CE-68001-23-33-000-2013-00719-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Noción y presupuestos De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

DERECHO A LA SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL - Noción y alcance Considera la Sala que para resolver el caso propuesto es necesario hacer referencia a la noción los derechos de Seguridad Social y Salud, conforme lo ha venido desarrollando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, posición que prohíja ésta Corporación. En sentencia T-092 de 2007 se definió el alcance del derecho de seguridad social como una garantía irrenunciable de los trabajadores… En lo referente con el derecho a la salud, se ha sostenido que tiene un carácter dual al tratarse de un derecho fundamental y también de un servicio público esencial a cargo del Estado. Por ser pertinente se analizará sólo lo concerniente al primer

enfoque, que se ha entendido como la facultad de todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema aquí tratado ver, Corte Constitucional sentencias C-116 de 1993, T-072/97, T-202/97, T-266 de 2000, T-597/93 y T-137 de 2003 ACCION DE TUTELA - No procede para solicitar el pago de sumas de dinero que les adeude la administración / RECLAMACION ADMINISTRATIVA - Es el mecanismo idóneo para que los administrados soliciten el pago de sumas de dinero La Jurisprudencia Constitucional ha sido uniforme en reiterar que para el pago de sumas de dinero, los administrados cuentan con otros mecanismos de defensa tales como la reclamación directa ante la entidad administrativa correspondiente, y el debido agotamiento de la vía gubernativa si a ello hubiere lugar, con la instauración de las acciones ordinarias, si la entidad no reconoce el derecho que se reclama. Bajo tales premisas, no se acredita en este asunto que el señor Manuel Dubian Estupiñan Silva haya acudido ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el fin de solicitar la devolución o reembolso del dinero pagado por concepto del aporte a salud, sin que se hubiere prestado tal servicio por negligencia de ésta entidad, razón por la que debe rechazarse esta pretensión por improcedente habida cuenta de que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa.

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la improcedencia de la acción de tutela para

solicitar a la administración el pago de sumas de dinero, ver Corte Constitucional sentencia T-585 de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00719-01(AC)

Actor: MANUEL DUBIAN ESTUPIÑAN SILVA

Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL La Sala decide sobre la impugnación presentada por el demandante contra la providencia del 6 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de salud y seguridad social del actor.

1. ANTECEDENTES 1.1. El actor afirma que labora desde el 27 de septiembre de 2010 en el Consejo de Estado y que desde el 1º de junio de esa anualidad le concedieron licencia no remunerada por el término de tres meses1. 1.2. Sostiene que ha requerido en varias oportunidades la atención médica de la E.P.S. a la cual se encuentra afiliado2 pero que ello no ha sido posible habida cuenta de que le comunican que el contrato se canceló por mora. 1.3. El 14 de marzo de 2012 puso en conocimiento de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la citada situación, sin que transcurrido un año se haya dado solución al problema, pues las explicaciones verbales han sido que por un error administrativo los pagos se efectuaron de manera equivocada a la E.P.S.

SANITAS y no a SALUD COLPATRIA E.P.S. 1 Decreto No. 143 del 21 de mayo de 2013. 2 El 14 de marzo de 2012 ingresó al servicio de urgencias de la clínica nueva en Bogotá D.C.; el 26 de septiembre de 2012 al Hospital Universitario San Ignacio de la misma ciudad; y en otras tantas en la ciudad de Bucaramanga. 1.4. Señala que la entidad demandada lo trasladó a la E.P.S. SANITAS con motivo de que SALUD COLPATRIA E.P.S., acabó el programa E.P.S./POS. Indica que una vez aceptó tal vinculación, le fue informado que la afiliación había sido rechazada porque carecía de vínculo con SALUD COLPATRIA E.P.S. 1.5. En suma, ninguna de las dos Empresas Prestadoras del Servicio de Salud han atenido las necesidades del actor dada la negligencia de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.6. Agrega que periódicamente le vienen descontando de su asignación básica mensual el porcentaje para aportes en salud y no obstante, nunca ha podido acceder a esos servicios.

2. LA TUTELA 2.1.La Solicitud El señor MANUEL DUBIAN ESTUPIÑAN SILVA interpuso acción de tutela en contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en la que invocó como vulnerados sus derechos fundamentales de salud y seguridad social, toda vez que no ha podido tener acceso a los servicios de salud pese a que de su asignación mensual básica la Rama Judicial le ha descontado periódicamente la suma respectiva. 2.2 Las pretensiones

Dentro del acápite de pretensiones, solicitó:

1. Conceder el amparo constitucional a los derechos fundamentales invocados.

2. Ordenar que las entidades accionadas, independientemente que se pongan o no de acuerdo, me garanticen –en el menor tiempo posibleel acceso a los servicios de salud y que se abstengan de obstruir su prestación. Lo anterior, supone programar, con fechas concretas citas y controles médicos. Así mismo, practicar los exámenes aludidos en el material probatorio.

3. Ordenar a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓNJ JUDICIAL el reembolso de mis aportes al sistema de seguridad social en salud, toda vez que nunca se me prestó el servicio, tal y como se evidencia en el acervo probatorio. Ordenar, a su vez, el reintegro del dinero que tuve que cancelar en el Hospital Universitario San Ignacio.

4. Según las explicaciones que, al contestar la demanda, exponga cada uno de los accionados, solicito a la Sala que –en su condición de autoridad públicasi lega a observar irregularidades en los procedimientos relacionados con mi caso, compulse copias –de las actuaciones pertinentesa las autoridades competentes, con el fin de que se esclarezca el asunto. Esto, en razón de que los jueces de tutela –como servidores públicosles corresponde la defensa del orden jurídico en general y el deber de poner en conocimiento de los órganos competentes las irregularidades que lleguen a su conocimiento.”3 2.3. Trámite La presente acción fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 29 de julio de 2013, por medio de la cual se dispuso

notificar a las entidades demandadas. 2.4.Manifestación de los Interesados 2.1.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial actuando a través de la Directora Administrativa de la División de Procesos solicitó se declarara la improcedencia de la acción por la ocurrencia de un hecho superado y por la inexistencia de perjuicio irremediable. En relación con el primero, adujo que los entes que vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor fueron las E.P.S. SANITAS y SALUD COLPATRIA, como quiera que la Rama Judicial consignó los aportes a seguridad social de manera oportuna y ha realizado todos los trámites pertinentes en aras de 3 Folio 3. aclarar el motivo por el cual no figuraba el señor Estupiñan Silva como afiliado a dicho sistema. También indicó que no se evidenciaba ningún perjuicio irremediable pues las irregularidades presentadas en el caso de la referencia fueron atendidas diligentemente y, además no se probó la existencia de vulneración pues no se acreditó que hubiese requerido el servicio médico y que el mismo no se le hubiese prestado. 2.2.- El liquidador suplente de Salud Colpatria S.A. también contestó la demanda aclarando que ya no presta los servicios de salud en el Plan Obligatorio de Salud – POS. A renglón seguido, señaló que el demandante no hizo parte del proceso de traslado a prevención a la Nueva E.P.S. en virtud del mencionado proceso de liquidación voluntaria, debido a que en abril de 2011 fue retirado por mora. En efecto, manifestó que el empleador - Rama Judicial - reportó un estado de

cartera moroso con el sistema de salud a través de esta entidad por un valor de un millón sesenta y siete mil ochocientos setenta y siete pesos ($ 1.067.877.oo) correspondientes a los meses de noviembre de 2010, enero y febrero de 2011. Afirma que no obstante lo anterior, y con el fin de garantizar que el actor fuese atendido por otra entidad promotora de salud, autorizó el traslado a la E.P.S.

SANITAS.

Solicitó se denieguen las pretensiones de la demanda por improcedentes y se declare que Salud Colpatria S.A. no ha vulnerado ningún derecho fundamental. 2.3.- La E.P.S. SANITAS intervino a través de la Subgerente Regional de Bucaramanga solicitando igualmente que se declare carencia actual de objeto por haberse presentado un hecho superado, pues desde el 16 de mayo de 2013 el señor Manuel Dubian Estupiñan Silva se encuentra en estado activo de afiliación y por lo tanto, puede acceder a los servicios del Plan Obligatorio de Salud en el momento que lo requiera. Aseveró que no se evidencia negación a la prestación del servicio por esa entidad, razón por la que solicitó adicionalmente que se conminara al actor para que proceda a programar los servicios que demande previa orden médica del galeno tratante y la autorización de la E.P.S. III.- El Fallo Impugnado El Tribunal Administrativo de Santander rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Manuel Dubian Estupiñan Silva habida cuenta de que con el ejercicio de esta acción no es posible obtener el pago de sumas de dinero para lo cual tiene otro mecanismo de defensa judicial y, porque además no

se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. IV.- La Impugnación El actor impugnó la sentencia de primera instancia llamando la atención sobre varios errores de forma en los que parece haber incurrido el Tribunal, pues en el recuento procesal no se alude a la contestación de la E.P.S. SANITAS y al referirse al señor Estupiñan Silva lo hace como “la demandante”. En cuanto al fondo de la decisión, calificó de sorprendente el fallo por no adentrarse a estudiar la situación más gravosa, como quiera que si bien solicitó la devolución de las sumas pagadas por la vinculación al servicio de salud que nunca fue prestado, el a quo nunca se detuvo a analizar si hubo desconocimiento del derecho a la salud. V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia De conformidad con lo previsto por los artículos 31 del Decreto 2591 de 1991, 4º del Decreto 306 de 1992 y 1º del Decreto 1382 de 2000 en materia de competencia para conocer de las acciones de tutela interpuestas contra autoridades administrativas del orden nacional y de su impugnación, en armonía con lo dispuesto por el artículo 2º del Acuerdo No. 55 del 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander. 5.2. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o

por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.3.- Problemas jurídicos a resolver. Precisa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar los siguientes aspectos: Primero, si la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial incumplió la obligación de realizar de manera oportuna los aportes periódicos al sistema de seguridad social en salud del señor Manuel Dubian Estupiñan Silva, y con ello vulneró los derechos fundamentales de salud y de seguridad social.

Segundo: Precisar si procede la devolución de las sumas descontadas al actor por concepto de los citados aportes y de los dineros que tuvo que cancelar el actor para sufragar la atención médica particular en el Hospital San Ignacio.

Tercero: Determinar si el Tribunal Administrativo de Santander eludió el análisis de las peticiones formuladas por el demandante al rechazar por improcedente la acción de tutela. 5.3.1.- Derecho a la Salud y Seguridad Social: Considera la Sala que para resolver el caso propuesto es necesario hacer referencia a la noción los derechos de Seguridad Social y Salud, conforme lo ha venido desarrollando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, posición que prohíja ésta

Corporación. En sentencia T-092 de 20074 se definió el alcance del derecho de seguridad social como una garantía irrenunciable de los trabajadores: “La seguridad social constituye una garantía irrenunciable de los trabajadores, que impone a los patronos la obligación de afiliar a sus empleados a una entidad prestadora de los servicios de seguridad social. En el marco del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.), la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio destinado a hacer efectivas unas condiciones de vida digna. En otras palabras, es un “conjunto de medios de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y oportunidad de los individuos y sus familias para generar los ingresos suficientes en orden a una 4 Citada por el a quo para negar las pretensiones del actor. subsistencia digna”5. Es un servicio prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.” También ha señalado que el incumplimiento en el pago de los aportes de seguridad social vulnera los derechos fundamentales a la salud y a la vida: “El incumplimiento del empleador en el pago de los aportes al sistema de seguridad social vulnera los derechos de los trabajadores a la salud, en conexión con el derecho a la vida, y a la seguridad social, como reiteradamente lo ha expresado la Corte6.”7 En lo referente con el derecho a la salud, se ha sostenido que tiene un carácter dual al tratarse de un derecho fundamental y también de un servicio público esencial a cargo del Estado. Por ser pertinente se analizará sólo lo concerniente al primer

enfoque, que se ha entendido como la facultad de todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser8. 5.3.1.1.- Vista la anterior conceptualización, es menester puntualizar si las entidades acusadas han vulnerado los anotados derechos. - Pues bien, examinado el expediente se advierte que SALUD COLPATRIA EPS (en liquidación), retiró del sistema de seguridad social en salud al demandante en abril de 2011 por la mora en que incurrió la Dirección ejecutiva de Administración Judicial en el pago de los aportes correspondientes a los meses de noviembre de 2010, enero y febrero de 20119. 5 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-116 del 26 de marzo de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara. 6 Sentencias T-072/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-202/97 M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras. 7 Sentencia T-266 de 2000. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-597/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; reiterada en la T-137 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Además, la Corte ha señalado que, de conformidad con el artículo 12 del Protocolo de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, éste derecho consiste en el disfrute del nivel más alto posible de salud. 9 Folio 34 de este Cuaderno. Lo anterior permite concluir que las afirmaciones del actor en relación con la imposibilidad de acceder al servicio de salud son ciertas.

• Ahora bien, la falta de pago que aduce SALUD COLPATRIA EPS no fue consecuencia de la desvinculación del señor Estupiñan Silva de la Rama Judicial, pues ni el demandante ni la Dirección Ejecutiva así lo exponen. Por el contrario, se colige del expediente que el demandante siempre canceló su aporte por medio de las deducciones de nómina que la Dirección Ejecutiva efectuaba periódicamente, lo cual quiere decir, que siempre cumplió con la obligación de pago que le era exigible. - Lo anterior hace que la atención se vuelva en la actuación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de modo que pueda determinarse si ella trasladó los aportes a la EPS en el tiempo establecido para ello en la ley. Pues bien, esa entidad manifestó que aportaba a este proceso las Planillas PILA desde noviembre de 2010 a julio de 2013, así como copia de los correos y trámites realizados antes SALUD COLPATRIA EPS (en liquidación)10, para probar que había cumplido con los deberes que le son propios en esta materia. No obstante, ninguno de tales documentos obra en el plenario; de hecho, lo que se advierte en su escrito de contestación es un grado de negligencia tal, que al expresar que no podía ser condenada por la vulneración de los derechos fundamentales indicados por el actor, alude al señor “JUAN BAUTISTA BAENA MEZA” como demandante y a un informe que dio la Unidad de Recursos Humanos, informe éste del cual no se tiene certeza si se refiere al señor Manuel Dubian Estupiñan Silva o al ya mencionado señor Juan Bautista

Baena Meza. En ese sentido, es claro que para las fechas anotadas el señor Manuel Dubian Estupiñan Silva no contaba con el servicio de salud en SALUD COLPATRIA EPS por razones ajenas a su voluntad, vulnerándose de manera ostensible su derecho a la salud y a la seguridad social por parte de la Dirección Ejecutiva al no cancelar oportunamente los aportes pese a haberlos descontado del salario del actor mensualmente. 5.3.1.2.- Ahora bien, la acción de tutela impetrada tendría vocación de prosperar siempre que la violación de los derechos invocados continuara o persistiera en el tiempo, circunstancia ésta que no se verifica en el caso sub examine, dado que la EPS SANITAS a la que fue trasladado el demandante informa que desde el 16 de 10 Folio 18 de este Cuaderno. mayo de 2013 se encuentra en estado activo como afiliado a esa entidad, y que podrá hacer uso de los servicios del Plan Obligatorio de Salud – POS cuando lo requiera. Sin duda, esto pone en evidencia la superación del hecho vulnerador, y hace que se profiera una sentencia en ese sentido en relación con la solicitud de amparo del derecho a la salud y a la seguridad social. Sin embargo, lo anterior no es óbice para que se ordene la compulsa de copias a los entes de control por la conducta de los funcionarios de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, dada la gravedad de la omisión que ha quedado expuesta en esta providencia al poner en riesgo la vida e integridad física y mental del demandante al dejarlo sin vinculación en salud por más de dos (2) años, al no hacer el traslado oportuno de las sumas descontadas de su salario por concepto

de cotización a salud. 5.3.2.- Devolución de sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud En cuanto a esta pretensión, la Jurisprudencia Constitucional ha sido uniforme en reiterar que para el pago de sumas de dinero, los administrados cuentan con otros mecanismos de defensa tales como la reclamación directa ante la entidad administrativa correspondiente, y el debido agotamiento de la vía gubernativa si a ello hubiere lugar, con la instauración de las acciones ordinarias, si la entidad no reconoce el derecho que se reclama11. Bajo tales premisas, no se acredita en este asunto que el señor Manuel Dubian Estupiñan Silva haya acudido ante la Dirección Ejecutiva de Administración 11 T-585 de 2002: “A juicio de la Sala, la acción de tutela no procede por las siguientes razones: Primera: No puede perderse de vista que los actores pudieron haber reclamado de la administración, de manera directa, el pago de los dineros una vez fueron causados o, en su defecto, debieron reclamar por la vías judiciales ordinarias de manera oportuna. En el expediente no hay prueba de que hubieran hecho lo uno o lo otro y, como se sabe, la acción de tutela no es un mecanismo que se pueda utilizar para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona pudo haber acudido, cuando por descuido o por su libre decisión no quiso hacer uso de las mismas…” Judicial con el fin de solicitar la devolución o reembolso del dinero pagado por concepto del aporte a salud, sin que se hubiere prestado tal servicio por negligencia de ésta entidad, razón por la que debe rechazarse esta pretensión por improcedente habida cuenta de que el actor cuenta con otro mecanismo de

defensa. 5.3.2.1.- Ahora, tampoco procede el amparo transitorio pues, se reitera, actualmente el demandante cuenta con la debida vinculación a la EPS SANITAS, no quedando acreditado la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 5.3.3.- Vistas así las cosas, deberá revocarse la decisión impugnada y declararse la existencia de un hecho superado en cuanto a la vulneración del derecho a la salud y a la seguridad social, y declarar la improcedencia de la tutela en lo que hace a la pretensión de reembolso económico, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Así mismo, y dada la gravedad de la conducta negligente desplegada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se ordena compulsar copias a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen la conducta de los funcionarios en la omisión al pago de aportes en salud del señor Manuel Dubian Estupiñan Silva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 6 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, y en su lugar se dispone lo siguiente: 1.1.- DECLARAR la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y seguridad social del señor Manuel Dubian Estupiñan Silva por parte de la

Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

1.2.- DECLARAR que no hay lugar a ordenar ninguna acción de protección de los derechos vistos en el numeral anterior, en la medida en que existe un hecho superado de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 1.3.- COMPULSAR copias a la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación de la conducta omisiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por las razones explicadas en la parte considerativa de esta providencia. Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 26 de septiembre de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con excusa

GUILLERMO VARGAS AYALA