un recurso de protección, especial e inmediato y a su vez constituye uno de los derechos políticos más caros de la sociedad. Aparece concebido en el artículo 86 de la norma normarum, como un mecanismo tendiente a lograr que los derechos fundamentales de las personas, sean protegidos con eficiencia, cuando quiera que estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Como la finalidad de esta acción estriba en la defensa de los derechos fundamentales y no en el desconocimiento de los procedimientos ordinarios legalmente establecidos, el constituyente dejó sentada en forma expresa su naturaleza subsidiaria, al señalar que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Los accionantes han instaurado la acción de tutela porque consideran que sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, mínimo vital, integridad personal e igualdad, están siendo vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y Corpoica; porque a pesar de haberse postulado en la convocatoria de tierras SIT-02-2008 y resultar calificados para ser beneficiarios de un Subsidio Integral de Tierras, la visita de comprobación de las condiciones del predio al que aspiraban no se pudo realizar, debido a la demora injustificada por parte de la entidad accionada para programarla, dando lugar a que para la fecha en que la misma fue prevista, el valor de las hectáreas del aludido terreno se incrementara, lo cual ocasionó que su propietario desistiera de la venta y por consiguiente que Corpoica no presentara el respectivo informe de viabilidad del proyecto. La situación de la población desplazada por la violencia fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en diversas providencias, entre ellas la sentencia T-025 de 20041 en la cual se estudiaron 108 procesos de acción de tutela acumulados, promovidos por más de 1150 núcleos familiares. La Corte Constitucional, además de examinar los casos concretos de los expedientes acumulados, profundizó sobre los derechos fundamentales de los desplazados y las políticas que el Estado ha adoptado para aminorar las consecuencias de tal situación, y con fundamento en lo anterior, consideró la necesidad de declarar el estado de cosas inconstitucional frente al fenómeno del desplazamiento forzado, reiterando los lineamientos legales que el sistema de

atención a desplazados está en la obligación de cumplir. 1 Corte Constitucional en la sentencia T-025/04. Magistrado Ponente: Doctor Manuel José Cepeda Espinosa. La Ley 387 del 18 de julio de 1997, adoptó las medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados por la violencia en el país. Esta norma fue reglamentada mediante los Decretos Nº 2569 de 2000, 951 de 2001 y 2007 de 2001. Los artículos 2° y 7° del Decreto Nº 2569 citado, fueron modificados por el artículo 47 del Decreto Nº 200 de 2003. El artículo 1 de la Ley 387 de 1997, define la condición de desplazado en los siguientes términos: “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias derivadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. (...)”. A su vez, el artículo 17 ibídem, consagra los programas a los cuales puede acceder la población desplazada para lograr la consolidación y estabilización

socioeconómica, así: “El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con:

1. Proyectos productivos.

2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino.

3. Fomento de la microempresa.

4. Capacitación y organización social.

5. Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y

6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”.

El artículo 19 ibídem, consagra las obligaciones que tienen las instituciones comprometidas en la atención de la población desplazada en el sentido de crear programas que permitan la adquisición de tierras, acceso a la educación pública, procesos de retorno y reubicación, financiación de proyectos productivos, etc. Respecto de la adquisición de tierras cabe mencionar que la Ley 1152 de 2007, vigente al momento de analizarse la solicitud de los actores, establecía en su artículo 20 que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, tenía como objeto fundamental promover y apoyar la ejecución de la política fijada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para fomentar el desarrollo productivo agropecuario, forestal y pesquero en el medio rural, facilitar a la población

campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones institucionales que forman parte del sistema nacional de desarrollo rural. Para ello adelantaba los procesos para la asignación de subsidios para la compra de tierras. Dicho beneficio2 debía ser otorgado a los pequeños productores y población en condición de desplazamiento que libremente se postularan para recibirlo en forma individual o colectiva. La Convocatoria INCODER SIT-02-2008, dentro de la cual se presentaron los accionantes, estuvo sujeta a la Ley 1152 de 2007, el Decreto 2984 de 2007 y el 4984 de la misma anualidad derogado por el Decreto 4800 de 2008 que establecía los requisitos para ser acreedores del Subsidio Integral de Tierras. Con fundamento en el marco jurídico referenciado, el Instituto accionado estructuró los términos de referencia de la Convocatoria mencionada, con indicación de los criterios técnicos y jurídicos que harían posible la adquisición del subsidio. En este sentido, en los aludidos términos se establecieron las etapas de la convocatoria, entre las que se encuentran: i) Apertura, ii) Cierre, iii) Verificación 2 El cual era administrado por el Incoder y asignado a través de convocatorias abiertas que se llevarían a cabo por lo menos dos veces al año mediante procedimiento de libre concurrencia. de requisitos mínimos y Estudios de Títulos, iv) Evaluación y calificación de los proyectos, v) Visita y verificación de campo, y vi) Adjudicación. De las pruebas allegadas al expediente, se tiene que los hogares de los

accionantes se postularon con el proyecto productivo radicado bajo el código SAN004 dentro en la Convocatoria Pública INCODER SIT-02-2008, para la adquisición del Subsidio Integral de Tierras (Fl. 38). Sin embargo, el referido proyecto productivo no superó la etapa de verificación de campo, toda vez que Corpoica informó el desistimiento en la venta del inmueble por parte de la señora Isolina León de González en su condición de propietaria en común y proindiviso del terreno que se pretendía adquirir, impidiendo que la visita de verificación en campo se realizara efectivamente, lo cual dio lugar a que no se presentara el respectivo informe de viabilidad. En consideración a lo anterior, los actores no adquirieron el derecho a recibir el subsidio integral de tierras con fundamento en que el proyecto SAN-04 no cumplía los requisitos establecidos para acceder al mismo (Fls. 40, 41 y 62). Efectivamente a folios 42 y 43 del expediente, obra oficio radicado el 19 de mayo de 2009 ante el Incoder, mediante el cual el señor Walter León, ingeniero agrónomo de Copoica, manifestó que no presentaría informe de viabilidad para el aludido proyecto en razón a la cancelación de la visita de campo. No obstante lo anterior, observa la Sala que del informe presentado por el Incoder dentro de la presente acción de tutela se desprende que el proyecto productivo cumplió con los requisitos para acceder al Subsidio Integral de Tierras, exigidos en los Decretos 2984 y 4989 de 2007 y en el capítulo I del título IV de la Ley 1152 de la misma anualidad. Lo anterior por cuanto, dicha entidad se pronunció en los

siguientes términos: “Entrándonos al caso concreto, el proyecto radicado bajo el código SAN-04, presentado dentro del marco de la Convocatoria INCODER SIT-02-2008, no superó la Etapa de Verificación de Campo, toda vez que CORPOICA informó el desistimiento de la venta del inmueble por parte del propietario, impidiendo que la visita de verificación en campo se realizara efectivamente; por tanto, el actor no adquirió el derecho a recibir apoyo económico, es decir, no logró la adjudicación del subsidio integral para la compra de tierras…”. El proyecto productivo SAN-04, como bien lo afirma el actor, cumplió con todos los requisitos y las condiciones previstas en el compendio normativo referenciado; tanto así, que fue declarado ELEGIBLE porque superó la etapa de Evaluación y Calificación de Proyectos e incluido en el listado de proyectos elegibles, a la espera de que ascienda en la escala y sea beneficiario del subsidio integral de tierras.”. (Subrayado fuera de texto). (…) “…no obstante, la visita en campo, que se instauró como un condicionamiento posterior a la publicación para la adjudicación del subsidio, empezó a programarse desde el día siguiente a la Etapa de Publicación de Proyectos Elegibles (18 de noviembre de 2008) y en orden cronológico de acuerdo al puesto que haya ocupado cada proyecto, en prelación descendente; por lo tanto, las visitas se condicionaron a que el informe emitido por CORPOICA tenga concepto VIABLE;, ya que de lo contrario, el proyecto productivo siguiente ocupa el lugar en orden de calificación y debe ser objeto de verificación.”.

“Ahora bien, para el tres (3) de marzo de 2009, CORPOICA pretendía realizar la visita en campo del proyecto productivo SAN-04; sin embargo, mediante oficio de dieciocho (18) de marzo de 2009, Rad. INCODER 20091131847 de diecinueve (19) de marzo de 2009, informó textualmente lo siguiente: “La visita de verificación de campo, está compuesta por dos etapas: a) levantamiento topográfico y b) comprobación de aspectos físicos del predio y existencia de potenciales beneficiarios. Siguiendo este protocolo CORPOICA programó la realización del levantamiento topográfico el día 3 de marzo de 2009, la comisión de topografía se dirigió hasta el predio; sin embargo, no fue posible realizar la actividad, dado que, la esposa del propietario del predio, “Isolina León González” no permitió el ingreso al predio de dicha comisión, argumentando el desistimiento de la venta,…”. Por otro lado, el día 5 de marzo del mismo año, se tenía preparada la visita de comprobación de aspectos físicos del predio y existencia de potenciales beneficiarios (…) Esta visita fue cancelada por el motivo anteriormente expuesto, del mismo modo, me permito informarle que ante el acaecimiento de este suceso, CORPOICA no presentará informe de viabilidad para el proyecto”. Con fundamento en lo expuesto, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, adujo que la inexistencia del citado informe de viabilidad del proyecto productivo SAN-04 que debía rendir Corpoica, impidió la adjudicación del Subsidio Integral para la compra de Tierras a favor de aquel, lo cual obedeció a razones

ajenas al proceso de asignación de recursos dirigidos a la adquisición de terrenos. Considera la Sala que si bien el Instituto accionado señaló que el no otorgamiento del pretendido beneficio obedeció a circunstancias no imputables a dicha entidad, ello no significa que las mismas sean atribuibles a los actores3, toda vez que el hecho de que Corpoica no pudiera presentar informe de viabilidad del proyecto productivo SAN-04, fue resultado del desistimiento de la venta del inmueble, razón igualmente ajena a los accionantes, quienes se limitaron a cumplir con todos los requisitos legales fijados para la asignación de subsidios, hasta el punto que el proyecto SAN-04 fue incluido en la lista de elegibles para el otorgamiento de los mismos. Así las cosas, hay lugar a que a los actores se les respete la calidad de convocados y tengan prelación en la adjudicación del Subsidio Integral de Tierras que se realice próximamente. En este orden de ideas y en atención a los razonamientos expuestos, la Sala considera necesario confirmar el fallo impugnado. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3 Como lo quiere hacer ver la entidad accionada en el escrito de impugnación, al expresar que no se adjudicó el mencionado subsidio porque el proyecto productivo presentado por aquellos, no cumplió los requisitos legales establecidos para tal fin. FALLA Confírmase, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 14 de

octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción de tutela incoada por Edinson Pérez Zafra, Israel Gutiérrez Zambrano, Maritza Duarte Méndez, María del Rosario Duarte Pico, Elsida Smith Maldonado González, Diocelina Galvis, Disvirsay Zapata, Amalia Solano Chacón, Concepción Chacón Solano, Elías Murillo Triana, Elver Castillo Barrera, Blanca Hernández Duran, Heidy Pérez Zafra, Ana Isabel Pérez Zafra, Adriana Pérez Zafra, Cecilia Zafra Lizcano, Esperanza Zafra Parada, Alaix Johana Beltrán Zafra, Marilú Ponguta y Luis Ramón Mejía, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y Corpoica. Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA