CE-68001-23-31-000-2010-00322-01(39527)-2011

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Auto rechaza demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJOSupresión de cargo / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO - El estudio de su legalidad procede a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOOperó su caducidad [E]l perjuicio cuya reparación se pretende dentro del presente proceso, fue generado por el acto administrativo complejo conformado por un (1) acto de carácter general, esto es el Decreto No. 0401 del 30 de Diciembre de 1999, expedido por el Gobernador de Santander, y por un (1) acto de carácter particular, es decir el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe de Personal de la Contraloría Departamental de Santander. En efecto, haciendo uso de facultades conferidas por la Asamblea Departamental de Santander, mediante la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, el Gobernador de dicha entidad territorial expidió el Decreto referido suprimiendo 482 cargos, aproximadamente, identificándolos solamente con su nivel y nomenclatura, decisión que se concretó mediante la expedición del oficio dirigido a la demandante en el cual se le informó que el cargo que desempeñaba había sido suprimido. Así las cosas, estando claro que el perjuicio cuya indemnización se pretende, tiene su fuente en un acto administrativo complejo, lo procedente es acudir a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de la de reparación directa, como en el presente caso. Ahora bien, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho formal, podría adecuarse la presente acción de reparación directa para procurar la nulidad del acto administrativo generador del perjuicio con el consiguiente reconocimiento de la indemnización, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, ello no es posible como quiera que a la fecha de formulación de la demanda ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía interponerse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la supresión del cargo ocupado por la demandante en la Contraloría Departamental de Santander, cuya concreción se efectuó con el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe de Personal de esa dependencia. En consecuencia, debe confirmarse el auto del 27 de mayo de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Diferencias con las acción de reparación directa / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Pretensión indemnizatoria / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Estudio de la presunción de legalidad de actos

administrativos Sobre el particular es de anotar que la reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público o por cualquier otra causa imputable al Estado. De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de ésta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo, esto es, pierda fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio personal y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño. Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo que las diferencias principalmente es la causa del daño, como quiera que la reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño es causado por un acto administrativo viciado de nulidad. (…) [E]s indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado al demandante con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción

de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de Marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00322-01(39527)

Actor: OLGA LUCÍA SANTOS RODRIGUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA Resuelve la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 27 de mayo de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por haber operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. ANTECEDENTES 1.- En demanda del 10 de mayo de 2010, la señora OLGA LUCIA SANTOS RODRIGUEZ, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó declarar administrativamente responsable a la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, al DEPARTAMENTO DE SANTANDER y a la CONTRALORIA

DEPARTAMENTAL DE SANTANDER por los perjuicios materiales y morales que le fueron ocasionados con la aplicación del artículo segundo literal e) de la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, suprimiendo el cargo que desempeñaba como Auditor I Nivel Técnico Nomenclatura 401 ante el Municipio de Jordán de la Contraloría de Santander, el cual fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 27 de septiembre de 2007.

2. Se refirió en la demanda que la señora OLGA LUCIA SANTOS RODRIGUEZ desempeñaba en propiedad el cargo de Auditor I Nivel Técnico Nomenclatura 401 ante el Municipio de Jordán de la Contraloría de Santander, el cual fue suprimido mediante el Decreto No. 0401 del 30 de diciembre de 1999, proferido por el Gobernador de Santander, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, supresión que le fue comunicada mediante el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe de Personal de la Contraloría Departamental de Santander. 3.- En auto del 27 de mayo de 2010 el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano la demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad de la misma, señalando: “como el Decreto Ordenanza No. 401 de 1999 se muestra como causa del perjuicio, fue expedido al amparo de la Ordenanza No.

050 de 1999, el demandante debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo las reglas de caducidad que esta acción impone, siendo evidente que para el diez (10) de mayo de dos mil diez (2010), fecha en que se presentó la demanda, dicha acción se encontraba caducada, teniendo en cuenta que la ejecución de dicho acto lo fue en el año 1999, según el hecho cuarto de la demanda, no siendo pasible ahora hacer la adecuación ni oficiosa ni previa corrección de la demanda”.

4. En escritos del 3 y 8 de junio de 2010, la parte demandante sustentó el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de mayo de 2010, aduciendo que “a partir de la declaratoria de nulidad del acto general, los actos administrativos se tornaron ilegales; siendo procedente para mi poderdante entablar al presente ACCION DE REPARACION DIRECTA para obtener la reparación integral de los perjuicios causados …”; que el Consejo de Estado ha señalado que “los actos particulares expedidos dentro de la vigencia de la norma declarada nula, no constituyen situaciones jurídicas consolidadas”, y que la demanda está orientada a obtener el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la supresión del cargo de Auditor I Nivel Técnico Nomenclatura 401 ante el Municipio de Jordán de la Contraloría Departamental de Santander.

II. CONSIDERACIONES 1.- El recurso de apelación interpuesto por la demandante se concreta en la procedencia de la acción de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto

administrativo proferido en aplicación de otro acto administrativo que es declarado nulo por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular es de anotar que la reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público o por cualquier otra causa imputable al Estado. De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de ésta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo, esto es, pierda fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio personal y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño. Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo que las diferencias principalmente es la causa del daño, como quiera que la reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño es causado por un acto administrativo viciado de nulidad. Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado al

demandante con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa. 2.- Revisado el expediente se encuentra que en el artículo segundo de la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, la Asamblea Departamental de Santander confirió facultades extraordinarias al Gobernador de ese departamento para “e) Expedir la planta de personal de la Contraloría Departamental de conformidad con los preceptos legales”. En ejercicio de la facultad conferida, el Gobernador de Santander expidió el Decreto No. 0401 del 30 de Diciembre de 1999, mediante el cual suprimió 73 cargos de Auditor I Nivel Técnico Nomenclatura 401 de la Contraloría Departamental de Santander. Con el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, el Jefe de Personal de la Contraloría Departamental de Santander informó a la señora OLGA LUCIA SANTOS RODRIGUEZ, la supresión del cargo que desempeñaba como Auditor I Nivel Técnico Nomenclatura 401 ante el Municipio de Jordán de esa dependencia. Con la Resolución No. 000445 del 25 de febrero de 2000, el Contralor Departamental de Santander reconoció a la señora OLGA LUCIA SANTOS RODRIGUEZ, las sumas de $974.192 por concepto de pasivo laboral; $390.920

por concepto de cesantías definitivas, y $928.832 por concepto de indemnización. En sentencia del 27 de septiembre de 2007, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Dr. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, confirmó la sentencia del 11 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se declaró la nulidad del literal e) del artículo segundo de la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999 de la Asamblea Departamental de Santander. El 23 de septiembre de 2009, la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante el Procurador Judicial 16 Administrativo de Bucaramanga; el 1º de diciembre de 2009 se realizó la audiencia, y en esta última fecha se expidió la Certificación No. 1061, en la que consta la falta de ánimo conciliatorio entre las partes. 3.- Con lo anterior se evidencia que el perjuicio cuya reparación se pretende dentro del presente proceso, fue generado por el acto administrativo complejo conformado por un (1) acto de carácter general, esto es el Decreto No. 0401 del 30 de Diciembre de 1999, expedido por el Gobernador de Santander, y por un (1) acto de carácter particular, es decir el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe de Personal de la Contraloría Departamental de Santander. En efecto, haciendo uso de facultades conferidas por la Asamblea Departamental de Santander, mediante la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, el

Gobernador de dicha entidad territorial expidió el Decreto referido suprimiendo 482 cargos, aproximadamente, identificándolos solamente con su nivel y nomenclatura, decisión que se concretó mediante la expedición del oficio dirigido a la demandante en el cual se le informó que el cargo que desempeñaba había sido suprimido. Así las cosas, estando claro que el perjuicio cuya indemnización se pretende, tiene su fuente en un acto administrativo complejo, lo procedente es acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de la de reparación directa, como en el presente caso. Ahora bien, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho formal, podría adecuarse la presente acción de reparación directa para procurar la nulidad del acto administrativo generador del perjuicio con el consiguiente reconocimiento de la indemnización, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, ello no es posible como quiera que a la fecha de formulación de la demanda ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía interponerse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la supresión del cargo ocupado por la demandante en la Contraloría Departamental de Santander, cuya concreción se efectuó con el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe de Personal de esa dependencia. En consecuencia, debe confirmarse el auto del 27 de mayo de 2010, proferido por

el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 27 de mayo de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ENRIQUE GIL BOTERO OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ENRIQUE GIL BOTERO

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Objeto.

Desconocimiento de los postulados de los mecanismos de control judicial del Código Contencioso Administrativo La Sala parte, en este caso, de la siguiente premisa: el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el ordenamiento jurídico es conseguir la pérdida de fuerza ejecutoría del acto administrativo cuestionado. La anterior construcción conceptual, en mi criterio, desconoce los postulados sobre los cuales se fundamentan los mecanismos de control judicial en el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto que el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo establece dos finalidades de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i)

pedir la declaratoria de nulidad del acto administrativo y, ii) conseguir el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. (…) Es cierto que la declaratoria de nulidad en sede judicial de un acto administrativo trae como consecuencia ineludible la imposibilidad de ejecución de las decisiones de la administración, no obstante, ello se debe a que desde una construcción de la teoría general del derecho, es perfectamente delimitable la validez de la eficacia de los actos jurídicos, lo cual no obsta para que el primer fenómeno sea presupuesto del segundo, de manera tal que si se estructuran en debida forma los elementos del acto administrativo (competencia, motivación, finalidad, etc.) se da paso al llamado privilegio de autotutela, es decir, a la posibilidad de imponer y ejecutar la declaración unilateral de la voluntad sin necesidad de acudir a una instancia judicial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85

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Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00322-01(39527)

Actor: OLGA LUCÍA SANTOS RODRIGUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, procedo a

indicar los motivos por los cuales si bien, comparto la decisión adoptada el 24 de marzo del año en curso, aclaro mi voto en relación con dos aspectos de la parte motiva que, de conformidad con la posición mayoritaria, quedaron plasmados en la respectiva providencia.

1. Argumentos sobre los cuales recae la presente aclaración de voto En el proveído en referencia, en cuanto concierne al objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se consignó lo siguiente: “De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible, sólo que a través de ésta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo, esto es, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio personal y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño.” (Subraya fuera de texto) Por otra parte, respecto se de la clasificación y naturaleza jurídica del acto administrativo cuestionado, señaló: “Con lo anterior se evidencia que el perjuicio cuya reparación se pretende dentro del presente proceso, fue generado por el acto administrativo complejo conformado por un (1) acto de carácter general, esto es el Decreto No. 0401 del 30 de Diciembre de 1999, expedido por el Gobernador de Santander, y por (1) acto de carácter particular, es decir el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el jefe de Personal de la Contraloría Departamental de

Santander. “ “En efecto, haciendo uso de facultades conferidas por la Asamblea Departamental de Santander, mediante la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, el Gobernador de dicha entidad territorial expidió el Decreto referido suprimiendo 482 cargos, aproximadamente, identificándolos solamente con su nivel y nomenclatura, decisión que se concretó mediante la expedición del oficio dirigido al demandante en el cual se le informó que el cargo que desempeñaba había sido suprimido. (Subraya fuera de texto) “(…) No obstante, ello no es posible como quiera que a la fecha de formulación de la demanda ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía interponerse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la supresión del cargo ocupado por el demandante en la Contraloría Departamental de Santander, cuya concreción se efectuó con el Oficio No. 8194 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el jefe de Personal de esa dependenciar.” (Subraya fuera de texto)

2. Razones y fundamentos de la aclaración 2.1. En cuanto a la finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala parte, en este caso, de la siguiente premisa: el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el ordenamiento jurídico es conseguir la pérdida de fuerza ejecutoría del acto administrativo cuestionado. La anterior construcción conceptual, en mi criterio, desconoce los postulados sobre los cuales se fundamentan los mecanismos de control judicial en el

ordenamiento jurídico colombiano, en tanto que el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo establece dos finalidades de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i) pedir la declaratoria de nulidad del acto administrativo y, ii) conseguir el restablecimiento del derecho y la reparación del daño. El texto legal señalado, es del siguiente tenor literal: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.” (Negrillas fuera del texto original). De la norma transcrita se puede deducir que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es otro distinto que el desvirtuar la llamada presunción de legalidad propia de todo acto administrativo. En efecto, una vez concluido el proceso de formación de la voluntad de la administración, ésta se presume ajustada a derecho, generándose la imposibilidad de que sus destinatarios puedan presentar oposición por no estar de acuerdo con su contenido, de forma tal que para lograr que la decisión administrativa sea expulsada del ordenamiento jurídico es necesario adelantar un proceso jurisdiccional cuyo objeto principal es precisamente comprobar que ésta no se ajusta a las normas superiores que le sirven de sustento.

En palabras de esta Corporación: “Tal como indica la doctrina,1 la consagración de la presunción de legalidad a favor de los actos administrativos desplaza la carga de la prueba al ciudadano, quien mediante las vías procesales de impugnación debe comprobar la no correspondencia de la decisión administrativa demanda con el derecho. Por tanto, la única forma de

romper dicha presunción de validez es mediante pronunciamiento judicial definitivo. Por esto, en el ordenamiento jurídico colombiano en la demanda de nulidad se exige al accionante que señale en el escrito de demanda tanto las normas que considera violadas como el concepto de la violación;2 este último requisito constituye la causa petendi o el marco en el cual se puede desenvolver la litis, sin que el operador jurídico pueda pronunciarse de oficio sobre otras posibles vulneraciones, toda vez que se trata de una jurisdicción de carácter rogado3”. Es cierto que la declaratoria de nulidad en sede judicial de un acto administrativo trae como consecuencia ineludible la imposibilidad de ejecución de las decisiones de la administración, no obstante, ello se debe a que desde una construcción de la teoría general del derecho, es perfectamente delimitable la validez de la eficacia de los actos jurídicos, lo cual no obsta para que el primer fenómeno sea presupuesto del segundo, de manera tal que si se estructuran en debida forma los elementos del acto administrativo (competencia, motivación, finalidad, etc.) se da paso al llamado privilegio de autotutela, es decir, a la posibilidad de imponer y ejecutar la declaración unilateral de la voluntad sin necesidad de acudir a una instancia judicial. 1 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Parte General I. Barcelona, Marcial Pons. 2003. 2 Artículo 137.4 del Código Contencioso Administrativo. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de septiembre de 2009. Exp. 35313. M. P. Enríque Gil Botero.

Así las cosas, el carácter ejecutorio y ejecutivo de los actos administrativos encuentra su principal justificación en la llamada presunción de validez, y cuando ésta es desvirtuada por el juez conlleva la imposibilidad de producción de efectos. Esta circunstancia no cambia la finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pues a través de la misma se busca ante todo un juicio de legalidad o, lo que es igual, afectar la validez del acto administrativo; el que la eficacia sea enervada es en realidad un efecto propio de la sentencia. 2.2. En cuanto a la categorización del acto administrativo objeto del proceso. En segundo lugar, la sala señala que el Decreto que suprime varios empleos de la Contraloría de Santander y el oficio expedido por el jefe de personal, constituyen un acto administrativo complejo. No comparto la anterior posición por dos razones:

1. No está en consonancia con la definición de acto administrativo complejo que ha construido la jurisprudencia de la Corporación, y; 2) cuando se presenta un proceso de reestructuración es posible la separación de distintas manifestaciones de voluntad de la administración, cada una con sus propios efectos y con sus propios mecanismos de impugnación judicial.

Así, el acto administrativo complejo se define como aquel que para su nacimiento y validez requiere de la concurrencia de diversas voluntades, de la participación de varios órganos de un ente administrativo o de entidades administrativas distintas. Se trata de una única decisión y por lo tanto en la misma se refleja unidad en su contenido, de forma tal que, aún cuando el ordenamiento jurídico exija para su conformación de diversos pronunciamientos de autoridades distintas, éstos no

tienen existencia por si solos, no pueden cuestionarse de forma separada4. Varios ejemplos ofrece el ordenamiento jurídico colombiano: las ordenanzas municipales, las cuales requieren para ser proferidas no sólo del pronunciamiento de la respectiva Asamblea Departamental sino también de la sanción del Gobernador5; los ascensos militares decretados por el Gobierno Nacional, los cuales requieren 4 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Octubre 15 de 1964.

M. P. Alejandro Domínguez Molina. 5 “La sanción es parte integrante de la Ordenanza, es un presupuesto para la validez del acto administrativo en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la corporación que la expide y del órgano que la sanciona, que comúnmente es el Gobernador del Departamento y excepcionalmente el Presidente de la misma Asamblea, voluntades que se fusionan para producir un acto único. La Ordenanza es por eso un acto complejo, porque consta de una serie de actos que concurren a integrar la voluntad administrativa dirigida a un mismo fin.” Ibídem. de la aprobación del Senado de la República6; algunas decisiones que los alcaldes deben asumir con la aprobación del gobierno del área metropolitana7; entre otros.

La jurisprudencia de esta Corporación8 ha señalado como características del acto administrativo complejo: a. Las voluntades que concurren a su formación tienen unidad de contenido y fin. b. Las voluntades de los distintos órganos se fusionan para concurrir en la expedición del acto administrativo. c. Cada una de las manifestaciones de voluntad expresadas en el proceso de

formación no tiene existencia jurídica separada e independiente. d. El cuestionamiento judicial sólo recae sobre el resultado final de la concurrencia de voluntades y no se puede realizar de manera fragmentada. De lo desarrollado hasta el momento, se puede fácilmente colegir que los actos a los que se refiere la providencia no constituyen un acto administrativo complejo, pues el decreto por medio del cual se suprimen empleos es independiente del acto administrativo individual que afecta la relación jurídico laboral de aquellos 6 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de Diciembre 3 de 1993. M. P. Roberto Suárez Franco. Rad. 561. 7 “Para que la voluntad administrativa del Alcalde Municipal de Floridablanca, plasmada en el artículo 4º de dicho decreto, de autorizar las rutas a la Empresa de Transportes Lusitania S. A., produjera plenos efectos, debía ser avalada por la voluntad administrativa del Alcalde Metropolitano de Bucaramanga. Ello encaja dentro de la concepción que la doctrina y la jurisprudencia tienen acerca del acto administrativo complejo, esto es, cuando la voluntad de la Administración se integra por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes. La posibilidad de que la prestación del servicio público de transporte se haga por determinado número de empresas de transporte depende de las necesidades de la comunidad. Luego, siempre el hecho de autorizar una ruta que tenga incidencia en otra u otras rutas servidas por otras empresas de transporte necesariamente conlleva a una merma en la rentabilidad de éstas, pero no por ello hay lugar a un restablecimiento del derecho, en caso de acceder a la nulidad del ac