CE-68001-23-31-000-2011-00561-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Falta de legitimación en la causa por pasiva de particular que no ejerce función pública Sea lo primero manifestar con respecto a los bancos de Bogotá S.A. y BBVA S.A., que la acción de cumplimiento es improcedente para exigirles el cumplimiento de la ley en la medida que su labor como particulares no implica el ejercicio de función pública sino la prestación de un servicio público y, por lo tanto, carecen de legitimación por pasiva para hacer parte de esta acción.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 ARTICULO 6

NOTA DE RELATORIA : Ver, Consejo de Estado, sentencia de 4 de agosto de

2004, Exp. 2004-0271-01, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se rechaza por improcedente / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Renuencia como requisito de procedibilidad de la acción Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. En cualquier caso, la autoridad demandada en la acción de cumplimiento debe ser la misma ante la cual se presentó la petición previa con la finalidad de constituirla en renuencia (…) Para la Sala es evidente, una vez leído el escrito mediante el cual Solsalud E.P.S. S.A. estima

constituyó en renuencia al Banco Agrario, que en éste no se hizo referencia al parágrafo 2.º del artículo 275 de la Ley 1450 de 2011 y al artículo 8.º del Decreto 50 de 2003, normas que se solicita hacer cumplir vía judicial y, por lo tanto, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre el particular ha fijado el Consejo de Estado, la acción en relación con éstas resulta improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Sobre la renuencia, Consejo de Estado, Auto del 17 de marzo de 2011. Exp. 2011-0019. M.P. Susana Buitrago Valencia.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para exigir el cumplimiento de normas constitucionales

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87

NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado, Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00561-01(ACU)

Actor: SOLSALUD E.P.S. S.A Demandado: BANCOS DE BOGOTA Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por Solsalud E.P.S. S.A.,

mediante apoderado judicial, contra la sentencia dictada el 25 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que se rechazó por improcedente la solicitud de cumplimiento al estimar que de conformidad con el inciso segundo del artículo 9.º de la Ley 393 la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para hacer cumplir los artículos 684 del Código de Procedimiento Civil; 19 del Decreto 111 de 1996; 275, parágrafo 2.º de la Ley 1450 de 2011; 356 de la Constitución; y, 8.º del Decreto 50 de 2003.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud La sociedad Solsalud E.P.S. S.A., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de cumplimiento contra los Bancos de Bogotá, BBVA S.A. y Agrario de Colombia S.A., en la que planteó la siguiente pretensión: “PRIMERO: Se ordene a los BANCOS DE BOGOTA, BBVA y AGRARIO, que en un término perentorio de 10 días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo, darle cumplimiento al Artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, el Decreto 111 de 1996 (Art. 19), Artículo 275, parágrafo 2 de la Ley 1450 de 2011, el Art. 356 de la Constitución Política, Artículo 8 del Decreto 050 de 2003, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitución (sic) en sentencia su-480/97, en lo relativo a no APLICAR EMBARGOS, sobre RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, SECTOR SALUD, que se encuentran depositados en las cuentas maestras y recaudadoras, por concepto de REGIMEN SUBSIDIADO Y PARAFISCALES. Dentro del régimen de excepción, a cuentas maestras a nombre de SOLSALUD EPS S.A., deduciéndose que son INEMBARGABLES. Así, estos deban ser transferidos a

SOLSALUDF E.P.S.”,

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento Que Solsalud es una entidad prestadora de servicios de salud y en virtud de su objeto social, ha suscrito con el Ministerio de la Protección Social y con algunos entes territoriales contratos de prestación de servicios de salud y, con fundamento en éstos, es responsable de recibir afiliaciones y recaudar los aportes a los

Regímenes Subsidiado y Contributivo de Salud. Informa que los recursos del Sistema General de Participaciones, Sector Salud, los gira el Ministerio de la Protección Social - Fidufosyga -, entidad que se encarga de distribuir los recursos en las subcuentas con el fin de cubrir el Sistema de Seguridad Social. Explica que los bancos de Bogotá, BBVA y Agrario de Colombia, por orden judicial, aplicaron embargos a los recursos del Sistema General de Participaciones consignados en las cuentas maestras y de recaudo del Régimen Subsidiado y Parafiscales que se encuentran a nombre de Solsalud E.P.S. S.A., desconociendo que éstos de acuerdo con la ley son inembargables. Que a pesar de múltiples peticiones presentadas a las entidades financieras para que no apliquen embargos a los recursos del Sistema General de Seguridad

Social en Salud e informen a los despachos judiciales sobre la improcedencia de una medida cautelar como la adoptada, se siguen haciendo embargos, situación que demuestra la renuencia de los bancos a cumplir con las normas que consagran la inembargabilidad de los recursos pertenecientes a la salud. Afirma que si bien los dineros que por concepto de Régimen Subsidiado y Parafiscales fueron consignados por el FOSYGA a nombre de Solsalud E.P.S. S.A., tal circunstancia no desnaturaliza su calidad de recursos públicos con destinación específica. Expresa que los bancos accionados argumentan que el desembargo de los recursos de la salud solo puede ser adoptados por el Juez de conocimiento. Que el Ministerio de la Protección Social en el oficio N.º 198377 de 8 de julio de 2011 señaló la inembargabilidad de los recursos de la salud. Que la Procuraduría General de la Nación en la Directiva N.º 22 de abril de 2010 hizo un llamado a los Jueces de la República para que observen las normas que consagran la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Concluye que embargar recursos de la salud causa perjuicios a los usuarios del Régimen Subsidiado y desconoce las normas que solicita hacer cumplir y que establecen la inembargabilidad de los aludidos recursos.

3. Trámite de la solicitud La acción se presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander, Corporación que en providencia de 1.º de agosto de 2011 admitió la acción y ordenó su notificación a los representantes legales de los bancos de Bogotá S.A.; BBVA S.A.

y Agrario de Colombia S.A., para que en el término de 3 días, contado a partir de la notificación de la providencia, ejercieran su derecho de defensa (Fl. 173).

4. Argumentos de defensa

4.1. Del Banco de Bogotá S.A. La Jefe de Servicios CSC Bucaramanga del Banco de Bogotá S.A., manifiesta que la sociedad actora presentó una acción de tutela contra esa entidad financiera por los mismos hechos que narra en la acción de cumplimiento, la que correspondió por reparto al Juzgado Once Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías y que está pendiente de sentencia. Que por lo anterior la accionante vulneró el numeral 7.º del artículo 10 de la Ley 393 de 19971. Indica que la acción es improcedente porque Solsalud E.P.S. S.A. dispone de otro medio de defensa judicial, el incidente de desembargo consagrado en el artículo 687 del Código de Procedimiento Civil, el cual debe presentar ante el Juez de conocimiento. Afirma que es cierto que existen normas, doctrina y conceptos que señalan la inembargabilidad de los recursos del Régimen Subsidiado y Contributivo de la salud, pero que ello no faculta al banco para desacatar las órdenes judiciales que 1 “Artículo 10. Contenido de la solicitud.- (…) 7. La manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto de los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad. (…)”. se le imparten, debido a que obrar en contrario la haría penalmente responsable por fraude a resolución judicial. Que el Banco es un mero ejecutor de las decisiones judiciales y así se ha

señalado por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y la Superintendencia Financiera de Colombia, entidad que dispuso en el numeral 1.7 del Capítulo IV, Título II, de la Circular Externa N.º 007 de 1996, lo siguiente: “1.7 Embargos sobre depósitos de rentas y recursos pertenecientes al presupuesto general de la Nación En aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en la sentencia T-025/95 del 1o. de febrero de 1995 - expediente T-46448, emanada de la Corte Constitucional, este Despacho se permite impartir las siguientes instrucciones sobre el procedimento que debe adoptarse por las entidades, en aquellos eventos en los cuales reciban órdenes de embargo sobre depósitos de rentas y recursos del presupuesto nacional. En adelante todas las órdenes de embargo que afecten o recaigan sobre las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, emanadas de juez competente, serán de inmediata ejecución o cumplimiento por parte de los establecimientos de crédito . Decretada debidamente una medida de embargo, los establecimientos de crédito no son competentes para establecer si la respectiva decisión judicial recae sobre rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación para, con base en ello, abstenerse de darle cumplimiento en atención a su carácter de inembargables, pues no siendo esas instituciones parte en el proceso, no tienen posibilidad, y aún menos obligación, de oponerse a tales órdenes de embargo. Su actuación no puede ir más allá que la de mero ejecutor de la orden judicial

en lo concerniente con la existencia de los recursos, su cuantía y la identificación del titular, aspecto cuya verificación se encuentra implícita en la ejecución de la orden de embargo . Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por el artículo 3o. del Decreto 1807 de 1994, según el cual, "...el establecimiento de crédito que reciba una orden de embargo en contravención a lo dispuesto por el presente decreto, deberá informar inmediatamente a la Contraloría General de la República para que inicie un juicio fiscal contra el funcionario judicial que ordenó el embargo". Igualmente, sin dejar de cumplir en forma diligente las referidas órdenes judiciales de embargo, en la comunicación mediante la cual se ponga en conocimiento del Juez la ejecución de dicha orden, deberá informársele que la medida afecta Rentas y Recursos pertenecientes al Presupuesto General de la Nación, para su evaluación y fines pertinentes, lo cual no exonera para que se efectúen de inmediato los traslados de los recursos embargados, en los términos dispuestos por la Autoridad Judicial. Para su cumplimiento, los establecimientos de crédito deberán adoptar e impartir las medidas e instrucciones internas pertinentes, a la mayor brevedad posible. No sobra recordar que la inobservancia de esta preceptiva dará lugar a aplicar, por parte de la Superintendencia Bancaria, las sanciones institucionales o personales previstas en los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sin perjuicio de la aplicación que las autoridades juidiciales puedan hacer

de otras normas legales para quien desobedezca o retarde la ejecución de sus órdenes.”. (Subrayado y negrita fuera de texto) 4.2. Del Banco Agrario de Colombia S.A. Actuando por intermedio de apoderada judicial, el Banco Agrario de Colombia S.A. manifiesta que la actora presentó tutela ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, contra esa entidad financiera y con fundamento en los mismos hechos que narra en la acción de cumplimiento, la que está pendiente de sentencia. Indica que el banco ha cumplido con las órdenes judiciales que se imparten dentro de los procesos ejecutivos que se adelantan contra la actora. Aclara que los embargos se aplicaron a la cuenta de ahorros N.º 6001-700277-8 perteneciente a Solsalud E.P.S. S.A., que no tiene la naturaleza de maestra2 y, por 2 “La cuenta maestra es una cuenta bancaria que por manejar exclusivamente los recursos del Régimen Subsidiado solo acepta como operaciones débitos postransferencia electrónica aquellas que se destinen a otra cuenta bancaria que pertenece a un beneficiario definido en la ley 1122 de 2007, tales como una EPS-S, Firma Interventora, Superintendencia Nacional de Salud, las instituciones prestadoras de servicios de salud, únicamente cuando las Entidades Promotoras de Salud, sean objeto de la medida de giro directo en los términos y condiciones señalados en el decreto 3260 del 2004, la cuenta de la entidad territorial o las cuentas de las entidades financieras a través de las cuales se cumplan las obligaciones tributarias con recursos objeto de retención a las entidades que efectúen la interventoría.” (Subrayado y

negrita fuera de texto). lo tanto, los dineros que allí se encuentran consignados no pertenecen al Sistema General de Participaciones - Régimen Subsidiado y Parafiscales. Informa que las Empresas Prestadoras de Salud sólo están autorizadas para abrir una cuenta maestra y la de la accionante la maneja el Banco de Bogotá, circunstancia que descarta el desconocimiento de las normas que consagran la inembargabilidad de los recursos de la salud. Expresa que si en la cuenta que se encuentra embargada existen dineros pertenecientes al Estado, dicha afirmación debe demostrarse por Solsalud, debido a que conforme a la certificación que allegó al expediente los dineros que allí se consignan pertenecen al Régimen Contributivo y, por lo tanto, no son del Estado, en la medida que no provienen del Sistema General de Participaciones ni del Presupuesto de la Nación3, sino de quienes cotizan en el Régimen de Seguridad Social. Afirma que desembargar los dineros no está dentro de la autonomía del banco, pues una decisión en tal sentido es exclusiva del Juez que lo ordena y ante quien la accionante debe presentar una solicitud en tal sentido. Pide declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento porque Solsalud E.P.S. S.A. cuenta con otros mecanismos de defensa como es solicitar ante los diferentes jueces el levantamiento de las medidas cautelares. 4.3. Del Banco BBVA S.A. Después de analizar el artículo 6.º de la Ley 393 de 1997 la apoderada del Banco BBVA manifiesta que la acción de cumplimiento es improcedente porque ésta se puede ejercer contra particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de

3 “Luego, es claro que los ingresos de las EPS provienen de dos fuentes perfectamente diferenciadas por la ley. Los primeros están conformados por las UPC que reconoce a las EPS el Sistema General de Seguridad Social en Salud por cada afiliado, que por constituir dineros de los afiliados, no pueden hacer parte de los ingresos propios de las EPS, y los segundos, que por orden legal deben ser manejados en cuentas independientes a las UPC, los conforman las demás rentas de la entidad, incluidos los copagos, cuotas moderadoras, ingresos por medicina prepagada, publicidad y otras actividades que son ingresos propios y de libre disposición por parte de las EPS. (Subraya y negrita fuera de texto) Ahora, a los recursos de la UPC la ley les otorga carácter Parafiscal, por cuanto su objetivo es financiar la ejecución del POS. Por esto no es dable que sobre estos recursos recaiga tributo alguno. No sucede lo mismo con las demás rentas catalogadas como propias de las EPS, que no pertenecen a la Seguridad Social, las cuales pueden afectarse con cualquier gravamen y ser utilizadas para los fines que la EPS estime convenientes.”. (Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia de 10 de junio de 2010, radicación 17174, Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia) funciones públicas, característica que no tiene la entidad que representa en la medida que es anónima con patrimonio privado y, por lo tanto, no se puede asimilar a una autoridad administrativa. Expresa que BBVA S.A. se caracteriza por cumplir la ley y las órdenes judiciales, porque desconocer las últimas implica cometer el delito de fraude a resolución

judicial, de tal manera que el desembargo de las cuentas de Solsalud se debe adoptar por el Juez de conocimiento a petición de parte. Afirma que carece de legitimación en la causa por pasiva porque la entidad financiera ejecutó órdenes judiciales y, en esa medida, quienes deben responder por los embargos son los diferentes Juzgados que así lo dispusieron. Que a Solsalud le corresponde demostrar la naturaleza de los recursos embargados con el fin de que se levante la medida cautelar, sin que se pueda pasar por alto que los embargos ordenados son de origen laboral y no existe “inmunidad de embargos” cuando la reclamación es de esta naturaleza. Con fundamento en los anteriores argumentos solicita rechazar por improcedente la acción o, en su defecto, negar las pretensiones de la acción.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 25 de agosto de 2011, expresó que de conformidad con la ley, los recursos que destina el Estado para financiar el Régimen Subsidiado de Salud son inembargables.

Que de conformidad a las pruebas existentes dentro del expediente los accionados embargaron, por orden judicial, unas cuentas maestras pertenecientes a Solsalud, las cuales eran desembargables a petición de parte dentro de cada proceso ejecutivo, existiendo, por lo tanto, otro medio de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la ley. Por lo anterior, estimó que de conformidad con el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 la acción era improcedente.

6. La impugnación La sociedad accionante, en escrito de 1.º de septiembre de 2011, impugnó la

sentencia de 25 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en los siguientes argumentos: Que en la sentencia de primera instancia no se estudiaron en conjunto las normas que regulan la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Régimen Subsidiado y Contributivo. Sostiene que en los procesos en que se decretan embargos contra las cuentas de Solsalud E.P.S., lo primero que hace la sociedad es solicitar su desembargo por tratarse de recursos públicos inembargables, pese a lo cual los jueces se tardan hasta 12 meses en decidir las peticiones, motivo por el cual se optó por solicitar a los bancos el levantamiento de la medida y el cumplimiento de la normatividad que rige la materia. Afirma que a Solsalud se le está causando un perjuicio irremediable porque: i) los recursos del Estado son tomados por los Juzgados en virtud de los embargos; ii) en la mayoría de casos las medidas se establecen en el 150 por ciento del valor adeudado y se solicita a todas las entidades bancarias la apliquen, situación que trae como resultado que se efectúen varios embargos por una obligación; y, iii) la retención de los recursos demora el pago a la red, circunstancia que genera el cierre de la prestación del servicio de salud. Informa que se ha librado una batalla jurídica para que los jueces que conocen de procesos ejecutivos contra la accionante no ordenen el embargo de dineros que pertenecen al Sistema General de Participaciones y que se depositan en las cuentas maestras del Régimen Subsidiado y Contributivo, sin embargo, las

peticiones no han sido atendidas en debida forma y se siguen registrando embargos. Indica que las medidas cautelares se adoptan como medida previa, por lo que mientras la E.P.S. se notifica del mandamiento de pago, presenta excepciones previas, solicita el levantamiento de medidas cautelares y pruebas pasan entre 6 y 12 meses, tiempo durante el cual los hospitales y clínicas sufren la crisis de la salud debido a que los recursos están embargados. Informa que Solsalud E.P.S. S.A ha iniciado acciones dirigidas a que los recursos de la salud no se embarguen como son: solicitudes de levantamiento de medidas cautelares, peticiones ante las entidades territoriales, nacionales, Procuraduría General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, acciones de tutela, entre otras. Con fundamento en los anteriores argumentos solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordene a los bancos accionados no embargar los recursos pertenecientes al Sistema de Seguridad Social en Salud y al Sistema General de Participaciones.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con los artículos 3.° de la Ley 393 de 1997, 57 de la Ley 1395 de 2010 y 1.° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la impugnación que interpuso Solsalud E.P.S. S.A. contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, por estar referida a un fallo de acción de cumplimiento respecto a una

solicitud dirigida, entre otras, contra una entidad del orden nacional como lo es el Banco Agrario de Colombia, de conformidad con lo consagrado en el artículo 2334 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en 4 “ARTÍCULO 233. NATURALEZA JURÍDICA. El Banco Agrario de Colombia S.A. (Banagrario) es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”. tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y

por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

4. Sobre la renuencia como requisito de procedibilidad El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se expone en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable, que exige la intervención inmediata de la orden judicial.

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: la reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o

expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos5. En cualquier caso, la autoridad demandada en la acción de cumplimiento debe ser la misma ante la cual se presentó la petición previa con la finalidad de constituirla en renuencia.

5. Normas cuyo cumplimiento se solicitó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo La sociedad Solsalud E.P.S. S.A. solicita se ordene a los bancos de Bogotá, BBVA y Agrario de Colombia, cumplir con los artículos 684 del Código de Procedimiento Civil; 19 del Decreto 111 de 1996; parágrafo 2 de la Ley 1450 de 2011; 356 de la Constitución Política; y, 8 del Decreto 050 de 2003 en concordancia con la sentencia SU-480 de 1997. Las normas son del siguiente tenor:

Artículo 684 del Código de Procedimiento Civil: “ARTICULO 684. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:

1. Los de uso público.

5 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla.

2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio lo presten los particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro se practicará como el de empresas industriales.

3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.

4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales.

5. Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales o particulares, en la proporción prevista en las leyes

respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados.

6. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios.

7. Los uniformes y equipos de los militares.

8. Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.

9. Los bienes destinados al culto religioso.

10. Los utensilios de cocina y los muebles de alcoba que existan en la casa de habitación de la persona contra quien se decretó el secuestro, y las ropas de la familia que el juez considere indispensables, a menos que el crédito provenga del precio del respectivo bien.

11. Los utensilios, enseres e instrumentos necesarios para el trabajo individual de la persona contra quien se decretó el secuestro, a juicio del juez, con la salvedad indicada en el numeral anterior.

12. Los artículos alimenticios y el combustible para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un mes, a criterio del juez.

13. Los objetos que posean fiduciariamente.

14. Los derechos personalísimos e intransferibles, como los de uso y habitación.”.

Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”: “ARTICULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro