CE-68001-23-31-000-2011-00966-01-2013

INHABILIDAD DE CONCEJAL - Por interdicción para el ejercicio de funciones públicas / INHABILIDAD POR INTERDICCION PARA EL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS - No se configura por sanción disciplinaria de suspensión en el cargo / SANCION DISCIPLINARIA DE SUSPENSION DEL CARGO - Elementos / EFECTOS DE LA SUSPENSION DEL CARGODependen del título de culpabilidad con que se califique la falta Le corresponde a la Sala determinar si, como lo consideró el Tribunal Administrativo de Santander, la causal de inhabilidad alegada no se demostró, o si por el contrario, como lo asevera la impugnante, al haber sido sancionado con suspensión por la Procuraduría el Concejal electo de Piedecuesta, señor Oscar Javier Santos Galvis, estaba también imposibilitado para ejercer la función pública, por ende, no podía inscribirse y ser elegido en las elecciones de octubre de 2011. Al demandado se le atribuye haberse inscrito y resultar elegido Concejal de Piedecuesta, estando incurso en la inhabilidad de que trata la parte final del numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior, debido a que con acto administrativo de carácter disciplinario de 26 de abril de 2011, la Procuraduría Regional de Santander, confirmó la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 4 meses que dictó la Procuraduría Provincial de Bucaramanga proferida el 28 de junio de 2010, mientras era Presidente del Concejo de

Piedecuesta, sanción que a juicio de los demandantes implica la de inhabilidad que genera interdicción para ejercer funciones públicas. Para acreditar la sanción impuesta al demandado la parte actora aportó el certificado de antecedentes disciplinarios No. 31150860 de 28 de noviembre de 2011, de cuyo texto se desprende que el señor Oscar Javier Santos Galvis tuvo una sanción disciplinaria de “SUSPENSION” por 4 meses, en los términos del numeral 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, -norma que dispone: “suspensión, para las faltas graves culposas”-, mientras se desempeñaba como Concejal en el Municipio de Piedecuesta, impuesta por el Procurador Provincial de Bucaramanga con actuación administrativa del 28 de junio de 2010 y con efectos jurídicos a partir del 17 de mayo de 2011. Ahora bien, el numeral 3º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, define la “suspensión” como aquella sanción prevista para las faltas cometidas por los servidores públicos que son graves culposas, y es diferente de la “inhabilidad especial”, que es aplicable, junto con la “suspensión” para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas, que establece el mismo artículo en su numeral 2º y que es aquella que, según afirma la impugnante, le fue impuesta al demandado. El numeral 2º del artículo 45 ibídem al definir las anteriores sanciones señala que “La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo

desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.”, de ahí que se trate de dos tipos de sanciones diferentes: por un lado la suspensión y del otro, la inhabilidad especial, las cuales impone el ente disciplinador dependiendo del título de culpabilidad con que se califique la falta, así, si se trata de una falta grave culposa la sanción deberá ser únicamente “suspensión”, pero si se trata de una falta grave dolosa o gravísima culposa, deberá ser la “suspensión” e “inhabilidad especial”. Así las cosas, a partir del certificado de antecedentes disciplinarios del demandado, la Sala encuentra acreditado que la sanción de que fue objeto es la de simple “suspensión”, cuya ejecución correspondía únicamente a la separación del ejercicio de sus funciones por el término de 4 meses, y no la de “inhabilidad especial”, que le impidiera el ejercicio de funciones públicas en cargos distintos al que ocupaba al momento de ser sancionado, por ende, se concluye que nada impedía que se inscribiera y fuera elegido Concejal de Piedecuesta para el periodo (2012-2015). Por las razones expuestas la sentencia de primera instancia será confirmada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00966-01

Actor: JAIME DE JESUS MARTINEZ SANDOVAL Y OTRA Demandado: CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la señora Ana Patricia Gómez Aceros contra la sentencia desestimatoria proferida el 28 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander.

ANTECEDENTES I.- LAS DEMANDAS En ejercicio de la acción electoral, los señores Jaime de Jesús Martínez Sandoval y Ana Patricia Gómez Aceros, presentaron idénticas demandas contra el acto de elección del señor Oscar Javier Santos Galvis como Concejal del Municipio de Piedecuesta (2012-2015), las cuales se sintetizan así: 1.- La pretensión “Que es nula el Acta del escrutinio de votos para el Concejo Municipal de Piedecuesta, Santander y la declaratoria de elección del Señor Oscar Javier Santos Galvis (…) como Concejal, por el Partido Liberal Colombiano, para el Período Constitucional 2012-2015, que hiciera la comisión escrutadora el 31 de octubre de 2011 y contenidas en el formulario E-26 CO de la Registraduría Nacional de Estado Civil (…) expedido el 5 de Noviembre de 2011. (…)”. 1.2.- Soporte fáctico Con los hechos de las demandas se afirma que: 1.- El 30 de octubre de 2011 se llevaron a cabo las elecciones de autoridades locales. 2.- El 5 de noviembre de 2011, mediante formulario E-26CO y Acta de Escrutinios de Votos para el Concejo Municipal, la Comisión Escrutadora Municipal declaró la elección de los Concejales de Piedecuesta - Santander, para el período

constitucional 2012-2015, entre ellos la del señor Oscar Javier Santos Galvis. 3.- Aducen los demandantes que el señor Oscar Javier Santos Galvis “…estaba Inhabilitado para inscribirse y ser elegido Concejal de Piedecuesta…” conforme lo establece el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 617 de 20001, porque para el 10 de agosto de 2011 fecha en que se inscribió como candidato ante la Registraduría Nacional del Estado Civil del Municipio, “estaba suspendido” “por el término de Cuatro (4) Meses, entre el 26 de Mayo del 2011 al 25 de Septiembre del 2011”, porque tenía una “Sanción Disciplinaria con efectos jurídicos a partir de Mayo 17 de 2011”, fecha en que “quedó ejecutoriada” la Resolución No. 014 contentiva de la “sentencia” de 26 de abril de 2011 que dictó la Procuraduría Regional de Santander, “…por medio de la cual se Res[olvió] el Recurso de Apelación confirmando al (sic) Decisión de primera instancia” (fls. 1-8 del Cd. 1 y 1-8 del Cd. 2). 1.3.- Normas violadas y concepto de violación La parte actora señaló como transgredidos los artículos 40, 83, 85 y 95 de la C.P.; 22, 23 y 36 de la Ley 734 de 2002; numeral 1º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000; y 227 y 228 del C.C.A. Indicó que el demandado se encontraba inhabilitado para inscribirse y ser elegido Concejal de Piedecuesta (2012-2015) pues “…decidió postular su nombre en

abierta y manifiesta desconsideración con el ordenamiento jurídico, ya que al momento de su inscripción estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas” por la sanción de suspensión que se le impuso mientras era Presidente del Concejo 1 El artículo 40 dice: “LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. (…)” (Negrillas de la Sala). de Piedecuesta (2008-2011), por el término de cuatro meses, que le impuso la

Procuraduría Regional de Santander. II.- LAS CONTESTACIONES El apoderado judicial del accionado presentó escritos idénticos en los procesos acumulados con los que se opuso a las pretensiones de las demandas y se limitó a decir que la sanción impuesta por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga y confirmada por la Regional de Santander no “…ten[ía] transcendencia para el fin perseguido…” por el actor, esto es, impedir su inscripción como candidato al Concejo para las elecciones del 30 de octubre de 2011, pues la sanción de suspensión solo le imposibilitaba “actuar como Concejal” en el período que estaba cursando al momento de ser sancionado (fls. 45-47 del Cd. 1 y 103-105 del Cd. 2).

III.- TRAMITE PROCESAL Las demandas fueron presentadas ante el Tribunal Administrativo de Santander. Mediante autos de 1º de diciembre de 2011 y 18 de enero de 2012, dictados en los procesos 2011-0966 y 2011-1012 respectivamente, fueron admitidas (fls. 39 del Cd. 1 y 93 a 95 del Cd. 2). Por auto de 8 de marzo de 2012 se dispuso la acumulación de los procesos (fl. 72 del Cd. 1), y con sentencia del 28 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. IV.- SENTENCIA APELADA El Tribunal encontró que no estaba demostrada la causal de inhabilidad invocada, pues si bien es cierto “…que al momento de su inscripción como candidato al Concejo de Piedecuesta, el 10 de agosto de 2011, el señor OSCAR JAVIER SANTOS GALVIS se encontraba suspendido en el ejercicio de su cargo, en virtud de una sanción impuesta por la Procuraduría Provincial (…) no por ello es posible inferir que se encontraba en interdicción para el ejercicio de funciones públicas, de tal manera que estuviera inhabilitado para inscribirse y ser elegido…”. Lo anterior, porque de conformidad con el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, “…para que se configure la inhabilidad contenida en la disposición [señalada] se requiere que el Concejal cuya elección se demanda se encuentr[e] en interdicción para el ejercicio de funciones públicas para la fecha de su inscripción como candidato o para la de su elección…”, y la inhabilidad para el

ejercicio de funciones públicas solo puede originarse en una sanción penal en los términos del artículo 44 del Código Penal, o en una sanción disciplinaria impuesta a los “…servidores públicos que incurran en faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima…”, las cuales generan la “…inhabilidad general prevista en los artículos 44 numeral 1 y 45 numeral 1 literal d), de la Ley 734 de 2002 Código Unico Disciplinario, que se impone junto con la destitución…”. Conforme a lo anterior, sostuvo el Tribunal que aun cuando no se allegaron al proceso las copias auténticas de las decisiones de la Procuraduría con las cuales se sancionó al demandado, a partir del certificado de antecedentes disciplinarios No. 31150860 de 28 de noviembre de 2011, evidenció que la sanción que le fue impuesta “…fue la de suspensión consagrada en el artículo 44 numeral 3 de la Ley 734 de 2002, sin que la misma comporte inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, pues las sanciones que sobrellevan inhabilidad son las consagradas en los numerales 1 y 2 del mismo artículo.”, y de conformidad con el numeral 2º del artículo 45 de la misma Ley, la suspensión “…implica [únicamente] la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria…” (fls. 124-132 del Cd. 1). V.- EL RECURSO DE APELACION La señora Ana Patricia Gómez Aceros apeló la anterior sentencia en escrito en el que insistió en los argumentos de la demanda. Afirmó que si bien el a quo tuvo en

cuenta en su decisión el numeral 2º del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, no se percató de que éste dispone que la suspensión tiene dos implicaciones: primero, “…la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria…”; y segundo, “…la inhabilidad especial, [que se traduce en] la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo”, por ende, el demandado no podía seguir desempeñándose en el cargo que venía ocupando, pues la falta se originó mientras lo ocupaba, pero además, la sanción implicó “…la inhabilidad especial que lo limita de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política, modificado por el actor (sic) legislativo 01 del 2009, a inscribirse como candidato a un cargo de elección popular al mismo que había sido suspendido anteriormente y que con su conducta le causo (sic) daño al estado (sic), daño que deberá ser reparado.” De otro lado, aseveró que el Tribunal debió tener en cuenta los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría Provincial de Bucaramanga y Regional de Santander obrantes en copia simple en el expediente para tomar su decisión, pues el artículo 25 del Decreto - Ley 019 de 2012, “derogó tácitamente [y les restó] fuerza vinculante” a los artículos 253 y 254 del C.P.C. con base en los cuales se determinó que dichos documentos no tenían valor probatorio (fls. 136-138).

VI.- ALEGATOS DE CONCLUSION

Durante el término de traslado para alegar las partes no hicieron manifestación alguna. VII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA Afirma que “…es claro que el señor Santos Galvis, no obstante haber sido sancionado y encontrarse en ese estado al momento de la inscripción de su candidatura, no estaba inhabilitado…”, pues no se hallaba “…para ese momento específico en interdicción para el ejercicio de funciones públicas…” tal como lo dispone el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior, porque si bien fue suspendido de su cargo como Concejal de Piedecuesta por una falta “…grave a título de culpa…”, esa sanción “…no apareja la inhabilidad, ya que solo impide el desempeño del cargo durante el período señalado en la decisión…” como lo dispone el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues no todas las sanciones disciplinarias conllevan la inhabilidad, como lo afirman los demandantes, ya que “…si se entiende en este sentido la norma sancionadora, (…), se le estaría dando a la misma un alcance que no tiene…”, y la sanción de suspensión junto con la de inhabilidad especial que genera interdicción para el ejercicio de funciones públicas, solo se aplica para aquellos casos en que el servidor ha incurrido en una falta grave dolosa o gravísima culposa, que no fue en las que incurrió el accionado (fls. 155-163). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer y decidir en segunda instancia la demanda de la referencia, por así disponerlo el artículo 129 del C.C.A., modificado por la

Ley 446 de 1998 artículo 37, y el Acuerdo 55 del 5 de Agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- De la prueba del acto de elección acusado El acto de elección del señor Oscar Javier Santos Galvis como Concejal del Municipio de Piedecuesta - Santander, para el período constitucional 2012 - 2015, se acreditó en debida forma con la copia auténtica del Acta Municipal de Escrutinio de los Votos para el Concejo de Piedecuesta o formulario E-26 CO del 5 de noviembre de 2011, expedida por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal (fls. 10-11 Cd. 1). 3.- Cuestión previa A partir de los antecedentes, encuentra la Sala que la señora Ana Patricia Gómez Aceros, única apelante, con su escrito de impugnación formula un nuevo cargo en contra del acto de elección del Concejal de Piedecuesta, señor Oscar Javier Santos Galvis, referente a la inhabilidad prevista en los incisos 5 y 6 del artículo 122 de la C.P. modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2009, que dice: “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de

grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior. Tampoco quien haya dado lugar, como servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.” Como su argumentación se erige en una censura no plantada inicialmente en contra del acto de elección del demandado, no será objeto de estudio en esta providencia pues su objeto se limitará el análisis a la inhabilidad prevista en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que se refiere a “LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES”, en que insistió la apelante. 4.- Del asunto objeto de la apelación De conformidad con lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si, como lo consideró el Tribunal Administrativo de Santander, la causal de inhabilidad alegada no se demostró, o si por el contrario, como lo asevera la impugnante, al haber sido sancionado con suspensión por la Procuraduría el Concejal electo de Piedecuesta, señor Oscar Javier Santos Galvis, estaba también imposibilitado para ejercer la función pública, por ende, no podía inscribirse y ser elegido en las elecciones de octubre de 2011. 5.- La interdicción para el ejercicio de funciones públicas Al demandado se le atribuye haberse inscrito y resultar elegido Concejal de

Piedecuesta, estando incurso en la inhabilidad de que trata la parte final del numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, resaltado a continuación, que se refiere a “LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES” y dice: “No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.” (Negrillas de la Sala).

Lo anterior, debido a que con acto administrativo de carácter disciplinario de 26 de abril de 2011, la Procuraduría Regional de Santander, confirmó la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 4 meses que dictó la Procuraduría Provincial de Bucaramanga proferida el 28 de junio de 2010, mientras era Presidente del Concejo de Piedecuesta, sanción que a juicio de los demandantes implica la de inhabilidad que genera interdicción para ejercer funciones públicas. Para acreditar la sanción impuesta al demandado la parte actora aportó el certificado de antecedentes disciplinarios No. 31150860 de 28 de noviembre de 2011, obrante en el expediente a folio 16, en el cual se lee:

Del texto se desprende que el señor Oscar Javier Santos Galvis tuvo una sanción disciplinaria de “SUSPENSION” por 4 meses, en los términos del numeral 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, -norma que dispone: “suspensión, para las faltas graves culposas”-, mientras se desempeñaba como Concejal en el Municipio de Piedecuesta, impuesta por el Procurador Provincial de Bucaramanga con actuación administrativa del 28 de junio de 2010 y con efectos jurídicos a partir del 17 de mayo de 2011. Ahora bien, el numeral 3º del artículo 442 de la Ley 734 de 20023, define la “suspensión” como aquella sanción prevista para las faltas cometidas por los servidores públicos que son graves culposas, y es diferente de la “inhabilidad especial”, que es aplicable, junto con la “suspensión” para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas, que establece el mismo artículo en su numeral 2º y que es aquella que, según afirma la impugnante, le fue impuesta al demandado. 2 El artículo 44 dice: “Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.

2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.

3. Suspensión, para las faltas graves culposas.

4. Multa, para las faltas leves dolosas.

5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.

Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.” (Negrillas de la Sala). 3 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”. El numeral 2º del artículo 45 ibídem4 al definir las anteriores sanciones señala que “La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.”, de ahí que se trate de dos tipos de sanciones diferentes: por un lado la suspensión y del otro, la inhabilidad especial, las cuales impone el ente disciplinador dependiendo del título de culpabilidad con que se califique la falta, así, si se trata de una falta grave culposa la sanción deberá ser únicamente “suspensión”, pero si se trata de una falta grave dolosa o gravísima culposa, deberá ser la “suspensión” e “inhabilidad especial”. Así las cosas, a partir del certificado de antecedentes disciplinarios del demandado, la Sala encuentra acreditado que la sanción de que fue objeto es la de simple “suspensión”, cuya ejecución correspondía únicamente a la separación del ejercicio de sus funciones por el término de 4 meses, y no la de “inhabilidad

especial”, que le impidiera el ejercicio de funciones públicas en cargos distintos al que ocupaba al momento de ser sancionado, por ende, se concluye que nada impedía que se inscribiera y fuera elegido Concejal de Piedecuesta para el periodo (2012-2015). Por las razones expuestas la sentencia de primera instancia será confirmada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 4 El artículo 45 dice: “Definición de las sanciones.

1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre

nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.

2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.

3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.

4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.

Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.” (Negrillas de la Sala).

FALLA: Se confirma la sentencia de 28 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y PUBLIQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO