CE-68001-23-31-000-2011-00461-01(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por no cumplir con el requisito de inmediatez De las pruebas que obran en el expediente se observa que el actor instauró esta acción el 30 de junio de 2011, es decir, que dejó transcurrir más de una año desde que fueron proferidas las providencias atacadas para acudir a este mecanismo, por lo que es forzoso concluir esta solicitud de amparo es improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, SU-1184 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett y sentencia SU-159 de 2002, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el requisito de inmediatez, sentencia T-123 de 2007.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00461-01(AC)

Actor: JAIME ZAMORA DURAN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Decide la Sala la impugnación presentada por el actor contra la providencia de 14 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES El señor Jaime Zamora Durán, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: El señor Jaime Zamora Durán, el 3 de mayo de 2011, interpuso acción popular contra el municipio de Bucaramanga, al considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, por la discontinuidad de la franja de circulación peatonal en la calle 47 entre carrera 36 y 35, en la ciudad de Bucaramanga, lo que, a su juicio, impide la circulación de las personas con discapacidad reducida. El Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, mediante auto de 6 de mayo de 2010, admitió la acción popular instaurada por el señor Jaime Zamora Durán, contra el Municipio de Bucaramanga “con ocasión de la obstrucción que sobre el andén se presenta en la calle 47 entre las carreras 36 y 35 costado sur de Bucaramanga, y “de OFICIO con respecto a LOS ANDENESde la ciudad de Bucaramanga que no garanticen la circulación continúa de los peatones con ocasión a los desniveles sobre los mismos que impide la circulación fácil y segura de una persona discapacitada o de un minusválido en silla de ruedas, el cual tiene que utilizar la vía vehicular para su desplazamiento.”El actor interpuso recurso de

reposición contra la anterior decisión, la cual fue confirmada mediante auto de 25 de mayo de 2010. Informó que el señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez, como ciudadano, interpuso acción de tutela contra las decisiones en mención, de la que conoció el Tribunal Administrativo de Santander, que, en sentencia de 17 de agosto de 2010, amparó el derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del actor y, en consecuencia, dejó sin efectos parcialmente el auto de 6 de mayo de 2010, respecto de los andenes que no fueron denunciados con la demanda como causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos. La Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, revocó la decisión impugnada y, en su lugar, rechazó por improcedente el amparo solicitado, por falta de legitimación en la causa. Por lo anterior, el actor, en calidad de demandante dentro del proceso de la acción popular, considera encontrase legitimado para interpretar la presente acción. Peticiones El actor solicita la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pide que se deje sin efectos el auto de 6 de mayo de 2010, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga dentro del trámite de la acción popular que interpuso contra el municipio de Bucaramanga. Además, solicitó compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación para la investigación de las actuaciones realizadas por la Juez Octava Administrativa de Bucaramanga, demás jueces y magistrados del Tribunal Administrativo de Santander en los que se agotó la jurisdicción en los

diferentes procesos judiciales que cursan o cursaban en los despachos judiciales. Finalmente, solicitó que el Tribunal Administrativo de Bucaramanga se declare impedido para pronunciarse respecto de esta acción, debido a que ya ha proferido decisiones de procesos que versan sobre los hechos debatidos en el actual proceso. Trámite procesal Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Santander, ordenó notificar a las partes (Fl.36). Oposición La doctora Claudia Patricia Peñuela Arce, Jueza Octava Administrativa de Bucaramanga, señaló que no se puede calificar de relevante constitucionalmente un argumento de interés único exclusivo y de índole particular del accionante, debido a que la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela no puede fallar asuntos que no tengan importancia constitucional, so pena de tratar temas correspondientes a otras jurisdicciones. Afirmó que el accionante tampoco cumplió el requisito formal dentro de la acción popular, pues no tramitó el recurso de queja que se le concedió, mediante auto de 4 de agosto de 2010, y dejó de cumplir con sus deberes como actor popular dentro de la acción, toda vez que fue juzgado que le correspondió adelantar diligencias de impulso del proceso como la publicación del nuevo aviso a la comunidad, pese a que, mediante auto de 7 de febrero de 2011, se requirió para que prestara esa colaboración. Agregó que, a pesar de conocer la decisión que admitió la acción popular por todos los andenes de la ciudad en mayo de 2010, el actor acudió a esta acción de tutela después de haber trascurrido más de un año, por lo tanto, la presente

acción no observa el principio de inmediatez. Advirtió que, en aras de proteger de manera efectiva los derechos tanto del actor como de la comunidad, se admitió la acción pero no única y exclusivamente respecto de una franja de terreno - un solo andén - ,sino involucrando a todos los andenes de la ciudad que inescindiblemente y como unidad van a permitir la circulación libre y segura de todas las personas en general de conformidad con la normatividad vigente. Señaló que el anterior fundamento fue sustentado con la jurisprudencia constitucional, que ha indicado que el juez tiene permitido dictar órdenes oficiosas pues no debe limitarse a que el accionante active el aparato judicial. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 14 de Julio de 2011, negó por improcedente el amparo en los siguientes términos: En relación con la solicitud de impedimento, afirmó, que no es procedente debido a que el Magistrado Julio Edisson Ramos Salazar no participó en la decisión tomada el 17 de Agosto de 2010, pues se encontraba ausente con permiso de la Corporación, no obstante, señaló que puede suceder que se presenten dos acciones constitucionales bajo los mismos hechos pero la decisión se hará con base en un estudio de los hechos y pretensiones tomadas de forma independiente, dado que los dos procesos son íntegramente autónomos. Frente a la decisión tomada por la Juez Octava Administrativa, señaló que al decretar la ampliación del ámbito de conocimiento del espacio público, andenes de la carrera 36 y 35 costado sur, a todo el espacio público de la ciudad que no

cumplan con los requisitos de tránsito para discapacitados, no consiste en un desfase legal o del arbitrio de la Juez Octava, por el contrario, dicha decisión se fundamenta en la primacía del interés general sobre el particular, es decir, se propende por el beneficio del accionante y de toda la comunidad, protegiendo los derechos de manera colectiva sin violar la ley y reglamentos decretados para el caso concreto. Finalmente, consideró que, en el caso concreto, existe otro medio judicial para atacar la providencia judicial, debido a que el accionante solicitó subsidiariamente el recurso de queja, que fue concebido, sin embargo, el demandante no llevó a cabo el trámite para el uso del mismo, por lo tanto, concluyó que no se ha violado ningún derecho fundamental. Impugnación El actor inconforme con la anterior decisión la impugnó e indicó que debido a su falta de conocimiento de los términos legales y los recursos procedentes pertinentes al caso, había presentado recurso de apelación contra el auto admisorio de la demanda, pero que una vez fue asesorado por un abogado, decidió no tramitar ese recurso, pues no procedía.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o

amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que mediante sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial. Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable1. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aún antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita2. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales. Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luis Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz. 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de

junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luis Rafael Vergara Quintero. tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales. Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria. En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones, pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de

cierre4. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” 5 como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia6. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa). 4 Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero. 5 La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental.

6 Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994. En los últimos años, la noción de “vía de hecho” se ha ampliado al punto de que la Corte ha sostenido que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a esta ampliación no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”. En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el

cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Mediante la presente acción, el actor pretende en concreto, la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se deje sin efectos el auto de 6 de mayo de 2010, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga dentro la acción popular que interpuso contra el municipio de Bucaramanga. En primer lugar, advierte la Sala que el actor deriva la vulneración de sus derechos fundamentales del auto de 6 de mayo de 2010, por el que el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, que admitió la acción popular instaurada por el señor Jaime Zamora Durán, contra el Municipio de Bucaramanga “con ocasión de la obstrucción que sobre el andén se presenta en la calle 47 entre las carreras 36 y 35 costado sur de Bucaramanga, y “de OFICIO con respecto a LOS ANDENESde la ciudad de Bucaramanga que no garanticen la circulación continúa de los peatones con ocasión a los desniveles sobre los mismos que impide la circulación fácil y segura de una persona discapacitada o de un minusválido en silla de ruedas, el cual tiene que utilizar la vía vehicular para su

desplazamiento.” De las pruebas que obran en el expediente se observa que el actor instauró esta acción el 30 de junio de 2011, es decir, que dejó transcurrir más de una año desde que fueron proferidas las providencias atacadas para acudir a este mecanismo, por lo que es forzoso concluir esta solicitud de amparo es improcedente. Se recuerda que la inexistencia de un término de caducidad no significa que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable7: “(...) la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción (...)” La razonabilidad es un factor que debe valorar el juez en cada caso, considerando si existe un motivo válido para la inactividad de los tutelantes, si podría causarse la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión 7 Corte Constitucional, SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. en sede de tutela y si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la

acción y la vulneración de los derechos de los interesados8. Ahora bien, en el caso bajo estudio, el actor no señaló los motivos de su tardanza para interponer la presente acción, ni tampoco se observa en el expediente la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, que justifique la inactividad del señor Jaime Zamora Durán y haga procedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de 14 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección 8 Corte Constitucional, Sentencia T-1229 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ