CE-68001-23-31-000-2010-00715-01(41158)-2011

APELACIÓN DE AUTO EN SEGUNDA INTANCIA - Presupuestos, requisitos / RECHAZO DE DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓNImprocedente / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - No se configuró / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - En razón a la naturaleza / ACTO ADMINISTRATIVO DE OFERTA DE COMPRA - Se presume legal Conforme a lo dispuesto en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998 , el Consejo de Estado es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander (…) al formular sus pretensiones, la parte demandante no incluyó ninguna encaminada a obtener la declaratoria de nulidad o ilegalidad del acto administrativo que contiene la oferta de compra realizada por la sociedad Metrolínea S.A. De hecho, un análisis de la causa petendi, esto es, de los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en la demanda, deja ver que el actor no identifica como causa generadora del daño la ilegalidad de la resolución a través de la cual se realizó la oferta de compra, sino el precio pactado en el contrato de venta, el cual no sólo es inferior al valor comercial del bien –lo que le genera un detrimento patrimonial–, sino que está afectado por el vicio del consentimiento en que incurrió la demandante por causa de la demandada, que deliberadamente le ocultó que el IGAC había conceptuado acerca de la improcedencia de la revisión del avalúo practicado al bien objeto del contrato (…)

En este orden de ideas, debe entenderse que la acción que debió ejercer el actor es la de controversias contractuales, la cual está prevista en el ordenamiento jurídico para dirimir los conflictos surgidos a partir de la celebración o ejecución de contratos estatales, según se desprende del artículo 87 del C.C.A.(…) En este caso, el contrato de compraventa se celebró el 16 de diciembre de 2008. Dado que la demanda se presentó el 13 de septiembre de 2010, esto es, dentro de los dos (2) años siguientes a la celebración del contrato, no hay razones para rechazarla por caducidad de la acción. Por tal motivo, se revocará el auto impugnado, y en su lugar, se inadmitirá la demanda con el fin de que el demandante proceda a adecuarla a la acción contencioso administrativa que corresponda. Para ello, la Sala le concederá un término de cinco (5) días, y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida sobre la admisión o rechazo de la demanda FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 143 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 45

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D. C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00715-01(41158)

Actor: HERNÁNDEZ GÓMEZ CONSTRUCTORA S.A.

Demandado: SOCIEDAD METROLÍNEA S.A.

Referencia: APELACIÓN AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 17 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se dispuso el rechazo de la demanda por indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2010 ante el Tribunal Administrativo de Santander, la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A., actuando mediante apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa contra la sociedad Metrolínea S.A. (cdno. 1, fl. 1 a 11), con el fin de que se declare que ésta obtuvo un enriquecimiento injustificado al adquirir la propiedad del bien inmueble distinguido con el número catastral n.° 01-00-1083-0001-000 y matrícula inmobiliaria n.° 314-45903, de propiedad de la demandante, por un precio bastante inferior al valor comercial del predio. Como consecuencia de lo anterior, solicita que se condene a Metrolínea S.A. a pagar la suma de $1 289 487 092, correspondiente al mayor valor que resultó a favor de la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A., tras el avalúo practicado por el perito de la Lonja de

Propiedad Raíz de Santander.

2. En respaldo a sus pretensiones, el actor adujo que, mediante resolución n.° 276 del 4 de agosto de 2008, la sociedad Metrolínea S.A. determinó adquirir la

propiedad del referido inmueble, mediante el procedimiento de expropiación por vía administrativa previsto en la Ley 388 de 1997, para lo cual formuló oferta de compra mediante resolución n.° 276 del 4 de agosto de 2008, con base en el avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Agregó que, si bien dicho avalúo fue objetado en su momento por la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A., debido a que se había realizado sin tener en cuenta aspectos como la ubicación del predio o la existencia de redes de servicios públicos, el mismo no pudo revisarse o corregirse pues el IGAC consideró que, al haberse solicitado por la sociedad demandada el avalúo con fundamento en la Ley 80 de 1993, los recursos de la vía gubernativa resultaban improcedentes. Indica que este hecho afectó su consentimiento “pues de haber sabido que la solicitud de revisión no tendría futuro, H.G. habría optado por negarse a la venta voluntaria”.

3. Mediante auto del 17 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano la demanda de la referencia (cdno 2, fl. 157 a 162) por considerar que hubo una inadecuada escogencia de la acción pues, dado que el daño se origina en el acto administrativo por medio del cual se realizó la oferta de compra dentro de procedimiento de expropiación administrativa, el actor debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –la cual en todo caso no sería procedente por haber operado el fenómeno de caducidad– con el

propósito de obtener su anulación y la consecuente indemnización de perjuicios. Adujo, además, que “no es justificación válida que en el artículo octavo de la resolución n.° 276 de 2008 se indique que contra el avalúo realizado no procede recurso alguno, pues en este evento se entiende agotada la vía gubernativa, lo cual es requisito para acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Finalmente señaló que la sociedad demandante podía formular acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de expropiación conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 131 del C.C.A., luego si no lo hizo “no puede alegar el error propio” para lograr la procedencia de la acción de reparación directa.

4. La parte demandante presentó en tiempo recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda con fundamento en que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 no procede para controvertir el precio de una venta voluntaria, sino únicamente para cuestionar la decisión de expropiación por vía administrativa o el valor indemnizatorio reconocido. Agrega que dado que el contrato celebrado por las partes es de carácter civil, se encuentra protegido por los artículos 1508 y siguientes del Código Civil, los cuales “deben aplicarse con mayor rigor por tratarse de un negocio jurídico derivado de un proceso en el que el Estado o sus entidades actuaron aplicando poderes exorbitantes, como único mecanismo capaz de restablecer el equilibrio contractual vulnerado por el Estado, así el proceder de

su agente haya sido de buena fe”. Por último adujo que si ha habido indebida escogencia de la acción, es la entidad demandada la llamada a alegar tal circunstancia pues hacerlo oficiosamente en esta instancia procesal da lugar al desconocimiento del debido proceso “en la medida en que constituye una especie de pronunciamiento sobre causa probable que aún no es de recibo en Colombia”.

CONSIDERACIONES

I. Competencia

5. Conforme a lo dispuesto en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 19981, el Consejo de Estado es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, proferido por el Tribunal

Administrativo de Santander.

II. Problema jurídico

6. Debe la Sala determinar cuál es el origen o la causa del daño antijurídico alegado por la parte actora con fin de establecer si existe indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, si procede el rechazo de la demanda.

III. Análisis de la Sala

7. La Sala ha señalado en repetidas oportunidades que “la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional (…)”2.

8. De manera que si el daño procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del

C.C.A. En cambio, si aquél proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o de la expedición de actos administrativos contractuales, o, en fin, de 1 Esta norma dispone que “contra el auto que rechace la demanda procederá el recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el Juez o por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia”. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26.758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véanse las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16.474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 19 de julio de 2007, exp. 30.905, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; de 31 de agosto de 2005, exp. 29.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez, entre otras. una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del C.C.A. Empero, si la fuente del daño es, como lo dice el artículo 86 del C.C.A., un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa.

9. Ahora bien, con independencia de la acción que se invoque en la demanda, la

Sala ha indicado que es deber del juez, al momento de analizar si ésta reúne los requisitos para su admisión, “analizar e interpretar su texto de ser necesario, con el fin de desentrañar la voluntad de los demandantes y deducir de allí la norma aplicable”3.

10. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de reparación directa formulada por la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A. contra la sociedad Metrolínea S.A. por considerar que el origen del daño alegado por la parte actora era el acto administrativo (resolución n.° 276 del 4 de agosto de 2008), a través del cual se realizó la oferta de compra dentro del proceso de expropiación por vía administrativa. Por tal motivo, consideró que existía una indebida escogencia de la acción en razón a que los vicios o errores en que hubiera podido incurrir la entidad demandada al elaborar la mencionada oferta han debido controvertirse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no de la acción de reparación directa: En el presente asunto, al demandante le fue ocasionado una serie de daños (sic) a partir del contenido del acto administrativo por medio del cual se realizaba una oferta de compra dentro del proceso de Expropiación Administrativa (sic), siendo así y de conformidad con lo expuesto en precedencia, encuentra la Sala que en el presente asunto existe una indebida escogencia de la acción, en la medida en que, si bien dentro del avalúo de oferta de compra, al parecer del actor, contiene un error en el valor del inmueble, dicho acto produjo efectos particulares sobre el demandante, siendo inadmisible que se

persigan el reconocimiento de los perjuicios ocasionado (sic) por el acto administrativo subjetivo, a través de la acción de reparación directa.

11. No obstante, al formular sus pretensiones, la parte demandante no incluyó 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, exp. 31.433, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En el mismo sentido, véase el auto del 23 de mayo de 2002, exp. 21.833, C.P. Alier Eduardo Hernández. ninguna encaminada a obtener la declaratoria de nulidad o ilegalidad del acto administrativo que contiene la oferta de compra realizada por la sociedad Metrolínea S.A. De hecho, un análisis de la causa petendi, esto es, de los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en la demanda, deja ver que el actor no identifica como causa generadora del daño la ilegalidad de la resolución a través de la cual se realizó la oferta de compra, sino el precio pactado en el contrato de venta, el cual no sólo es inferior al valor comercial del bien –lo que le genera un detrimento patrimonial–, sino que está afectado por el vicio del consentimiento en que incurrió la demandante por causa de la demandada, que deliberadamente le ocultó que el IGAC había conceptuado acerca de la improcedencia de la revisión del avalúo practicado al bien objeto del contrato: La conducta desplegada por Metrolínea no sólo constituye una flagrante violación al debido proceso, sino que entraña una violación de las normas del Código Civil que protegen el consentimiento libre de vicios.

En el presente caso se celebró un contrato de carácter civil, que por

lo mismo está protegido por los artículos 1508 y siguientes del Código Civil. Normas que debieron aplicarse con mayor rigor por tratarse de una compraventa resultado de un proceso en el que el Estado o sus entidades actúan aplicando poderes exorbitantes que en estos casos le confiere la Ley 388/97 y la Ley 9ª /89. Al inducir a error respecto a HERNANDEZ GOMEZ CONSTRUCTORA S.A. respecto de la posibilidad de que el IGAC revisara el avalúo, se produjo un vicio que afectó su consentimiento. Es claro que de haber sabido que la solicitud de revisión no tendría futuro, H.G. habría optado por negarse a la venta voluntaria. (…) Así las cosas, no siendo pertinente la acción contemplada en el aludido artículo 71 de la Ley 388/07 por cuanto en el sub lite no hubo expropiación sino “venta voluntaria”, la acción contenciosa que queda para controvertir el precio no es otra que la acción de reparación directa (negrillas originales).

12. Del aparte transcrito surge con claridad que la controversia esbozada por el actor es de índole contractual, en tanto plantea la existencia de errores que afectaron la validez del consentimiento expresado por la sociedad demandante al momento de aceptar la oferta de compra realizada por Metrolínea S.A., y de suscribir el respectivo contrato de compraventa. Siendo ello así debe concluirse que le asiste razón al Tribunal a-quo cuando sostiene que el actor equivocó el remedio procesal para resolver dicha controversia, pero no cuando concluye que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que tal aseveración no consulta el sentido de la demanda.

13. En este orden de ideas, debe entenderse que la acción que debió ejercer el actor es la de controversias contractuales, la cual está prevista en el ordenamiento jurídico para dirimir los conflictos surgidos a partir de la celebración o ejecución de contratos estatales, según se desprende del artículo 87 del C.C.A.: Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

14. En el caso sub-examine la Sala no tiene dudas que la sociedad Metrolínea S.A., y la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A. celebraron un contrato estatal en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues la entidad contratante se constituyó “como una sociedad de naturaleza comercial del tipo de las anónimas, con aportes del sector público y regida en lo pertinente por las disposiciones legales aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado”4. Se reitera que el concepto “contrato estatal” se refiere al acto jurídico generador de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el Estatuto de Contratación Administrativa5, es decir, aquéllas que, en principio aparecen enlistadas en el artículo 2º de la Ley 80 y entre las cuales se encuentran “las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento

(50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”.

15. En suma, pese a que el actor manifestó que instauraba la acción de reparación directa, del texto de la demanda se desprende con claridad que el origen del daño es el contrato de compraventa, debido a que el precio acordado es inferior al valor comercial del bien y a que está viciado por el error en que incurrió la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A., por causa de Metrolínea S.A., que 4 Al menos así consta en el texto de la resolución n.° 276 del 4 de agosto de 2008, expedida por Metrolínea S.A, “por la cual se determina la adquisición de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativa y se formula una oferta de compra”. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 7 de octubre de 2004, exp. 27.052, C.P. Alier Eduardo Hernández. deliberadamente le ocultó que el IGAC había conceptuado acerca de la improcedencia de la revisión del avalúo practicado al bien objeto del contrato.

16. Ahora bien, habiendo concluido que hubo una indebida escogencia de la acción por parte del demandante, resta establecer cuál es la consecuencia jurídica que se deriva de ello o, en concreto, si tal circunstancia da lugar al rechazo de la demanda.

17. Inicialmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que la indebida escogencia de la acción podía tenerse como causal para el rechazo de la

demanda con fundamento en que se trata de un defecto sustantivo, no meramente formal, de la demanda: El artículo 143 del C. C. A., sobre “inadmisión y corrección de la demanda” faculta al juez para que pueda motivar la decisión de rechazo de la demanda por el ejercicio indebido de la acción. Así su inciso 1º ibídem alude al rechazo cuando la demanda carezca de los requisitos y de las formalidades sustantivos; y los artículos 82 y 83 exigen que cuando se acuda a esta jurisdicción no sólo se requiere demandar una actividad administrativa, sino que se debe escoger la acción adecuada, de conformidad con las pretensiones y la fuente jurídica de éstas. Además la primacía del derecho sustancial, ordenada en la Constitución (art. 228) y en el C. P. C. (art 4º), conduce también a concluir que una demanda como la estudiada no se admita, pues la acción utilizada no tiene correspondencia con la causa jurídica invocada como fuente de los perjuicios cuya indemnización se reclama (subrayas originales)6.

18. No obstante, con posterioridad, la Sala modificó el anterior criterio indicando que la demanda sólo podía rechazarse cuando ha operado el fenómeno jurídico de caducidad de la acción que corresponda intentar en cada caso: El artículo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales se debe rechazar una demanda: cuando el juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y, cuando la acción ha caducado. Al

respecto, estima la Sala que la escogencia de la acción no es un requisito meramente formal y que las causales de rechazo de la demanda son taxativas, de manera que cuando se demanda por una 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 31 de agosto de 2005, exp. 29.552, C.P. María Elena Giraldo Gómez. En el mismo sentido, véanse los autos de 16 de marzo de 2005, exp. 27.831, C.P. María Elena Giraldo Gómez; de 1º de abril de 2004, exp. 25.343, C.P. María Elena Giraldo Gómez; y de 22 de mayo de 2003, exp. 25.532, C.P. Ricardo Hoyos Duque, entre otros. acción que no es procedente, la demanda solo podrá rechazarse si la acción que corresponde ha caducado7.

19. En este caso, el contrato de compraventa se celebró el 16 de diciembre de

2008. Dado que la demanda se presentó el 13 de septiembre de 2010, esto es, dentro de los dos (2) años siguientes a la celebración del contrato, no hay razones para rechazarla por caducidad de la acción. Por tal motivo, se revocará el auto impugnado, y en su lugar, se inadmitirá la demanda con el fin de que el demandante proceda a adecuarla a la acción contencioso administrativa que corresponda. Para ello, la Sala le concederá un término de cinco (5) días, y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida sobre la admisión o rechazo de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO. REVOCAR, por las razones consignadas en esta providencia, el auto de 17 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander. SEGUNDO. INADMITIR la demanda presentada por la sociedad Hernández Gómez Constructora S.A., para que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, la adecúe y corrija a la acción que corresponde, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. TERCERO. Ejecutoriado este auto, ENVIÉSE el expediente al Tribunal de origen, con el fin de que decida lo que corresponda acerca de la admisión de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE Y CÚMPLASE. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 30 de marzo de 2006, exp. 31.789, C.P., Alier Eduardo Hernández. En el mismo sentido, véanse los autos de 24 de enero de 2007, exp. 31.644, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto de 24 de enero de 2007, exp. 31.433, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; y del 3 de marzo de 2010, exp. 37.268, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre otros.

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RUTH STELLA CORREA PALACIO

DANILO ROJAS BETANCOURTH