CE-68001-23-31-000-2012-00071-01(AC)-2012

ACCION DE TUTELA POR NEGAR INCLUSION EN REGISTRO DE POBLACION DESPLAZADA - No se cumple con el requisito de inmediatez De esta forma, cuando el juez entra a resolver las solicitudes de amparo promovidas por las personas en condición de desplazamiento, debe analizar el principio de inmediatez a la luz de las circunstancias reseñadas precedentemente, pero también deberá valorar de manera especial la situación individual, de quien siendo desplazado, reclama la protección de sus derechos fundamentales, los cuales vienen siendo conculcados de manera continua, múltiple, grave y masiva, circunstancia que deberá ser igualmente verificada. De esta manera, entendida la precariedad con que el Estado ha podido responder hasta el momento, a tan desbordado problema social, no resulta razonable exigir entonces, a quienes son víctimas del desplazamiento, la responsabilidad de no haber sido más expeditos o acuciosos en adelantar, por otros medios, acciones tendientes a garantizar sus derechos fundamentales, pues de aceptarse tal hipótesis, se estaría desconociendo la vía establecida por el mismo Estado, para acceder a las ayudas que él mismo ha implementado… En el sub examine, aún dentro del marco de aplicación flexible del criterio de inmediatez, no encuentra esta Corporación ningún elemento de juicio que dé cuenta de la existencia de motivos que justifiquen la tardanza interposición de la tutela, es decir, dos años después de resuelta de manera definitiva su situación en sede administrativa, por la autoridad competente.

NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00071-01(AC)

Actor: GILBERTO HERNANDEZ RIVERA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Decide la Sala la impugnación presentada por el actor, contra la providencia del 7 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Derechos fundamentales invocados en protección.

Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Gilberto Hernández Rivera invocó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, integridad personal, dignidad humana, vivienda en condiciones dignas y amparo a las personas en situación de desplazamiento, presuntamente vulnerados por la autoridad accionada. Del escrito de tutela, se sintetizan los siguientes,

2. Hechos: 2.1 Relata, que hacia el año de 1950 residía en la Vereda “Planas” en el Municipio del PlayónSantander con su núcleo familiar, conformado por su padre Secundino Hernández Orozco y su madre Nazaret Hernández. En 1951 su padre fue asesinado, sin que se levantara acta de defunción.

2.2 Posteriormente, él y su madre fueron amenazados por parte de un grupo denominado “los Chulavitas”, por lo que se desplazaron hacia el Municipio del Playón y después a la ciudad de Bucaramanga. 2.3 El 22 de abril de 2009 acudió a la Defensoría del Pueblo Regional de Bucaramanga con el fin de iniciar el trámite para obtener el reconocimiento como desplazado, por lo que rindió declaración juramentada el 8 de mayo de 2009. 2.4 Mediante Resolución No. 680010618 del 16 de junio de 2009, la Coordinación de Unidad Territorial de Santander de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, le negó la solicitud de inscripción en el Registro Unico de Población Desplazada, argumentando la inexistencia de reporte de alteraciones en el orden público por las autoridades civiles y militares de la localidad, y la falta de coacción actual y presente y un traslado derivado del desplazamiento forzado; decisión confirmada en sede de reposición a través de la Resolución No. 680010618R del 28 de agosto de 2009. 2.5 Posteriormente, por medio de la Resolución No. 08928 del 28 de diciembre de 2009, el Director General de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, confirmó las decisiones recurridas. 2.6 Aduce el actor, que dicha autoridad “al negarme la posibilidad de incluirme en el Registro Unico de Población Desplazada, ha contrariado el espíritu de la Constitución, ya que no tuvo en cuenta mi condición de desplazado, sino que

además me niega la ayuda de estabilización económica la cual necesito con urgencia, puesto que mis condiciones de vida no son dignas. En mi caso, ninguno de los tres aspectos del concepto de dignidad ha sido protegido por el Estado”. Agrega, que tampoco le ha sido posible desarrollar su plan de vida, como quiera que debido al desplazamiento tuvo que trabajar desde temprana edad, lo que le impidió culminar los estudios de primaria. 2.7 En virtud de lo anterior solicita al juez constitucional, ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social incluirlo en el Registro Unico de Población Desplazada.

3. Contestación de la solicitud de tutela.

Mediante auto de 26 de enero de 2012, se admitió la acción en referencia, y se ordenó notificar como accionado al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (Fl. 22). Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En virtud del traslado que le hiciera el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, dada su condición de autoridad competente para asumir la defensa dentro de los procesos judiciales que tengan relación con sus potestades1, específicamente de las acciones constitucionales, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas señaló, que en efecto, mediante la Resolución No. 680010618 del 16 de junio de 2009 resolvió negar la inscripción en el Registro Unico de Población Desplazada al señor Gilberto Hernández Rivera y a su grupo familiar. Explicó, según el contenido el Decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley 1448

de 2011, que es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas quien debe valorar los hechos victimizantes contenidos en la declaración que rindiere el interesado ante las entidades del Ministerio Público (Procuraduría, Defensoría del Pueblo o Personería Municipal o Distrital) y teniendo en cuenta los criterios allí descritos. Indicó que es necesario tener en cuenta además, a la luz del artículo 8° del Decreto 2569 de 2000 reglamentario de la Ley 387 de 1997, que la declaración debe presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos que originaron el desplazamiento. Concluyó entonces, que la entidad ha cumplido con sus funciones legales dentro del procedimiento de no inscripción del accionante, produciendo un acto administrativo debidamente motivado en la forma establecida en la ley, y en ese sentido mal haría en incluir en el Registro Unico de Población Desplazada a una persona que no cumple con el lleno de los requisitos señalados para ello. Con base en lo anterior solicitó denegar las peticiones elevadas por el tutelante, por no existir vulneración alguna de sus derechos fundamentales.

4. El fallo impugnado. 1 Decreto 2455 de 2011. Artículo 35 Parágrafo 1°. A partir del 1° de enero de 2012, cada una de las entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, creadas o escindidas, asumirá la representación judicial de todas las acciones constitucionales, procesos judiciales, contencioso administrativos, ordinarios y administrativos que le sean notificados relacionados con

los temas de su competencia. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 7 de febrero de 2012 rechazó por improcedente la petición de amparo constitucional. Señaló, que en el sub lite no se acreditó el requisito de procedencia de la acción relacionado con la inmediatez, pues entre la fecha de expedición de la resolución definitiva que negó la inscripción del actor en el Registro Unico de Población Desplazada, esto es, el 28 de diciembre de 2009, y la presentación de la tutela, han transcurrido aproximadamente dos años y un mes, lapso que desvirtúa la urgencia e inminencia de la protección deprecada.

5. Impugnación.

El actor impugnó la decisión de primera instancia, manifestando su inconformidad frente a la interpretación del requisito de inmediatez efectuada por el a quo, pues en su criterio, éste no tuvo en consideración que su condición de desplazamiento persiste y es actual. Agregó, que su demora en la interposición de la tutela se produjo con ocasión de su bajo nivel de escolaridad y escasos conocimientos legales, y en consecuencia, rechazar la tutela en virtud de dicho requisito, contraría el principio ad impossibilia nemo tenetur (nadie está obligado a lo imposible). Recibido el expediente en el Despacho sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia: corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19912, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el

expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. Planteamiento del problema jurídico. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículos 86 de la Constitución

Política”. Vistos los antecedentes fácticos del caso, el problema jurídico central sobre el que esta Sala debe pronunciarse, consiste en determinar si la entidad accionada ha vulnerado los derechos fundamentales a la igualdad, integridad personal, dignidad humana, vivienda digna y protección especial a personas desplazadas del actor, al negarle la inscripción en el Registro Unico de Población Desplazada.

3. Fundamentos de decisión. 3.1 Aplicación del principio de inmediatez en el caso del desplazamiento forzado y de violaciones masivas, graves y continúas de los derechos fundamentales.

Cuando se analiza la procedencia de la acción de tutela que ha sido interpuesta por una persona desplazada, los criterios para determinar la viabilidad del presupuesto de la inmediatez han de flexibilizarse, en razón a la especial protección constitucional que las personas en su condición de desplazamiento tienen, en vista de su especial condición de vulnerabilidad, indefensión y por el estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran, razón suficiente para reclamar una protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia dignas3. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que: “La Corte Constitucional ha sostenido que en los únicos dos casos en que no es exigible de manera estricta el principio de inmediatez

en la interposición de la tutela, es cuando “(i)...se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.4 Y [cuando] (ii) la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el 3 Cfr. sentencia T-563 de 2005. 4 Cfr. sentencia T-1110 de 2005. estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.5”6 En este contexto, es pertinente recordar que la vulneración de los derechos fundamentales de las personas que han tenido que abandonar sus lugares de origen o de residencia, justificadas en amenazas que recaían sobre sus vidas, supone una situación de suma gravedad, que no se termina con el desplazamiento inicial y el arraigo temporal en un nuevo lugar. En efecto, esta situación, no sólo puede dilatarse en el tiempo, sino que también desencadena la vulneración de otros derechos fundamentales, situación que igualmente puede perpetuarse, hasta tanto la condición de persona desplazada subsista. Por este motivo, determinar con exactitud un momento específico como el origen del quebrantamiento de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, es muy difícil de establecer, y por lo mismo, resulta igualmente complicado esclarecer, si la acción de tutela interpuesta ha sido promovida en un término

razonable. Por esta razón, y ante el grave y continuo desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, es que la Corte Constitucional declaró, en sentencia T-025 de 2004, el estado de cosas inconstitucional, decisión que viabiliza la interposición de la acción de tutela como mecanismo judicial de protección eficaz. De esta forma, cuando el juez entra a resolver las solicitudes de amparo promovidas por las personas en condición de desplazamiento, debe analizar el principio de inmediatez a la luz de las circunstancias reseñadas precedentemente, pero también deberá valorar de manera especial la situación individual, de quien siendo desplazado, reclama la protección de sus derechos fundamentales, los cuales vienen siendo conculcados de manera continua, múltiple, grave y masiva, circunstancia que deberá ser igualmente verificada. De esta manera, entendida la precariedad con que el Estado ha podido responder hasta el momento, a tan desbordado problema social, no resulta razonable exigir entonces, a quienes son víctimas del desplazamiento, la responsabilidad de no haber sido más expeditos o acuciosos en adelantar, por otros medios, acciones 5 Sentencia T-158 de 2006 6 Sentencia T-468 de 2006. tendientes a garantizar sus derechos fundamentales, pues de aceptarse tal hipótesis, se estaría desconociendo la vía establecida por el mismo Estado, para acceder a las ayudas que él mismo ha implementado. 3.2 Del caso concreto. En el sub lite, el señor Gilberto Hernández Rivera reclama la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, integridad personal, dignidad humana,

vivienda digna y protección a personas desplazadas que considera trasgredidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al negarle la inscripción en el Registro Unico de Población Desplazada mediante las Resoluciones No. 6800010618, 680010618R7 y 089288 de 2009. Por su parte argumenta la entidad accionada, que al momento de proferir las resoluciones mencionadas, analizó la declaración rendida por el actor ante la Defensoría del Pueblo Regional de Bucaramanga, encontrando a partir de ella, que no era viable jurídicamente efectuar la inscripción del solicitante y su hogar en el Registro Unico de Población Desplazada, pues no fue posible deducir la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 19979, de acuerdo con lo señalado en el numeral 2° del artículo 1 del Decreto 2569 de 2000. Sobre el particular, indicó la entidad en sede de apelación en vía administrativa lo siguiente: “Encuentra esta Dirección que le asiste razón a la Unidad Territorial Santander, en el sentido que la declaración de la (sic) apelante resulta contraria a la verdad, en virtud a que manifestó entre otras cosas haberse desplazado junto con su núcleo familiar desde el 7 Proferidas por el Coordinador de Unidad Territorial de Santander de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 8 Proferida por el Director General de la la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 9 Artículo 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar

dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público. Parágrafo.- El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por desplazado. Municipio el PlayónSantander, lugar en donde manifestó haber vivido por espacio de cinco años, sin embargo, al verificar con las autoridades civiles y militares de la citada zona informaron que no se han presentado alteraciones del orden público en los términos señalados por el actor, adicionalmente estamos hablando de un desplazamiento producido hace mas de cincuenta y cinco años y de acuerdo con el espíritu de la Ley 387 de 1997, las ayudas tienen el carácter de ser inmediatas para aquellas personas que se han visto avocadas a dejar su familia, bienes y actividades habituales, que no es el caso del actor, permitiendo establecer que el accionante y su grupo familiar efectivamente realizaban sus actividades de manera normal y habitual en un lugar diferente al señalado en la declaración como la zona donde vivían, así mismo, es pertinente señalar que los referidos hechos no fueron desvirtuados en el escrito contentivo del recurso de reposición y en subsidio apelación, presentándose inconsistencias en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y

lugar, por lo expuesto, no es posible acceder a la solicitud de incluir al apelante y su núcleo familiar en el Registro Unico de Población Desplazada por la violencia”. (Fl. 18). El Tribunal Administrativo de Santander rechazó por improcedente la presente acción de tutela, aduciendo que en el asunto bajo estudio no se acreditó el requisito de inmediatez como elemento indispensable de procedencia de la acción, teniendo en cuenta que las resoluciones que negaron la inscripción del actor en el RUPD fueron expedidas en el año 2009 y la petición de protección constitucional se radicó el 25 de enero de los corrientes, es decir, más de dos años después del presunto hecho vulnerador de los derechos fundamentales y la presentación de la tutela, sin que justifique si quiera de manera sumaria tan notable tardanza. Bajo esta perspectiva, coincide la Sala con el a quo en considerar, que el lapso transcurrido entre la expedición de la resolución que en sede de apelación10 confirmó la negativa en la inclusión en el Registro Unico de Población Desplazada del actor, esto es, el 28 de diciembre de 2009, y la radicación de la solicitud de tutela resulta desproporcionado, pues precisamente el objeto y naturaleza de la 10 Resolución No. 8928, expedida por el Director General de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. acción constitucional se concretan en la inminencia del daño y la apremiante necesidad de protección. De esta manera, la inactividad del interesado en acudir a la jurisdicción constitucional dentro un plazo razonable, oportuno y justo, desvirtúa las

características propias de la acción, que se dirigen a proteger de manera inmediata los contenidos ius fundamentales. No pierde de vista la Sala, que el accionante afirma ser desplazado por la violencia y en consecuencia sujeto pasible de protección especial del Estado, por lo que los criterios de procedencia de la acción deben analizarse de manera más flexible, dadas las condiciones de continua, permanente, múltiple y masiva vulneración de los derechos de quienes se encuentran en situación de desplazamiento. Aunado a ello, recuerda la Sala que en virtud del principio de buena fe, prima facie tanto en sede administrativa como judicial se tienen como ciertas las afirmaciones del declarante y se invierte la carga de la prueba sobre la entidad, quien pasaría a ser la encargada de demostrar que las alegaciones no son ciertas. Empero, cuando existe solamente la afirmación del accionante de su calidad de, se hace necesario un elemento de juicio adicional que permita inferir que quien dice ser desplazado por la violencia efectivamente lo es y, así poder trasladar la carga de la prueba a la entidad demandada en virtud del principio de la buena fe. En el sub examine, aún dentro del marco de aplicación flexible del criterio de inmediatez, no encuentra esta Corporación ningún elemento de juicio que dé cuenta de la existencia de motivos que justifiquen la tardanza interposición de la tutela, es decir, dos años después de resuelta de manera definitiva su situación en sede administrativa, por la autoridad competente; de tal suerte, que aunque en casos de desplazamiento forzado, como se dijo, prevalece el principio de buena fe y no se exige de manera estricta que el interesado pruebe ampliamente sus

afirmaciones, es necesario que por lo menos allegue prueba sumaria que acompañe de manera alguna su dicho. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, ante la ausencia absoluta de elementos de prueba que permitan si quiera entrever la existencia de situaciones excepcionales y no imputables al actor como de fuerza mayor y caso fortuito, que justifiquen la interposición de la tutela dos años después de la expedición de la decisión negativa de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional11, la Sala habrá de confirmar la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 7 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó por improcedente la presente acción de tutela. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMITASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 11 Hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO