CE-68001-23-31-000-2012-00290-01(AP)-2017

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PREVENCIÓN DE DESASTRES Y A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO - Por desestabilización de talub y contaminación de quebrada / ACCIÓN POPULAR . No es necesario que exista un daño para ordenar implementar un programa de prevención y mitigación del riesgo Lo primero que destaca la Sala es que en el plenario no se acreditó la titularidad del predio que es objeto de estudio, por cuanto si bien es cierto que las entidades demandadas manifestaron que se trata de unos terrenos de naturaleza privada, no allegaron prueba idónea que acreditara lo dicho. (…). De tal manera que, para la Sala, es acertada la decisión de imponerle a la CDMB, en coordinación con el Municipio, la elaboración de estudios que permitan determinar los riesgos que presentan los taludes localizados en la vía de acceso al Barrio El Carmen de ese Municipio, con el fin de implementar un programa de prevención y mitigación del riesgo, pues si bien es cierto que actualmente la Administración Municipal se encuentra adelantando, en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Macroproyecto de interés social nacional SURATOQUE en el Municipio de Floridablanca, que pretende reubicar a las familias invasoras, desplazadas y sin techo del sector objeto de estudio, no lo es menos que mientras se finaliza el mencionado proyecto, urge que se implementen a la mayor brevedad métodos para la prevención y mitigación del riesgo de los taludes localizados en la vía de acceso al Barrio El Carmen, según quedó demostrado en el informe del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre. (…). Por las anteriores

razones, estima la Sala que asistió razón al a quo al declarar la amenaza de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y a la existencia del equilibrio ecológico. Finalmente, la Sala estima necesario precisar, en relación con la naturaleza preventiva de las acciones populares, que no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista el riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Riesgo que en el sub lite quedó demostrado con las pruebas aportadas por las partes y las recaudadas de oficio por el fallador de primera instancia. En este orden de ideas, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 471 DE 1998 - ARTÍCULO 27 / LEY 9 DE 1989ARTÍCULO 56 / LEY 388 DE 1997 / LEY 715 DE 2001 / LEY 1523 DE 2012ARTÍCULO 14 / LEY 1523 DE 2012 - ARTÍCULO 31 PARÀGRAFO 1

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a las disposiciones que le imponen a las Corporaciones Autónomas Regionales Obligaciones en cuanto a la prevención y atención de desastres, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 11 de noviembre de 2010, exp. 2003-01782, C.P. María Elizabeth García González y sentencia de 7 de marzo de 2013, exp. 2010-00498, C.P. María Elizabeth García

González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00290-01(AP)

Actor: ROSA ELENA DURÁN ÁLVAREZ Demandado: ALCALDÍA DE FLORIDABLANCA - SANTANDER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB-, en adelante la CDMB, contra la sentencia de 29 de enero de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander, en adelante el Tribunal, accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La ciudadana ROSA ELENA DURÁN ÁLVAREZ, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, solicitó la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres, acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y los derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados por la CDMB y el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, en adelante el Municipio. I.2. Como hechos relevantes de la demanda, manifestó que en la vía de acceso al Barrio El Carmen, localizado en el Municipio, existe una situación de riesgo para la comunidad, originada en los constantes deslizamientos que presenta el terreno.

Manifestó que por tales hechos elevó un derecho de petición ante la Alcaldía Municipal y la CDMB. En respuesta, la Alcaldía señaló que se estaban adelantando las gestiones pertinentes con la Presidencia de la República, para realizar las labores de estabilización del terreno. La CDMB le comunicó que se trataba de una vía metropolitana, por lo que su mantenimiento y realización corresponde al Área Metropolitana de Bucaramanga. I.3. Pretensiones. Solicita que se ordene adelantar las gestiones necesarias para proteger a la población de los peligros por deslizamiento o, en su defecto, proceder a la reubicación de las viviendas más próximas a la zona de riesgo. Asimismo, que se efectúe el mantenimiento y rehabilitación de la vía, a fin de obtener su completa estabilización. I.4. Las contestaciones de la demanda. - La CDMB (folio 36) se opuso a la prosperidad de las pretensiones y aseguró que la problemática que presenta la vía de acceso al sector de El Carmen, en el Municipio, no es del resorte de la autoridad ambiental, sino del propietario y constructor de la vía. Por tanto, toda obra de adecuación y mitigación que se requiera debe adelantarla el ente territorial, por tratarse de una vía municipal. El Municipio guardó silencio. I.5. Pacto de cumplimiento. El 17 de marzo de 2014 se llevó a cabo la audiencia pública consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida, por la no comparecencia de la totalidad de las partes (folio 145).

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

El Tribunal, mediante sentencia de 29 de enero de 2016, resolvió: «(…) ORDÉNASE al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA que dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, en el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de este fallo, realicen las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales correspondientes para desarrollar dentro de un mismo plan de acción, los estudios detallados de los taludes que presentan riesgo en la vía de acceso al Barrio El Carmen de ese Municipio, con el objeto de determinar en forma clara la amenaza y mitigación del riesgo. (…): ORDÉNASE al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA que dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, en el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de este fallo, realicen las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales correspondientes para efectuar el estudio y diseñar e implementar un plan de acción que permita la recuperación integral de la Quebrada Suratoque del Municipio de Floridablanca. (…) EXHÓRTASE preventivamente al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA para que, si aún no lo hubiere hecho, establezca y ponga en marcha un plan de reubicación de las familias que se encuentran asentadas en zonas de riesgo aledañas al Barrio El Carmen.

(…)» El a quo encontró probada la amenaza de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y a la existencia del equilibrio ecológico, con ocasión de la inestabilidad del terreno que presenta la vía de acceso al Barrio El Carmen del Municipio y de la contaminación de la Quebrada Suratoque. Advirtió el Tribunal que el talud contiguo a la mencionada vía de acceso presenta inestabilidad y deslizamientos como resultado de los cortes realizados a la masa del suelo natural para la construcción de dicha vía y para la adecuación de asentamientos humanos ilegales, los cuales, al no contar con un manejo adecuado de aguas lluvias y servidas, propician la contaminación de la Quebrada. Resaltó que no fue posible determinar si la comunidad se encontraba ocupando un predio de naturaleza pública o privada, por cuanto “no es claro quién o quiénes ostentan la propiedad del mismo”, pero que ello no era óbice para que las entidades demandadas desplegaran las gestiones tendientes a la prevención y mitigación del riesgo latente para la comunidad asentada en el sector. Estimó que el Municipio no logró acreditar haber adelantado alguna gestión tendiente a la prevención o mitigación del mencionado riesgo, incumpliendo los deberes que le impone la normativa ambiental, en especial, el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997, la Ley 715 de 2001 y el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012. Frente a la responsabilidad de la CDMB, sostuvo que a voces de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1523, es su función apoyar al Municipio en los estudios

necesarios para la gestión del riesgo de desastres.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La CDMB impugna la decisión (folio 263) aduciendo en síntesis que no es responsable de la vulneración de derechos colectivos de la comunidad que se encuentra asentada en la vía de acceso al Barrio El Carmen del referido Municipio y, en consecuencia, no le corresponde adelantar gestiones para la reubicación de las familias o ejecutar obras, por cuanto la afectación que se presenta en dicho lugar no es de origen natural, sino que obedece al asentamiento ilegal en un predio que, además, es de naturaleza privada y en el cual no pueden ser invertidos recursos destinados para el objeto misional de la entidad. Asegura que no es de su competencia la intervención en zonas con afectaciones y procesos de desestabilización de terrenos originadas en la acción antrópica. Manifiesta que las obras complementarias, como recolección de aguas lluvias, andenes, separadores y estabilización de taludes en la vía objeto de controversia, están a cargo del concesionario u operador vial. Por consiguiente, no puede la autoridad ambiental asumir costos por tales obras. Por último, sostiene que la presunta contaminación de la Quebrada Suratoque, que en todo caso no quedó demostrada en el plenario, cesará si el ente territorial adelanta un programa de reubicación de las viviendas que descargan aguas residuales a la fuente hídrica.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: El problema jurídico.

De conformidad con los argumentos expuestos por la entidad recurrente, corresponde a la Sala determinar si la CDMB debe adelantar, en coordinación con

el Municipio de Floridablanca, un programa de mitigación de riesgos de deslizamiento de taludes y un plan de recuperación de una fuente hídrica de su jurisdicción, en terrenos que alega son de naturaleza privada. Lo probado en el proceso. Obran en el expediente las siguientes pruebas: - Oficio de 23 de febrero de 2012 suscrito por el Secretario de Infraestructura del citado Municipio (folio 1) en el que da respuesta al derecho de petición elevado por la actora y afirma: «La Administración Municipal está adelantando las gestiones necesarias con el Fondo de Adaptación de la Presidencia de la República, con el fin de llevar a cabo las labores que permitan la estabilización de la vía de acceso al Barrio El Carmen. Al momento de contar con información sobre dicha gestión, se le estará comunicando lo pertinente. En relación con los estudios para analizar el alto riesgo del sector, la invitamos a acercarse a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB-, para adelantar las averiguaciones pertinentes.» - Oficio de 22 de febrero de 2012 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental Urbana de la CDMB (folio 2), dando respuesta a la petición de la actora, en los siguientes términos: « (…) el personal profesional de esta Subdirección, junto con el Coordinador del CLOPAD realizaron una inspección técnica ocular al sector referenciado, donde se presentan varios cortes realizados a la masa del suelo natural, para la construcción de la vía y modificaciones realizadas para la construcción de asentamientos

informales. Dichas modificaciones y las malas prácticas en el manejo de aguas lluvias y servidas han propiciado los ascensos del nivel freático, acelerando con esto el proceso de meteorización de la estructura del suelo que compone el talud en mención. Situación que fue puesta en conocimiento del secretario de infraestructura por parte de la CDMB. En ese orden de ideas, y luego de la inspección realizada, la Administración Municipal informó verbalmente que, debido a que esta vía es de orden metropolitano, le corresponde al Área Metropolitana de Bucaramanga realizar el mantenimiento y rehabilitación de dicha vía.» (Resaltado fuera del texto original). - Memorando SGAUS 372-2012 de 3 de agosto de 2012, del Subdirector de Gestión Ambiental Urbana de la CDMB (folio 46), en el que expone que los taludes del tramo Bucarica-El Carmen del Municipio son artificiales, generados a partir del trazado vial diseñado para la construcción de la vía, por lo que los problemas geotécnicos debieron ser analizados por el propietario o constructor de la vía. Igualmente, señaló que los asentamientos ilegales que se ubican a lo largo de los taludes disponen sus aguas residuales domésticas directamente a la estructura del talud, lo que ocasiona el ascenso del nivel freático y posterior colapso del suelo saturado sobre la banca. - Oficio de la Secretaría de Transporte e Infraestructura del Municipio (folio 166) mediante el cual remite el informe de la visita técnica efectuada el día 23 de mayo de 2014 al lugar de los hechos, por una profesional contratista de la entidad. Del

informe de visita se destaca: «La presente comunidad está conformada por cerca de 300 familias dentro de las cuales la comunidad manifiesta que a los asentados en la parte alta de este sector, la EMAF1 les autorizó instalar unas mangueras que les permite recoger estas aguas y ser descargadas a una alcantarilla, otras familias han construido cajas de inspección en donde conectan sus mangueras para finalmente hacer sus descargas a la quebrada Suratoque. (…). No existe manejo de aguas lluvias. Es difícil afirmar si son espacios públicos (…) no se han realizado obras de adecuación y mitigación sobre los taludes.» (Resaltado fuera del texto original). - Oficio 2015-0237 de 26 de marzo de 2015, elaborado por el Coordinador del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre (folio 237), que indica: «De acuerdo con la información del estudio de INGEOMINAS-2001, consultado ante la Oficina Asesora de Planeación, él área de terreno donde se localiza el asentamiento ASOMIFLOR se encuentra en una zona geotécnica denominada ZONA 2B, “rocas ígneas y metamórficas, fracturadas, afectadas por fallas geológicas”. Según INGEOMINAS “las características geológicas, geotécnicas y morfológicas de estas áreas no permiten garantizar la estabilidad de proyectos de desarrollo urbano”. Por lo tanto, cualquier edificación u obra de infraestructura que se localice en esta área estará en grave peligro de ser afectada severamente por procesos de inestabilidad del terreno. Lo anterior se evidencia en los registros sucedidos en las temporadas

invernales que han ocasionado deslizamientos sobre la vía en el sector de la Transversal Oriental. Por otra parte, es preciso indicar que el asentamiento ASOMIFLOR y los asentamientos colindantes están en un predio incluido en el MACRO PROYECTO SURATOQUE, anunciado por Resolución núm. 1 EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO, ALCANTARILLADO Y ACUEDUCTO DE FLORIDABLANCA E.S.P. 184 de 2013 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dentro del cual se contempla un estudio geológico, geotécnico y de amenazas a fenómenos de remoción en masa.» (Resaltado fuera del texto original). El caso concreto. La CDMB se opone a las decisiones consistentes en adelantar, en coordinación con el Municipio, un programa de prevención y mitigación de los taludes que presentan riesgos en la vía de acceso al Barrio El Carmen y un plan de acción que permita la recuperación integral de la Quebrada Suratoque, porque dicha problemática obedece principalmente al asentamiento de personas de manera ilegal en un predio de propiedad de particulares. Lo primero que destaca la Sala es que en el plenario no se acreditó la titularidad del predio que es objeto de estudio, por cuanto si bien es cierto que las entidades demandadas manifestaron que se trata de unos terrenos de naturaleza privada, no allegaron prueba idónea que acreditara lo dicho. Por el contrario, reposa en el expediente el informe del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre del Municipio (folio 237), en el que advierte que el asentamiento

ASOMIFLOR -objeto de la presente litisy los asentamientos colindantes están en un predio incluido en el MACRO PROYECTO SURATOQUE, anunciado por Resolución núm. 184 de 2013 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. El mencionado proyecto se anunció bajo la consideración de cumplir con las metas del Plan de Desarrollo del Municipio y reubicar a las familias invasoras, desplazadas y sin techo que ocupan el predio sobre el cual se desarrolla el macro proyecto Precisado lo anterior, es menester indicar que la orden que se discute en esta instancia no guarda relación con programas de reubicación de asentamientos humanos ni tampoco con adecuación de vías, como parece entenderlo la CDMB, porque ello no fue ordenado en la sentencia apelada. De lo que se trata, pues, es de adelantar un programa de prevención y mitigación de los taludes que presentan riesgos en la vía de acceso al Barrio El Carmen, en coordinación con el Municipio. Al respecto, la Sala considera que, como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, es función de las Corporaciones Autónomas Regionales, además de las establecidas en las Leyes 99 de 1993 y 388, apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en la elaboración de estudios “necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo”, según lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1523. Cabe resaltar que, según lo dispone el parágrafo 1º del artículo en mención, el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de las Alcaldías y Gobernaciones y está enfocado

al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio. Por tanto, “no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.” Tampoco puede dejarse de lado que la Jurisprudencia de la Sala2 ha sostenido que existen múltiples disposiciones que le imponen a las Corporaciones Autónomas Regionales obligaciones en cuanto a la prevención y atención de desastres, que no se agotan en la elaboración de informes o simples asesorías y 2 Ver sentencias de 11 de noviembre de 2010 (Expediente núm. 2003-01782) y 7 de marzo de 2013 (Expediente núm. 2010-00498), Consejera ponente: María Elizabeth García González. que demandan la ejecución, entre otras tareas, de “actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación” (artículo 31 de la Ley 99). De tal manera que, para la Sala, es acertada la decisión de imponerle a la CDMB, en coordinación con el Municipio, la elaboración de estudios que permitan determinar los riesgos que presentan los taludes localizados en la vía de acceso al Barrio El Carmen de ese Municipio, con el fin de implementar un programa de

prevención y mitigación del riesgo, pues si bien es cierto que actualmente la Administración Municipal se encuentra adelantando, en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el «Macroproyecto de interés social nacional “SURATOQUE” en el Municipio de Floridablanca»3, que pretende reubicar a las familias invasoras, desplazadas y sin techo del sector objeto de estudio, no lo es menos que mientras se finaliza el mencionado proyecto, urge que se implementen a la mayor brevedad métodos para la prevención y mitigación del riesgo de los taludes localizados en la vía de acceso al Barrio El Carmen, según quedó demostrado en el informe del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre. De otra parte y en relación con la orden de «efectuar el estudio y diseñar e implementar un plan de acción que permita la recuperación integral de la Quebrada Suratoque del Municipio de Floridablanca», estima la Sala que tampoco 3 Resolución núm. 0184 de 11 de abril de 2013, «Por medio de la cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social el Macroproyecto de interés social nacional “SURATOQUE” en el Municipio de Floridablanca, Departamento de Santander», proferida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. asiste razón a la recurrente al afirmar que no le concierne gestión alguna al respecto, en la medida en que dicha problemática se soluciona por decisión de los invasores de no disponer las aguas residuales en la mencionada fuente hídrica. Frente al particular, acota la Sala que, de conformidad con la Ley 99, corresponde

a las Corporaciones Autónomas Regionales «Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.» De modo tal que la CMDB, como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, es la llamada a responder, en coordinación con el Municipio, por la evaluación de los usos del agua, concretamente, por los estudios que permitan idear un plan de acción para la recuperación de la Quebrada Suratoque. Por las anteriores razones, estima la Sala que asistió razón al a quo al declarar la amenaza de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y a la existencia del equilibrio ecológico. Finalmente, la Sala estima necesario precisar, en relación con la naturaleza preventiva de las acciones populares, que no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista el riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran4. Riesgo que en el sub lite quedó demostrado con las pruebas aportadas por las partes y las recaudadas de oficio por el fallador de primera

instancia. En este orden de ideas, se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de mayo de 2017. 4 Así lo precisó la Jurisprudencia de la Sala en la sentencia de 1º de febrero de 2001 (Expediente núm. AP 101, Consejera ponente: doctora Olga Inés Navarrete Barrero) al establecer que: «Las acciones populares siempre se instauran para la protección de los llamados derechos colectivos, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado. Su finalidad puede consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de naturaleza preventiva o restitutoria del statu quo… Teniendo en cuenta que el artículo 9º. de la ley 472 de 1998, consagra las acciones populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y que en el artículo 2º se les define como los medios procesales para la

protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible…».

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ