CE-68001-23-31-000-2012-00335-01(PI)-2013

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL – Por indebida destinación de dineros públicos / AUXILIOS Y DONACIONES - Alcance de la prohibición del artículo 355 de la Constitución Política / PROGRAMAS DE BIENESTAR E INCENTIVOS - Deben alcanzar el fin para el cual fue creado y reportar un beneficio social / INCENTIVOS PECUNIARIOS – Son reconocimientos económicos que se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública / BONO NAVIDEÑO – Naturaleza / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL – Por indebida destinación de dineros públicos al establecer un bono navideño a favor de los servidores públicos del concejo El bono de navidad otorgado como incentivo a los empleados del Concejo Municipal de Barrancabermeja difiere totalmente de los incentivos pecuniarios a los que se refiere el artículo 31 del Decreto 1567 de 1998, aplicable a los empleados públicos, toda vez que la norma se refiere a los “incentivos pecuniarios” constituidos por reconocimientos económicos que se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública. Como ya fue explicado y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, la prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política tiene ocurrencia cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si

puedan ser usados como instrumentos de manipulación política. Es así como la Corte en la referida sentencia describió que la prohibición general de que trata la disposición en comento se materializa cuando se registre, al menos, uno de los eventos allí descritos, dentro de los cuales se encuentra el subsidio o incentivo que entraña la figura de desviación de poder, es decir, cuando éste se crea con un propósito distinto de aquel para el cual fue creado. En ese sentido, el bono de navidad otorgado como incentivo a los empleados del Concejo Municipal de Barrancabermeja no cumple con la finalidad u objetivo señalado en el Decreto Ley 1567 de 1998, los cuales según el artículo 26 de dicha norma, los incentivos deben orientarse a “1. Crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos y, 2. Reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia”. Y menos si se trata de incentivos pecuniarios, los cuales de conformidad con el artículo 31 ibidem, se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública. Por lo expuesto, para la Sala aparece demostrada la prohibición contenida en los artículos 355 de la Constitución Política y 41, numeral 7º, de la Ley 136 de 1994 y, por tanto, configurada la causal de pérdida de investidura de los concejales demandados por indebida destinación de dineros públicos, al haberse aplicado los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano Sabex Mancera Rodríguez presentó

demanda tendiente a obtener la declaratoria de pérdida de investidura de los concejales del municipio de Barrancabermeja Luz Ena Cortéz Angarita, Luis Eduardo Villaquiran Eugenio y Erwin Jiménez Becerra, elegidos para el periodo constitucional 2008–2011, con base en la causal de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, decisión que la Sala revocó, y en su lugar, decretó la pérdida de investidura de los concejales demandados.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 3 de octubre de 2000, Radicación CE-SPEXP2000-NAC10529-AC10968, C.P. Darío Quiñones Pinilla; y de la Corte Constitucional la sentencia C-324 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 312 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48 – NUMERAL 4 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 41 – NUMERAL 7 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 – ARTÍCULO 13 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 – ARTÍCULO 19 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 –

ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 – ARTÍCULO 26 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 – ARTÍCULO 31

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00335-01(PI)

Actor: SABEX MANCERA RODÍGUEZ

Demandado: LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA Y OTROS Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de junio de 2012, que negó la pérdida de investidura de los ciudadanos LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA, LUIS EDUARDO VILLAQUIRAN EUGENIO y ERWIN JIMÉNEZ BECERRA como Concejales del municipio de Barrancabermeja, para el período 2008-2011.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El ciudadano SABEX MANCERA RODRÍGUEZ solicitó el 16 de abril de 2012, la pérdida de investidura de los señores LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA, LUIS EDUARDO VILLAQUIRAN EUGENIO y ERWIN JIMÉNEZ BECERRA como Concejales del municipio de Barrancabermeja, con los siguientes fundamentos:

1.1 La causal invocada Se imputa a los demandados la causal establecida en los artículos 55 (numeral 3°) de la Ley 136 de 1994 y 48 (numeral 4°) de la Ley 617 de 2000, que preceptúan: LEY 136 DE 1994

“ARTÍCULO 55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL.

Los concejales perderán su investidura por: (…)

3. Por indebida destinación de dineros públicos”.

LEY 617 DE 2000

“ARTICULO 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS,

CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…)

4. Por indebida destinación de dineros públicos”. 1.2. Hechos En los comicios del 28 de octubre de 2007, los ciudadanos LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, LUIS EDUARDO VILLAQUIRAN EUGENIO y ERWIN JIMÉNEZ BECERRA resultaron elegidos Concejales del municipio de Barrancabermeja, por los partidos Convergencia Ciudadana, Compromiso Cívico Independiente y Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia, respectivamente, para el período constitucional 2008-2011.

A juicio del actor, los demandados incurrieron en la causal alegada porque en su calidad de miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja, expidieron la Resolución 117 de 2008 (28 de noviembre) por la

cual se “RECONOCE UN BONO EN DINERO A LOS FUNCIONARIOS DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BARRANCABERMEJA COMO INCENTIVO DE NAVIDAD”, acto con el cual extralimitaron sus facultades porque previeron la entrega de un incentivo en dinero y no un regalo como lo prevé la ley. Pese a que la Resolución 117 de 2008 se fundamenta en el Decreto Ley 1567 de 19981 y en el artículo 392 del Acuerdo Laboral, pactado entre el municipio y la Asociación Santandereana de Servidores Públicos –Seccional Barrancabermeja-, la Mesa Directiva del Concejo desconoció el Decreto 1227 de 2005 relacionado 1 Por el cual se crea el sistema nacional de estímulos para los empleados públicos del Estado. 2 Artículo 39. BONO DE NAVIDAD.- EL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA continuara suministrando a los hijos e hijastros de los Servidores Públicos hasta los doce (12) años el regalo de navidad. Para tal efecto se conformara una comisión integrada por dos (2) representantes de la administración y los dos (2) representantes de la comisión de incentivos según el artículo 6°, parágrafo 2°. con el reconocimiento de incentivos pecuniarios y no pecuniarios de los funcionarios del Estado, reglamentario del Decreto 1567 de 1998. Manifestó que no era dable otorgar bonos a los señores XIOMARA BALLESTEROS CANEVA, LUIS EMILIO PÉREZ HOYOS y LEONARDO GONZÁLEZ CAMPERO, porque al momento en que se expidió la Resolución 117

de 2008, ellos no se encontraban afiliados al sindicato y no tenían requisitos para recibirlos. Los concejales demandados incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, al actuar como ordenadores del gasto y expedir el artículo 1° de la Resolución 117 de 2008. Afirma que la Resolución 117 de 2008 al fundamentarse en el artículo 39 del Acuerdo Laboral, desvirtúa la naturaleza del incentivo y lo convierte en dinero, con lo cual los concejales demandados distorsionaron y/o cambiaron los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados.

1. LA CONTESTACIÓN 2.1. El demandado Erwin Jiménez Becerra El apoderado del demandado, luego de referirse a los hechos expuestos en la demanda, indicó que la intención del actor es figurar políticamente sin importar si la causa jurídica es relevante o no y propuso las excepciones que denominó “falta de fundamento legal y ausencia de presupuestos procesales de la acción”.

Manifestó que según el diccionario de la Real Academia Española, la palabra “regalo” es una acción que no exige ninguna contraprestación a quien se le concede y, por consiguiente, no es un objeto como el actor lo pretende hacer valer; en tanto que la palabra “bono” implica que este puede traducirse en dinero, por cuanto su alcance interpretativo lo contempla. Expuso que no existe irregularidad en la actuación desarrollada por la Mesa Directiva del Concejo Municipal, pues conforme con el alcance que la Real Academia Española le da a la palabra bono, ésta equivalente a una tarjeta,

medalla, comestible o dinero y, por tanto, no existe prohibición alguna en el ordenamiento jurídico para que el bono pueda darse en dinero. En lo que tiene que ver con el alcance interpretativo del artículo 6º del Acuerdo Laboral, manifestó que la norma se refiere a que dicho acuerdo beneficia a todas las personas naturales que reciban salario y que presten sus servicios al municipio de Barrancabermeja, cualquiera que sea la fecha de su vinculación. Los Concejales demandados están vinculados laboralmente al municipio, pues hacen parte de la nómina del cabildo municipal y, en virtud de ello, no pueden excluirse como beneficiarios de dicho acuerdo. Precisó que para la época de los hechos, cuatro de los siete miembros del Concejo Municipal eran sindicalizados. Respecto de la indebida destinación de dineros públicos, indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que para que se configure esta causal se requiere demostrar que el demandado, en condición de servidor público, distorsiona o cambia los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a “otros sí” autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o derivar un beneficio no necesariamente económico a su favor o de terceras personas. Sostuvo que la causal de indebida destinación de dineros públicos tiene presupuestos específicos, cuya confrontación con la realidad debe demostrarse

para evidenciar la vulneración legal, presupuestos que en el caso presente no se configuran. Precisó que el bono de navidad está autorizado por el Acuerdo Laboral y el Decreto 126 de 2006 y además el valor de los tres (3) bonos no supera un (1) 3 salario mínimo legal, con lo cual se desestima cualquier incremento patrimonial a favor del demandado o de un tercero. 3 “por el cual se adopta el programa de estímulos a los empleados públicos de la alcaldía municipal de Barrancabermeja”. Solicitó negar las pretensiones de la demanda porque no se estructuran los supuestos determinados por la jurisprudencia para que se configure la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y tampoco existen pruebas que conduzcan a decretar la pérdida de investidura de los demandados. 2.2. La demandada Luz Ena Cortez Angarita El apoderado de la demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que la conducta de la misma se ciñó a todos los aspectos normativos contenidos en la legislación vigente. Propuso las excepciones que denominó inexistencia y falta de configuración de la causal alegada. Sostuvo que el bono que constituye la supuesta configuración de la causal alegada por el actor, fue aprobado mediante Acuerdo como resultado de una negociación colectiva y se entregó con ocasión del plan de incentivos y bienestar social. Indicó que de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1567 de 1998, las entidades territoriales son competentes para establecer convenios de bienestar social e incentivos. Con fundamento en dicha facultad, el Alcalde de Barrancabermeja expidió el

Decreto 126 de 2003 (13 de junio) “por el cual se establece el Plan de estímulos a los empleados públicos de la alcaldía municipal de Barrancabermeja”, aplicable a todos los empleados de la administración central municipal. Precisó que los empleados públicos que pertenecen a la nómina de la administración central del municipio tienen derecho al reconocimiento de un bono de navidad, el cual hace parte del programa de bienestar social y no del programa de incentivos, pues cada uno de ellos tiene una regulación especial, tanto en la normatividad nacional (Decreto 1567 de 1998, artículos 20 a 25) como en la municipal (Decreto 126 de 2003, artículos 26 a 37). Indicó que el gasto se encuentra debidamente soportado, pues se trata de un derecho que tienen los empleados públicos consistente en percibir un bono de navidad, lo cual entraña una obligación correlativa de la Administración y que fue pagado por una sola vez. Argumentó que como no existe una definición legal ni jurisprudencial de la palabra bono, se debe acudir a los criterios auxiliares como lo es el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, de donde se colige que la palabra bono corresponde al reconocimiento de un emolumento en dinero y la palabra regalo, corresponde a una dádiva que se hace voluntariamente o por costumbre sin tener una contraprestación directa del servicio. Sostuvo que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, no se configuran los presupuestos de la causal de indebida destinación de dineros, toda vez que el objeto perseguido con el acto administrativo y el cual aprueba el pago del bono es

un fin plenamente autorizado por el ordenamiento jurídico para el pago de una obligación legal y derivada de la negociación colectiva. Aclaró que el bono no genera un incremento patrimonial a favor de terceros, pues persigue la satisfacción de una necesidad del núcleo familiar del servidor público, como es la recreación de los menores. 2.3. El demandado Luis Eduardo Villaquirán Eugenio Mediante apoderado se opuso a la prosperidad de la pretensiones de la demanda, en razón a que el sustento de la misma es incongruente e improcedente, toda vez que la indebida destinación de dineros públicos, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se presenta cuando “(I) el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; o (ii) aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o (iii) la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o (iv) pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”. Sostuvo que la Resolución 117 de 2008 no desconoce el Decreto 1227 de 2005, toda vez que dentro de sus considerandos invocó los artículos 19, 22, 39 y 44 del

Decreto Ley 1567 de 1998, que establecen el reconocimiento de incentivos pecuniarios y no pecuniarios de los funcionarios del Estado y se refiere al sistema de estímulos, los cuales se implementan a través de programas de bienestar social. Manifestó que el objeto de la Resolución 117 de 2008 (28 de noviembre) fue crear, mantener y mejorar la calidad de vida de los funcionarios del Concejo, elevar y mantener su sentido de pertenencia, motivarlos y satisfacerlos, propendiendo por el desarrollo integral y el consecuente fortalecimiento institucional de la entidad. Indicó que la palabra bono, según el Diccionario Larousse, corresponde al papel que se puede canjear por dinero o por otro tipo de artículo, producto o servicio, pero para el caso específico, la Mesa Directiva del Concejo Municipal reconoce el bono de navidad, como un regalo a los funcionarios del Concejo por la suma de ciento sesenta mil pesos (160.000.oo) por cada hijo menor de doce (12) años de edad. Afirmó que el actor no probó que el Concejal realizara la conducta dirigida a modificar o destinar sumas de dineros públicos a actividades o propósitos no autorizados, o a unos diferentes de los autorizados o a obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

4. LA AUDIENCIA El 19 de junio de 2012 se celebró la audiencia pública, con la asistencia de la Procuradora Judicial 158 de Asuntos Administrativos, el actor, los demandados LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA, ERWIN JIMÉNEZ BECERRA y sus apoderados.

El demandado LUIS EDUARDO VILLAQUIRÁN EUGENIO y su apoderado no

asistieron a la diligencia. 4.1. El actor reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de pérdida de investidura. 4.2. La Procuradora Judicial 158 Asuntos Administrativo solicitó acceder a las súplicas de la demanda, por considerar que los Concejales demandados incurrieron en la causal prevista en el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por indebida destinación de dineros públicos, pues el artículo 355 de la Constitución Política en concordancia con la Ley 136 de 1994 prohíbe a los entes públicos decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas. El Decreto 1567 de 1998 no se refiere a los estímulos otorgados a empleados estatales, desarrollados dentro de un programa de bienestar social y un programa de incentivos, pues sus fines no tienen nada que ver con estudiar condiciones favorables al trabajador ni al mejoramiento del desempeño y la excelencia del mismo. Por lo anterior, la Resolución 117 de 2008 carece de fundamento constitucional y legal, pues el acuerdo laboral pactado entre la Alcaldía de Barrancabermeja y ASTDEMP se refiere a “un regalo por cada hijo”, en tanto que la Resolución 11 de 2008 habla de un incentivo por cada hijo, lo cual demuestra que son conceptos diferentes. Concluyó que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que se configure la causal por indebida destinación de dineros públicos no es requisito ser ordenador del gasto, pues basta que el demandado incumpla con las obligaciones que la Constitución Política y la ley le otorga para velar por los dineros de uso público.

4.3. El apoderado de la demandada Luz Ena Cortéz Angarita, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y recalcó la viabilidad y la procedencia del reconocimiento pecuniario a favor de su representada. 4.4. El apoderado del demandado Erwin Jiménez Becerra reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 20 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo Santander negó la pérdida de investidura de los ciudadanos LUZ ENA CORTÉS ANGARITA, EDUARDO VILLAQUIRÁN EUGENIO y ERWIN JIMÉNEZ BECERRA, como concejales del municipio de Barrancabermeja, por considerar que no se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48, numeral 4°, de la Ley 617 de 2000, por indebida destinación de dineros públicos, al reconocer un “bono de navidad” consistente en dinero a los empleados del Concejo de

Barrancabermeja. Respecto de las excepciones propuestas por los demandados consideró que no podían ser tenidas en cuenta como aquellas que se denominan de fondo, comoquiera que no atacan las pretensiones de la demanda, sino que constituyen argumentos propios de la defensa. Sobre la tipificación de la causal alegada, precisó que para que ésta se configure se requiere de una específica e individualizada imputación de las conductas que se consideran nocivas para el erario, circunstancias que el actor no demostró. Indicó que no es posible dentro de la acción de pérdida de investidura estudiar la legalidad de un acto administrativo, pues esta acción es eminentemente subjetiva

y su examen se restringe a la conducta endilgada al demandado, a la luz de la causal invocada. Frente a los argumentos propuestos por el actor sobre la ilegalidad de la Resolución 117 de 2008 y de los bonos de navidad otorgados a sujetos que no podían beneficiarse de los mismos, sostuvo que dichos argumentos no evidencian una conducta indebida de los demandados con la que pueda decretarse la pérdida de investidura de los demandados. En cuanto a la solicitud del Ministerio Público consistente en analizar el caso con observancia del artículo 355 de la Constitución Política, consideró que conforme a las pruebas allegadas al proceso y la normatividad aplicable, el bono de navidad en cuestión dista de ser un incentivo de los que regula el Decreto 1567 de 1998, pues éste no tiene relación con el que se encuentra establecido en el Sistema Nacional de Estímulos para los empleados estatales adoptados en dicho decreto, ya que para tener derecho al bono de navidad no se tiene ningún criterio de excelencia en el desempeño laboral para su otorgamiento.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia e insiste en que los Concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por indebida destinación de dineros públicos ya que mediante la Resolución 117 de 2008 reconocieron una suma de dinero por concepto de bono de navidad a los empleados del Concejo Municipal, utilizando dineros públicos para fines o propósitos distintos a los pretendidos en el ordenamiento jurídico.

Reiteró que los estímulos para los empleados del Estado se encuentran previstos en el Decreto 1567 de 1998, los cuales no tienen ninguna relación con el bono reconocido y pagado por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja. Afirma que el Concejo Municipal no puede expedir actos administrativos que contemplen beneficios extralegales a los funcionarios públicos, toda vez que carecen de toda validez comoquiera que los beneficios no fueron expedidos por la autoridad competente. Lo anterior compromete la conducta de los servidores públicos de acuerdo con el artículo 6° de la Constitución Política. Sumado a lo anterior, el Acuerdo Laboral suscrito en el año 2003 por la Alcaldía de Barrancabermeja y el sindicato ASTDEMP no puede ser extensivo a los Concejales demandados, pues para la fecha de expedición de la Resolución 117 de 2008 no se encontraban afiliados al sindicato, requisito establecido en dicho Acuerdo para acceder al beneficio de bono de navidad señalado en el artículo 39 del Acuerdo. Luego de reiterar los argumentos expuestos en la demanda, señaló que no comparte las consideraciones del a quo relacionadas con la improcedencia de la acción comoquiera que no está debatiendo la legalidad de un acto administrativo sino la conducta de los demandados al momento de proferir dicho acto. En cuanto a las pruebas, señaló que la sentencia cuestionada no visualiza un estudio profundo y detallado de las mismas.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El apoderado de la demandada LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA recalcó que la

decisión apelada tuvo como sustento que el reconocimiento del bono de navidad, que fue otorgado por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Barrancabermeja, se ajustaba a los presupuestos expresados en el ordenamiento jurídico. Manifestó que el actor confunde dos elementos que aunque se desarrollan en una misma normativa son especies diferentes, pues las limitaciones que enuncia son propias del plan de incentivos y no del plan de bienestar social, que es el que realmente se invoca como sustento del acto administrativo que supuestamente da lugar a la configuración de la causal invocada. 4.2. Los demandados Luis Eduardo Villaquiran Eugenio y Erwin Jiménez Becerra no presentaron alegatos de conclusión.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicita revocar la sentencia apelada y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de los concejales demandados.

Considera que la acción de la referencia no pretende el estudio de la legalidad del acto administrativo expedido por la Mesa Directiva del Concejo Municipal, sino el análisis de la conducta endilgada a los concejales la cual es reprochable, atendiendo a que las normas citadas en la parte considerativa de la Resolución 117 de 2008 no sustentan el reconocimiento de un bono en dinero como incentivo de navidad para dichos funcionarios. Manifiesta que el Decreto Ley 1567 de 1998 no enuncia en los programas de bienestar social e incentivos, los reconocimientos directos de carácter monetario a los servidores públicos. Por su parte, el Acuerdo Laboral en el artículo 39 dispone

que el “bono de navidad corresponde al suministro de un regalo de navidad para los hijos (e hijastros) de los servidores públicos, menores de 12 años”. Sostiene que la Mesa Directiva del Concejo de Barrancabermeja incurrió en indebida destinación de dineros públicos, al posibilitar el uso de dineros públicos para objetos, actividades o propósitos no autorizados por el ordenamiento jurídico. Resalta que en muchas ocasiones las ordenaciones de gasto se materializan en actos administrativos y, basta para burlar la configuración de la causal, que la conducta se haga constar en actos administrativos, para que, tomando como escudo la presunción de legalidad, se tenga que esperar a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva ese punto.

VI. CONSIDERACIONES 6.1. Competencia La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que estableció la segunda instancia para estos procesos y, de otra, por decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de enero de 2005, que la adscribió a esta Sección. 6.2. Marco constitucional y legal de la indebida destinación de dineros de dineros públicos como causal de pérdida de investidura de los concejales.

La Sala estima pertinente para el presente caso reseñar el marco constitucional y legal de la pérdida de investidura de los Concejales, así: «[...] Constitución Política

Artículo 312 [...] La ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales [...]». «[...] LEY 136 DE 1994

Artículo 55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los

concejales perderán su investidura: [...]

3. Por indebida destinación de dineros públicos. [...]» «[...] LEY 617 DE 2000

Artículo 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS,

CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: [...]

4. Por indebida destinación de dineros públicos. [...]». 6.3. El caso concreto Está demostrada la calidad de Concejales del Municipio de Barrancabermeja, ostentada por los ciudadanos LUZ ENA CORTÉZ ANGARITA, LUIS EDUARDO VILLAQUIRAN EUGENIO y ERWIN JIMÉNEZ BECERRA, para el período 20082011 (folio 20).

Se imputa a los concejales la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 48 numeral 4º de la Ley 617 de 2000, del siguiente tenor: «Artículo 48. Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 4.- Por indebida destinación de dineros públicos.

[…] » Como la causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura, resulta pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. En efecto, en sentencia de 3 de octubre de 2000 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a este respecto precisó: 4 «[...] La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a) Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b) Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c) Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. (negrilla fuera de texto) d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. e) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. f) Cuando la destinac