CE-68001-23-33-000-2016-00499-01(1172-18)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación La Sala destaca que, en el presente caso, la pensión del demandante se debía liquidar teniendo en cuenta como IBL el promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, como en efecto lo hizo la entidad demandada en la Resolución No. VPB 74946 de 15 de diciembre de 2015, pues así se indicó expresamente en dicho acto administrativo. Asimismo, se advierte que el régimen pensional del Decreto 758 de 1990, al cual le dio aplicación la entidad demandada en la mencionada resolución, resulta más favorable que el régimen contenido en la Ley 33 de 1985, pues en virtud del primero, el porcentaje de liquidación de la pensión del demandante es del 90%, mientras que el segundo solo daría lugar a aplicar una tasa de reemplazo del 75% sobre el mismo IBL. En tal medida, le asiste razón a la parte recurrente al afirmar que en este caso no resulta procedente la reliquidación de la pensión con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con fundamento en la Ley 33 de 1985, razón por la cual, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de

unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 758 DE 1990

CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de causación El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas, toda vez que, en primer lugar, no se acreditó su causación y, en segundo lugar, la decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso sobre la manera en que debe interpretarse el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección

A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00499-01(1172-18)

Actor: EXPEDITO LOZANO GÓMEZ

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reliquidación pensión de vejez

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 9 de agosto de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor Expedito Lozano Gómez actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 Folios 1 a 13. Administrativo demandó a COLPENSIONES, con el fin de que se acceda a las

siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 270025 de 28 de julio de 2014, a través de la cual COLPENSIONES le reconoció una pensión de vejez al demandante, aplicando el régimen pensional consagrado en el Decreto 758 de 1990. (ii) Que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 450216 de 31 de diciembre de 2014, a través de la cual COLPENSIONES resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra la Resolución No. GNR 270025 de 28 de julio de 2014, negando la reliquidación de la pensión con aplicación del régimen pensional de la Ley 33 de 1985 y ordenó la inclusión del demandante en nómina de pensionados. (iii) Que se declare la nulidad de la Resolución No. VPB 74946 de15 de diciembre de 2015, a través de la cual COLPENSIONES resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra Resolución No. GNR 270025 de 28 de julio de 2014, ordenando la reliquidación de la pensión del demandante, pero manteniendo la aplicación del régimen pensional del Decreto 758 de 1990. (iv) Que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se condene a COLPENSIONES a reliquidar la pensión del demandante, teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, aplicando el régimen pensional de la Ley 33 de 1985. (vi) Que se condene a la entidad demandada a pagar de manera indexada las

diferencias que resulten de la reliquidación pensional solicitada, a partir del 22 de diciembre de 2014. (v) Que se ordene el pago de intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.) y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i) El señor Expedito Lozano Gómez nació el día 8 de agosto de 1953 y para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 40 años de edad. (ii) El demandante prestó sus servicios como empleado público en la Universidad Industrial de Santander, desde el 13 de febrero de 1990 hasta el 21 de diciembre de 2014. (iii) Mediante Resolución No. 270025 de 28 de julio de 2014, COLPENSIONES reconoció a favor del demandante una pensión de vejez en cuantía de $5.627.985 para el año 2014, condicionada al retiro definitivo del servicio, aplicando el régimen pensional consagrado en el Decreto 758 de 1990. (iv) Contra la anterior Resolución, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, solicitado liquidar la pensión de conformidad con lo señalado en la Ley 33 de 1985, con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios. (v) Mediante Resolución No. GNR 450216 de 31 de diciembre de 2014, COLPENSIONES resolvió el recurso de reposición formulado por el demandante contra la Resolución No. 270025 de 28 de julio de 2014, negando la reliquidación

de la pensión y ordenando la inclusión en nómina a partir del 22 de diciembre de 2014. (vi) Mediante Resolución No. VPB 74946 de 15 de diciembre de 2015, COLPENSIONES resolvió el recurso de apelación formulado por el demandante contra la No. Resolución 270025 de 28 de julio de 2014, ordenando la reliquidación de la pensión e incrementando su valor, pero manteniendo la aplicación del régimen consagrado en el Decreto 758 de 1990. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículo 1º de la Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985, artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, artículos 152 y 157 del C.P.A.C.A. Además, invocó las sentencias de unificación del consejo de estado de 4 de agosto de 2010 y de 25 de febrero de 2016, en relación con el tema. Indicó que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que tenía más de 40 años de edad a la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, por lo tanto, tiene derecho a que se le aplique el régimen anterior, específicamente, el contenido en la Ley 33 de 1985, toda vez que cumplió más de 20 años de servicios como empleado público. Indicó que, de acuerdo con la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, constituyen factor salarial para la liquidación de la pensión, todas las sumas devengadas por el trabajador durante el último año laborado, como contraprestación por sus servicios. De igual forma, citó la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016, la cual

ratificó lo expuesto en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y se apartó de lo considerado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las cuales se consideró que el IBL de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición es el contra grado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

COLPENSIONES, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes excepciones: (i) Inexistencia de la obligación: Indicó que de acuerdo con la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, el ingreso base de liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición, corresponde al señalado en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, puesto que la transición solo permite aplicar las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen de anterior, pero el monto se refiere únicamente al porcentaje de liquidación o tasa de reemplazo y no al IBL. Por lo tanto, si a estas personas les faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, sus pensiones se 2 Folios 70 a 74. deben liquidar con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hacía falta, o el cotizado en todo el tiempo, el que fuere superior; pero si les faltaban más de 10 años, el IBL estará conformado por el promedio de los salarios sobre los cuales se

efectuaron cotizaciones en los últimos 10 años de servicios. Sostuvo que este criterio fue acogido por el Consejo de Estado en sentencia de 25 de febrero de 2016. (ii) Prescripción: Solicitó declarar prescritas las sumas causadas con más de 3 años de anterioridad a la fecha de presentación de la demanda. (iii) Cobro de lo no debido: Reiteró que el IBL pensional no es un aspecto sometido a la transición de la Ley 100 de 1993. (iv) Buena fe (v) Genérica: Solicitó que se declare cualquier otra excepción que se encuentre configurada.

3. AUDIENCIA INICIAL3

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 9 de agosto de 2017, por parte del Tribunal Administrativo de Santander y, en la fase de fijación del litigio se indicó lo siguiente: “Fijación del litigio. Para el demandante, al estar cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100/93 y por ende, estar sujeto a la Ley 33 de 1985, el ingreso base de liquidación de dicha pensión debe estar constituido conforme a lo dispuesto en esta última Ley, es decir, por el 7% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo no solo el sueldo, sino también las primas de servicios, de antigüedad, de vacaciones y de navidad; debiéndose optar por la aplicación de esta Ley y no por el Decreto 758 de 1990, como lo hizo Colpensiones, porque en su entender le es más favorable aquella, en tanto que su mesada

pensional quedaría en $9.935.071.oo para el año 2014. Para Colpensiones, los actos acusados liquidan la pensión del demandante con base en el régimen que le resulta más favorable, esto es, el Decreto 758 de 1990 que arroja una mesada pensional de $5.950.894.oo , mientras que al aplicarle la Ley 33/85 como lo pretende la p. actora, dice Colpensiones, la mesada se reduciría a $4.959.079.oo. Sostiene que, según precedente judicial contenido en las sentencias C-258/2013 y SU-230/2015 de la Corte Constitucional y en la sentencia del 25 de febrero de 2016 de la Sección Quinta del Consejo de 3 Folios 94 a 99. Estado, el régimen de transición solo cobija la edad, el monto y las semanas, mas no el ingreso base de liquidación, el que debe calcularse de conformidad con los artículos 21 y 36, inciso 3º de la Ley 100/93. Subsidiariamente solicita Colpensiones se declare la prescripción trienal de las mesadas pensionales. Esta decisión se notifica en estrados. Sin recursos”.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4

El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia proferida el 9 de agosto de 2017, dentro de la audiencia inicial, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i) Indicó que el demandante es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tal razón tiene derecho a la aplicación del régimen pensional anterior.

(ii) Sostuvo que, en el presente caso, el régimen anterior aplicable al demandante es el contenido en la Ley 33 de 1985, la cual le resulta más favorable que la aplicación del Decreto 758 de 1990. (iii) Afirmó que, en virtud de los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la Ley, y atendiendo a lo dispuesto en las sentencias de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 y de 25 de febrero de 2016, la Ley 33 de 1985 se debe aplicar en su integridad, además, se debe entender que constituyen factor de salario para liquidar la pensión todas las sumas devengadas de forma habitual y periódica por el demandante durante su último año de servicios. (iv) Por lo tanto, consideró que la pensión del accionante se debe liquidar con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo como factores salariales el sueldo básico y las primas de antigüedad, de servicios, de navidad y de vacaciones. Por ende, accedió a dicha reliquidación y ordenó el pago indexado de las correspondientes diferencias en las mesadas pensionales. (v) Además, indicó que la entidad demandada debería hacer los descuentos por concepto de aportes a pensión, sobre las sumas en relación con las cuales no se hubiesen afectado cotizaciones. 4 Folios 95 a 99. (vi) Finalmente, declaró que en el presente caso no operó la prescripción, pues el derecho pensional se hizo exigible a partir del 22 de diciembre de 2014 y la demanda se radicó el 5 de mayo de 2016.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN5

COLPENSIONES interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones. Como fundamentos del recurso reiteró que, en este caso, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de la Corte Constitucional, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL señalado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 y no el del régimen anterior. Además, indicó que la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, ratificó el criterio expuesto en las sentencias antes mencionadas y agregó que este criterio fue acogido por el Consejo de Estado en sentencia proferida por la Sección Quinta, el 25 de febrero de 2016.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante6 indicó que, como en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, esta Corporación modificó la postura jurisprudencial en relación con la interpretación del régimen de transición, en este caso se debe acceder a la reliquidación de la pensión, aplicando el Decreto 758 de 1990, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados por el demandante durante el último año y aplicando un porcentaje de liquidación del 90%, además, la reliquidación debe tener efectos a partir del 22 de diciembre de 2014 y se debe ordenar el pago de las sumas causadas a favor del demandante a partir de esa fecha. 6.2. La entidad demandada7 reiteró los planteamientos del recurso de apelación,

además, indicó que de acuerdo con lo señalado en el artículo 10 del C.P.A.C.A., declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-634 de 2011, en este caso se debe dar aplicación preferente al 5 Folios 101 a 103. 6 Folios 142 a 144. 7 Folios 152 a 155. criterio fijado por la Corte, en relación con la interpretación y aplicación del régimen de transición. Adicionalmente, invocó el principio de sostenibilidad fiscal y financiera del sistema pensional, indicando que dicha sostenibilidad se podría ver afectada de continuarse aplicando el criterio que venía sosteniendo el Consejo de Estado frente a las liquidaciones pensionales de los beneficiarios del régimen de transición.

7. El Ministerio Público, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3289 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante única, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por los juicios de reproche esbozados en la apelación.

8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 9 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.»

2. Problema jurídico De acuerdo con el objeto del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia que declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad demandada a

reliquidar la pensión del demandante con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios e incluyendo como factores salariales el sueldo básico y las primas de antigüedad, de navidad, de vacaciones y de servicios, y si en su lugar, negar las pretensiones de la demanda? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición, y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Régimen pensional de servidores públicos de la Ley 33 de 1985

El artículo 1º de la Ley 33 de 1985 consagró el derecho a la pensión a favor de los servidores públicos que cumplan 20 años de servicios y lleguen a la edad de 55 años, así: “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”. Además, en lo que tiene que ver con los factores computables para la liquidar esta pensión, el artículo 3º de la citada Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, señaló: “Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión deben pagar los aportes que prevean las normas

de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. 3.2. De la pensión por aportes del ISS De otra parte, a través del Decreto 758 de 11 de abril de 1990, el Gobierno Nacional aprobó el Acuerdo No. 049 de 1º de febrero de 1990, expedido por el Instituto de Seguros Sociales “por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte”, para los afiliados de dicho Instituto. El artículo 12 de este Acuerdo estableció los siguientes requisitos para acceder a la pensión de vejez: “Artículo 12. Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,

b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo”. Además, el artículo 20, numeral II), señaló los parámetros para determinar la cuantía de la pensión de vejez, indicando que, en el caso de las personas que hubiesen efectuado cotizaciones durante un total de 1250 semanas, o más, el monto de esta pensión sería equivalente al 90% sobre el salario base. 3.3. Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 y régimen de transición Posteriormente, a través de la Ley 100 de 1993, se estableció el Régimen General de Seguridad Social, el cual consagró dos regímenes diferentes en materia pensional, a saber, el Régimen de Prima Media y el Régimen de Ahorro individual con prestación definida. Además, el artículo 36 de esta Ley estableció un régimen de transición con el fin de proteger las expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia esta norma, señalando que quienes contaran con 15 años de servicios o 40 años para los hombres, y 35 en el caso de las mujeres, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto o cuantía del régimen anterior al que se encontraban afiliados antes de entrar en vigencia la Ley. 3.4. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199310. Nuevo criterio de interpretación judicial

fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Precisado lo anterior, es oportuno recordar que, con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 sostuvo que el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año no era taxativo, porque, además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 10 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de

autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales11, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley

100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los

mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura 11 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negaci