CE-68001-23-31-000-2011-00339-01(0319-12)-2012

RECHAZO DE LA DEMANDA - Acto de ejecución de acción de tutela / ACTO DE EJECUCION - No son pasible de acción contenciosa / PENSION GRACIAReconocimiento Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, se aprecia que la acción planteada se encamina a discutir la legalidad de la Resolución No. 47578 del 15 de Septiembre de 2006, expedida por la Oficina Asesora de la Gerencia General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN, por la cual fue reconocida a favor de la demandada, una pensión gracia efectiva a partir del 26 de Mayo de 1999. De la lectura del acto precitado, obrante a folios 169 a 174 del presente cuaderno, se desprende sin la menor hesitación que su única finalidad fue la de acatar el fallo de tutela proferido por el Juez Primero Laboral del Circuito Judicial de Ciénaga, Magdalena, calendado 7 de Abril de 2006, ya que tanto en su parte motiva como en la resolutiva, se hace alusión de manera exclusiva al obedecimiento estricto de la decisión que allí se adoptó, no pudiendo afirmarse, como lo sostiene el impugnante, que contenga hechos nuevos o aspectos no contemplados en la decisión que lo motivó, pues habiendo ordenado el fallo de tutela a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL - EN LIQUIDACIÓN que “…en el término improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la notificación del fallo, proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se les reconozca la PENSIÓN GRACIA a cada

uno de los accionantes relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva de este fallo …”, su parte resolutiva es expresión fidedigna de tal decisión. Siendo evidente que la Resolución No. 47578 del 15 de Septiembre de 2006 acusada no tuvo finalidad diferente que la de dar cabal cumplimiento a la sentencia proferida por el Juez Primero Laboral del Circuito Judicial de Ciénaga, Magdalena, fuerza concluir que se trata de un acto de mera ejecución, que no contiene expresión de la voluntad de la administración al no cobijar en ninguno de sus apartes expresión diferente a lo que fuera resuelto por la sentencia proferida dentro del trámite de la tutela que se surtió para reclamar el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00339-01(0319-12)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EN

LIQUIDACION Demandado: MARIA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO La Sala precisa que la decisión que se adopta a continuación se halla sustentada en el procedimiento establecido por el Decreto 01 de 1984, en aplicación del artículo 308 de la Ley 1437 de 20111.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

accionante en contra del auto que rechazó la demanda, previas las siguientes

consideraciones:

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho2 contemplada por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la persona jurídica de derecho público CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIALCAJANAL - EN LIQUIDACIÓN, por conducto de apoderado judicial, demandó la Resolución No. 47578 del 15 de Septiembre de 2006, suscrita por la Asesora de la Gerencia General de la citada entidad, por la cual dispuso el reconocimiento de una pensión gracia a favor de MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, alegando que con su expedición se violentó el ordenamiento jurídico.

Deprecó, en consecuencia, el restablecimiento del derecho para obtener condena a cargo de MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO a fin de lograr la devolución de todos los dineros cancelados con sustento en el acto atacado.

II. EL AUTO IMPUGNADO Tras haberse revocado el auto del 3 de Junio de 2011 que había ordenado el envío del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bucaramanga por competencia3, el Tribunal Administrativo de Santander, 1 Art. 308: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio de 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán

de conformidad con el régimen jurídico anterior”.(subraya fuera de texto) 2 Acción de lesividad. 3 Si bien en la parte resolutiva no se incluyó tal pronunciamiento, en la motiva se expresó la voluntad de revocar el auto calendado 3 de junio de 2011 (fls. 216 y 266 vto.) mediante providencia calendada 14 de Julio de 2011, rechazó la demanda al considerar que el acto administrativo acusado no era pasible de acción contenciosa, ya que su contenido “…no comparte la naturaleza de acto administrativo…”, sino que es producto del cumplimiento de una decisión judicial adoptada dentro del trámite de la acción de tutela que concluyó con sentencia que no fue apelada por la entidad accionante ni fue objeto de revisión por el Tribunal de cierre, por lo que constituye una verdadera situación de cosa juzgada constitucional “... inmutable y definitiva…”4. Sostiene además la providencia atacada, que la entidad accionante, contando con atribuciones para revocar de manera directa su propio acto, por aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, omitió tal actuación, por lo que mal puede ahora aspirar a discutir la legalidad de su decisión a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, enfrentando el principio de legalidad, a los de confianza legítima, seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional.

III. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Mediante escrito presentado dentro de la oportunidad debida5, el mandatario judicial de la entidad accionante se alzó en apelación contra la providencia mencionada, aduciendo que el acto acusado sí es susceptible de

control jurisdiccional, ya que contiene hechos nuevos que habilitan su cuestionamiento por vía de acción contenciosa, pues se trata de un acto definitivo acusable por razones de fondo, no siendo de recibo que se impida el estudio de legalidad cuando el derecho ha sido adquirido a través del mecanismo subsidiario de la acción de tutela que, según su sentir, “… se apoya en un criterio errado de interpretación de las disposiciones legales sobre la materia, e inclusive, de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación…”6, afirmando que la sentencia de tutela es una decisión apenas formal que no puede desplazar al juez natural para el análisis de legalidad de su actuación. Por tal virtud, reclama la admisión de la demanda, por lo que impera la 4 Folio 267. 5 Folios 268 a 270, presentado el 26 de julio de 2011, esto es, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de la providencia por estados. 6 Folio 268. revocatoria de la decisión atacada.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el artículo 213 ibídem, con la debida sustentación. Además, es la Sala competente para desatar el recurso, por aplicación del inciso segundo del artículo 146 A del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010.

Al tenor de lo reglado por el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, esta Jurisdicción tiene por función el juzgamiento de los actos, los

hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos. Ahora bien, respecto de las actuaciones de la administración pasibles de acción contenciosa, se tiene por sentado que estas deben contener una verdadera expresión de la voluntad, surgida de una petición formulada para resolver una situación particular y concreta, por lo que aquellas que no reúnan tal requisito quedan excluidas del control establecido por el artículo 83 arriba citado. En abundante y diáfana jurisprudencia esta Corporación ha concretado que los actos administrativos expedidos en acatamiento a una decisión judicial, por no corresponder a verdaderas manifestaciones de la voluntad, quedan excluidos de control judicial, por cuanto su debate y definición se produjo en el seno de un proceso judicial surtido con antelación. No sobra traer a colación apartes de algunas decisiones que sobre la materia ha proferido esta Corporación: “Como lo ha señalado esta Corporación, los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y solamente tendrán control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría una nueva decisión y no la mera ejecución7. En el caso concreto, mediante el citado fallo de tutela la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, ordenó el reintegro en forma inmediata al cargo de Gobernador del Caquetá del señor Juan Carlos Claros Pinzón.

Por ello, una vez proferida la orden judicial le correspondía a la administración expedir el acto respectivo, en acatamiento del fallo de tutela, pues cualquier otra decisión adoptada hubiese constituido un abierto desacato a una orden judicial. Ahora bien, tratándose de un acto de ejecución proferido en cumplimiento de una decisión judicial perentoria, no es procedente examinar el fondo ni el condicionamiento de la decisión, ni pueden ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las sentencias judiciales que sirvieron de fundamento al acto de reintegro”.8 (Subraya fuera de texto) En otra oportunidad dijo: 7 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de Octubre 10 de 2002. Rad. 3364-02, Actor: María Elena Benavides Cisneros. M.P: Dr. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 5 de Marzo de 2009, actor Ezequiel Villa Arias contra Presidencia de la República y Ministerio del Interior y de Justicia, Rad. 11001-03-25-000-2004-0015001(2788-04), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. “Respecto de la acción de nulidad ejercida contra los actos de ejecución que dan cumplimiento a una decisión judicial, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia 10 de octubre de 2002 consideró: “En otras palabras, los decretos demandados no son susceptibles de control judicial por cuanto no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen

una orden judicial. Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría nueva decisión y no mera ejecución (…) ” (Subrayado fuera de texto) 9. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el acto demandado no alteró el contenido de la decisión judicial, que definió la situación particular de la actora, expedida por la Corte Constitucional, se considera que es un acto propio de ejecución; por lo cual, las autoridades administrativas pertinentes no podían apartarse de lo decidido. En consecuencia, el acto acusado no es enjuiciable ante esta Jurisdicción. (…) “En vista de lo anterior, se concluye que el acto acusado no es susceptible de control ante esta jurisdicción, por lo tanto, no es viable la admisión de la demanda que se estudia, pues mal podría la administración judicial, dar trámite a una causa que no merece un estudio de fondo sobre las pretensiones de la misma, en consecuencia, la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE, diez (10) de octubre de dos mil dos (2002), Radicación número: 15001-23-31-000-1994-4091-01(3364-02), Actor: María Elena Benavides Cisneros. providencia objeto de apelación debe ser confirmada.10

Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, se aprecia que la acción planteada se encamina a discutir la legalidad de la Resolución No. 47578 del 15 de Septiembre de 2006, expedida por la Oficina Asesora de la Gerencia General de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN, por la cual fue reconocida a favor de MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, con c.c. no. 37.796.627 de Bucaramanga, una pensión gracia efectiva a partir del 26 de Mayo de 1999. De la lectura del acto precitado, obrante a folios 169 a 174 del presente cuaderno, se desprende sin la menor hesitación que su única finalidad fue la de acatar el fallo de tutela proferido por el Juez Primero Laboral del Circuito Judicial de Ciénaga, Magdalena, calendado 7 de Abril de 200611, ya que tanto en su parte motiva como en la resolutiva, se hace alusión de manera exclusiva al obedecimiento estricto de la decisión que allí se adoptó, no pudiendo afirmarse, como lo sostiene el impugnante, que contenga hechos nuevos o aspectos no contemplados en la decisión que lo motivó, pues habiendo ordenado el fallo de tutela a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN que “…en el término improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la notificación del fallo, proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se les reconozca la PENSIÓN GRACIA a

cada uno de los accionantes relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva de este fallo …”, su parte resolutiva es expresión fidedigna de tal decisión. Siendo evidente que la Resolución No. 47578 del 15 de Septiembre de 2006 acusada no tuvo finalidad diferente que la de dar cabal cumplimiento a la sentencia proferida por el Juez Primero Laboral del Circuito Judicial de Ciénaga, Magdalena, fuerza concluir que se trata de un acto de mera ejecución, que no contiene expresión de la voluntad de la administración al no cobijar en ninguno de sus apartes expresión diferente a lo que fuera resuelto por la sentencia proferida 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, auto del 3 de Marzo de 2011, actor Martha Lucía Villamil Barrera contra Ministerio del Interior y de Justicia, rad. 25000-23-25-000-2010-00576-01(2077-10), Mag. Pte. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 11 Copia del fallo que obra a folios 131 a 158 del presente cuaderno. dentro del trámite de la tutela que se surtió para reclamar el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Llama la atención de la Sala dos circunstancias que merecen crítica frente al comportamiento asumido por la entidad accionante y que considera oportuno comentar: La primera, referida a la actitud pasiva de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN frente a la sentencia proferida en el trámite de la acción de tutela, ya que, si contaba con argumentos

jurídicos sobre la ilegal reclamación de la accionante, ha debido ejercer el derecho constitucional a la segunda instancia mediante la formulación de la apelación prevista por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 o, en últimas, intentar ante la Corte Constitucional la revisión del fallo; y la segunda, que habiéndose proferido el acto administrativo en el mes de Septiembre de 2006, es inexcusable que hasta la fecha no hubiere intentado su revocatoria directa en ejercicio de las facultades consagradas por el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, armonizado con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, siguiendo los claros lineamientos contenidos en la sentencia C-835 de 2003, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería. Así las cosas, encuentra la Sala debidamente fundada la providencia impugnada en cuanto sostiene que el acto acusado es de ejecución y, por ende, no pasible de control jurisdiccional, por lo que serán denegados los fines de la apelación planteada. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE CONFIRMAR el auto calendado 14 de Julio de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por el cual se dispuso el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN en contra de MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, por lo expuesto en la motivación anterior. DEVOLVER el expediente a su lugar de origen.

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO