CE-68001-23-33-000-2016-00519-01(64875)-2020

MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO /

APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA /

APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA AUTO / COMPETENCIA FUNCIONAL / APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / AUTO INTERLOCUTORIO DE PONENTE Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -30 de marzo de 2016-, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primer estatuto mencionado. En virtud de los artículos 125 y 150 del CPACA, el despacho es competente para resolver el medio de impugnación formulado, por tratarse de una decisión interlocutoria que versa sobre una providencia susceptible de apelación dictada por un tribunal administrativo y, además, porque la decisión que aquí se adoptará no implicará la terminación del proceso de la referencia y tampoco está dentro de las previstas en los numerales 1 a 4 del artículo 243

ejusdem.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243

NUMERAL 2 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 4

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO / AUTO QUE DECLARA NO

PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE LA DEMANDA / FALTA DE

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PROCEDENCIA DEL RECURSO

DE APELACIÓN / OPORTUNIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN /

SUSTENTACIÓN DEL RECURSO JUDICIAL / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO

DE APELACIÓN

[E]l Tribunal Administrativo (…) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, determinación en contra de la cual las entidades demandadas formularon recurso de apelación, el cual resulta procedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 (inciso final) del CPACA, por tratarse de un auto que decide sobre las excepciones. (…) [L]os recursos de apelación se propusieron tan pronto como se notificó en estrados la decisión sobre la mencionada excepción, lo cual da cuenta de la oportunidad de su presentación. Asimismo, se observa que al momento de su interposición las recurrentes indicaron las razones de inconformidad con la providencia dictada, por lo que el requisito de sustentación se encuentra debidamente cumplido.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / NATURALEZA JURÍDICA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / PRESUPUESTOS DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / REQUISITOS DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EFECTOS DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / INTERÉS EN EL PROCESO / CALIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / REQUISITOS DE LA

SENTENCIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA

[L]a legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés en el litigio. En ese sentido, es una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, bien al demandante, bien al demandado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de la legitimación en la causa ver sentencia del 22 de noviembre de 2001, Exp. 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez y auto del 13 de julio de 2016, Exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano

Barrera. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / HECHOS DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL /

ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / DIFERENCIA ENTRE

LEGITIMACIÓN DE HECHO Y LEGITIMACIÓN MATERIAL Según jurisprudencia uniforme del Consejo de Estado la legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se determina a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado, y la de carácter material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las modalidades de la legitimación en la causa ver sentencia del 19 de julio de 2018, Exp. 42810, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 15 de mayo de 2019, Exp. 60978, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 5 de marzo de 2020, Exp. 52358, C.P. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 12 de septiembre de 2019, Exp. 50001-23-33-000-2016-00340-01, C.P. Oswaldo Giraldo López, auto del 21 de febrero de 2020, Exp. 05001-23-33000-2016-01534-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEMANDA / CONTENIDO DE

LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEMANDADO / MINISTERIO DE SALUD / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO /

ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO / REPRESENTANTE LEGAL DE LA

ENTIDAD ESTATAL / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA /

FACULTAD DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA /

FACULTADES DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL /

NOTIFICACIÓN DEL REPRESENTANTE LEGAL / AUTO ADMISORIO DE LA

DEMANDA

[L]as conductas invocadas en la demanda como causa petendi -falla del servicio de las demandadas con la omisión o cumplimiento tardío o defectuoso de sus deberes legales de intervención y vigilanciapermiten concluir que tanto el Ministerio de Salud como la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues de lo narrado en el escrito inicial se colige que es a dichas entidades a las que se les imputa el daño objeto de la controversia -el no pago de las obligaciones a cargo de Solsalud EPS, ya liquidada-. Por lo demás, las accionadas son entidades de derecho público que pueden actuar directamente en el proceso por medio de sus representantes, a las que se le notificó el auto admisorio de la demanda, de ahí que se encuentren

legitimadas de hecho para defenderse de las pretensiones en el curso de la actuación judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la representación de la Nación ver auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 9 de diciembre de 2019. Exp. 2546-18. C.P. William Hernández Gómez, auto del 12 de febrero de 2015, Exp. 52509, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), auto del 27 de agosto de 2019, Exp. 62668, C.P. María Adriana Marín y auto del 14 de noviembre

de 2018, Exp. 62231, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CAPACIDAD PARA SER

PARTE / CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO / IMPUTACIÓN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / REPRESENTACIÓN JUDICIAL /

REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA NACIÓN / PERSONERÍA JURÍDICA /

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / COMPETENCIA DEL

MINISTRO DE SALUD / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD /

FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LA SALUD

[E]n el caso del Ministerio de Salud y Protección Social, tales facultades provienen de la personería jurídica que ostenta la Nación, que en esta ocasión es representada por el ministro del despacho. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud tiene personería jurídica propia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la personería jurídica de las entidades estatales, ver auto de unificación del 25 de septiembre de 2013, Exp. 20240, C.P. Enrique

Gil Botero.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA

POR PASIVA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Deben ser analizados al estudiar de fondo las pretensiones de la demanda / DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DECISIÓN DEL JUEZ En relación con la legitimación material de las demandadas, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, es un asunto que se analiza después de definir si aquellas tuvieron o no, y en qué medida, una participación efectiva en la producción del supuesto daño antijurídico. Lo anterior tiene dos consecuencias relevantes: i) el hecho de decidir, en una etapa inicial del proceso, que las accionadas cuentan con legitimación de hecho por pasiva, no equivale a que se les declare responsables de los daños reclamados; y ii) no es admisible examinar en esta sede los argumentos de las demandadas relativos a los elementos de la responsabilidad del Estado -el daño antijurídico y su imputación-, en tanto son materias propias de la sentencia, por lo cual aquellos serán estudiados por el juez de instancia al momento de fallar.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la representación de la Nación ver auto del 12 de

marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico

TRÁMITE DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / TAXATIVIDAD DE LAS

EXCEPCIONES PREVIAS / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA /

APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / AUDIENCIA INICIAL EN LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN MIXTA / RESOLUCIÓN DE

LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA [S]egún lo previsto en el artículo 180.6 del CPACA, en la audiencia inicial el juez resolverá sobre las excepciones previas y las “excepciones mixtas” allí señaladas taxativamente -incluida la “falta de legitimación en la causa”-, las cuales han recibido esa denominación doctrinal debido a que, aunque están encaminadas a atacar el fondo del asunto, pueden resolverse de manera previa. Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que puede decidirse sobre el medio exceptivo en comento en la sentencia o, también, en la audiencia inicial, cuando hay certeza sobre su estructuración.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para resolver las excepciones previas, ver auto del 30 de octubre de 2017, Exp. 58611, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E), auto del 12 de marzo de 2018, Exp. 58595, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 22 de julio de 2019, Exp. 60945, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, auto del 27 de noviembre de 2019, Exp. 62102, C.P. Martín Bermúdez

Muñoz, auto del 12 de febrero de 2015, Exp. 52509, C.P. Hernán Andrade Rincón (E), auto del 9 de noviembre de 2018, Exp. 59722, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, auto del 14 de noviembre de 2018, Exp. 62231, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico(E). ETAPAS DEL PROCESO / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Será resuelta al proferir sentencia / ESTUDIO DE FONDO DE LA

SENTENCIA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / PRESUPUESTOS DE

IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

REQUISITOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir de fondo el asunto / COMPETENCIA DEL JUEZ DE CONOCIMIENTO /

LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA

INSTANCIA / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE

SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ

[E]n este estado del proceso no es posible determinar con certeza si, de conformidad con las competencias legales y constitucionales radicadas en las accionadas, pudieron haber incurrido o no en una falla del servicio en la forma

planteada en la demanda y, como consecuencia, si están llamadas o no a reparar, y en qué medida, el daño alegado. Lo anterior, al margen de la calidad o el título bajo los cuales, eventualmente, se declare la responsabilidad, por tratarse de un punto de derecho que debe ser abordado por el juez de conocimiento al decidir el fondo del asunto. Se resalta que los anteriores son problemas jurídicos que habrán de resolverse en una etapa procesal posterior y que, en definitiva, la responsabilidad atribuida a las demandadas debe ser estudiada de fondo en la sentencia, oportunidad en la cual se determinará si existió un daño antijurídico y una participación efectiva de aquellas en la causación del daño alegado, conforme lo relatado en la demanda y lo probado en el proceso. GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / INTERÉS EN EL PROCESO / CALIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO /

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / DEMANDADO / CAPACIDAD

PARA SER PARTE / CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO / NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE DEMANDA / REQUISITOS DE LA SENTENCIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / PRESUPUESTOS DE

IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /

REQUISITOS DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Debe ser abordado por el juez de conocimiento al

decidir de fondo el asunto / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE [L]a decisión del Tribunal resulta acertada por cuanto: a) las demandadas están legitimadas en la causa por pasiva de hecho, puesto que de la demanda se desprende que se les imputa el daño reclamado; b) las demandadas tienen capacidad para ser parte y para comparecer al proceso y, además, se les notificó el auto admisorio de la demanda; c) la falta de legitimación que el a quo declaró no probada en la audiencia inicial es la legitimación de hecho (…). d) en este momento procesal no es admisible sostener con certeza que las demandadas no pudieron generar un daño que les resulte imputable en virtud de sus funciones legales e) dada la falta de certeza, y en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, no es jurídicamente viable desvincular a las demandadas ni disponer la terminación del proceso en esta etapa. Así las cosas, el despacho confirmará la decisión impugnada y ordenará la devolución del expediente para que se reanude el trámite de la audiencia inicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa por pasiva, ver auto del 15 de enero de 2020, Exp. 63062. C.P. María Adriana Marín.

CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN

COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA

DE LAS COSTAS PROCESALES / REQUISITOS DE LA CONDENA EN

COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / CONFIRMACIÓN

DEL AUTO / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP, el despacho condenará en costas a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Salud y Protección Social, recurrentes en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo. Por su parte, ha de señalarse que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la secretaría del Tribunal de origen, según lo consagrado en el artículo 366 ibídem.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365

NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366

CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / GESTIÓN DEL ABOGADO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN

DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO

[S]e encuentra acreditada la gestión del apoderado de la parte actora frente a la interposición de los recursos de apelación contra el auto cuestionado, pues en la audiencia inicial intervino cuando se le corrió traslado de las impugnaciones (…) por lo que dicha gestión se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en segunda instancia. (…) El Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y vigente para la fecha en que

se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho. Según lo dispuesto en el artículo 3 del acuerdo citado, se advierte que la gestión del apoderado del extremo activo en esta instancia no revistió complejidad especial. (…) [C]on fundamento en la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión adelantada por el apoderado de la Clínica (…)., a su favor se fijan las agencias en derecho (…). Cada una de las apelantes asumirá de manera individual el cincuenta por ciento (50%) de esta suma.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 - ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00519-01(64875)

Actor: CLÍNICA PIEDECUESTA S.A.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y

OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN AUTO) El despacho resuelve los recursos de apelación presentados por las apoderadas de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud contra el auto proferido, en audiencia inicial del 10 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de las referidas demandadas.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda El 30 de marzo de 20161 la Clínica Piedecuesta S.A., en ejercicio del medio de control de reparación directa y por conducto de apoderado2, interpuso demanda3 contra la Nación-Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se les declare administrativamente responsables por los perjuicios materiales ocasionados con la supuesta falla del servicio que llevó a que Solsalud E.P.S. S.A. fuera liquidada y que, por ello, no le pagara las sumas de dinero que le adeudaba.

A su vez, solicitó que se condene a las accionadas a pagar los perjuicios causados, así: daño emergente en la suma de $361’341.865 y lucro cesante según los intereses moratorios a la tasa de interés de los certificados de depósito a término (DTF) a 90 días. 1.1. Como fundamento fáctico, la actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: 1.1.1. La Clínica Piedecuesta S.A., en calidad de institución prestadora de salud (IPS), suministró servicios de salud a los afiliados de Solsalud E.P.S. S.A., lo que generó a favor de la primera una facturación del orden de $2.129’011.512. 1.1.2. Mediante Resolución 735 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud determinó que Solsalud E.P.S. S.A. presentaba déficit operacional y ordenó la toma de posesión e intervención forzosa administrativa para liquidarla, proceso de liquidación en el marco del cual la demandante presentó oportunamente su

reclamación por el valor indicado. 1.1.3. A través de la Resolución 3200 de 2014, el agente especial liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud calificó y graduó dicha reclamación, la que sólo reconoció parcialmente en la suma de $361’341.865, decisión que fue confirmada íntegramente en Resolución 6439 de 2014, en virtud del recurso de reposición interpuesto por la actora. 1 Folio 2.499 del cuaderno principal 6. 2 Folio 20 del cuaderno principal 1. 3 Folios 1 a 19 del cuaderno principal 1. 1.1.4. En la Resolución 1142 de 2014 se declararon como créditos insolutos los valores reconocidos en las resoluciones mencionadas, ante la indisponibilidad de recursos de la entidad, pues se agotaron con el pago de otras obligaciones, lo que la demandante atribuye a la intervención tardía de las accionadas.

2. Trámite impartido al proceso 2.1. Trámite de la demanda La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga4, autoridad que la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 8 de abril de 20165.

Una vez recibido el expediente en el Tribunal, el proceso fue repartido al despacho del magistrado Julio Edisson Ramos Salazar6. Posteriormente, con “ponencia de mayorías”7 a cargo del magistrado Milciades Rodríguez Quintero, en decisión de sala del 19 de enero de 20178, se admitió la demanda, se ordenaron las notificaciones de ley y se dispuso su traslado. El magistrado Ramos Salazar9 (a

quien inicialmente se le había asignado el asunto) presentó salvamento de voto. Debe advertirse que estas actuaciones no configuran causal de nulidad alguna, por lo cual no tienen la virtualidad de invalidar el presente proceso. 2.2. Contestación de la demanda 2.2.1. Superintendencia Nacional de Salud 4 Formato de reparto obrante a folios 2.499 y 2.500 del cuaderno principal 6. 5 Folio 2.500 del cuaderno principal 6. 6 Folio 2.504 del cuaderno principal 6. 7 Después de que el proceso fue asignado al magistrado Julio Edisson Ramos Salazar, el asunto pasó al despacho del magistrado Milciades Rodríguez Quintero, con el fin de elaborar “ponencia de mayorías”, según constancia secretarial (folio 2.505 del cuaderno principal 6). 8 Folios 2.506 y 2.507 del cuaderno principal 6. La Sala expresó que, frente a las demandas de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y Solsalud EPS, el criterio mayoritario del Tribunal “ha sido el de rechazar la demanda en contra de SOLSALUD EPSS S.A. LIQUIDADA habida cuenta que no está en capacidad de concurrir como demandado, y, atendiendo las pretensiones invocadas, admitirla en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, siempre y cuando se extraiga con claridad que se pretende concretamente la declaratoria de responsabilidad de estos entes –ya sea por su acción u

omisión–, como se evidencia en el asunto de la referencia”. Así, dado que de la lectura de la demanda se extraía que lo pretendido era una declaratoria de responsabilidad de las demandadas a título de falla o falta del servicio, y que se encontraban reunidos los requisitos formales y legales, la Sala admitió la demanda en este caso. 9 Consideró que la demanda no debió ser admitida, dado que el proceso liquidatorio estaba finalizado, por lo que los actos administrativos de los que proviene el daño fueron proferidos por una entidad que no tiene capacidad para ser parte (Solsalud E.P.S.) y las pretensiones están encaminadas a enjuiciar las actuaciones del agente liquidador, quien por la extinción de la entidad no puede representarla (folio 2.508 del cuaderno principal 6). El 31 de agosto de 201710 la Superintendencia contestó la demanda y propuso, entre otras11, la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en que la entidad no está obligada a responder por las conductas del agente interventor y no tiene relación alguna con las acciones u omisiones generadoras del daño, toda vez que entre sus funciones legales no está la de pagar acreencias que no hayan podido cancelarse en la liquidación de una EPS. Aseveró, con sustento en algunos fallos proferidos por esta jurisdicción, que en ese sentido no se le puede imputar la causación del daño a su representada y no se configura el nexo causal en los términos del artículo 90 de la Carta Política, puesto que no tiene relación material con la situación aquí planteada. 2.2.2. Ministerio de Salud y Protección Social

El 20 de septiembre de 201712 el Ministerio contestó la demanda y formuló, entre otras13, las excepciones que denominó “ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial”, “caducidad e indebida escogencia de la acción” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”. Respecto de la última excepción, señaló que la entidad no debe estar vinculada en un proceso de reparación directa por falla en el servicio, en razón a que, atendidas sus competencias legales en materia de salud, no produjo las acciones u omisiones alegadas en la demanda, de ahí que no pueda ser responsable por hechos que involucran obligaciones que legalmente no están a su cargo. Puntualizó que las funciones del Ministerio se limitan a determinar las políticas de salud y no incluyen la inspección, vigilancia y control del sistema de salud, por lo que no se verifica su responsabilidad directa ni indirecta según la legislación civil. Subrayó que la entidad no tuvo participación directa ni indirecta en los hechos de la demanda y que no existe nexo causal entre su actuar y el daño alegado, ni solidaridad frente a otras entidades accionadas, al ser personas jurídicas distintas. 10 Folios 2.531 a 2.551 del cuaderno principal 6. 11 A saber: “cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud”, “los actos y/o omisiones del agente especial son autónomos e independientes de la Superintendencia Nacional de Salud”, “inexistencia de la obligación”, “inexistencia de enriquecimiento sin justa causa”, “inexistencia de nexo o relación de causalidad” y la genérica. 12 Folios 2.552 a 2.566 del cuaderno principal 6.

13 Son ellas: “inexistencia de daño antijurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social”, “inexistencia de la obligación”, “inexistencia del derecho”, “prescripción” y la genérica e innominada. De las excepciones propuestas por las demandadas se corrió traslado al extremo activo14, quien guardó silencio. Por medio de auto del 30 de mayo de 201915 el Tribunal fijó fecha y hora para la celebración de audiencia inicial, la cual fue reprogramada para el 10 de septiembre de 2019 en proveído del 2 de julio de 201916, en virtud de la solicitud de aplazamiento17 a la que accedió el despacho.

3. Decisión apelada El magistrado sustanciador, después de adelantar la identificación de las partes, el saneamiento del proceso y la verificación del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial18, se pronunció sobre la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por las dos demandadas, y las de “ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial” y “caducidad e indebida escogencia de la acción” formuladas por el Ministerio de Salud19.

En cuanto a la legitimación en la causa20, indicó que era una condición necesaria para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado, sin sacrificar el contenido de la pretensión, por lo cual la excepción propuesta por las accionadas será decidida en la sentencia, previo recaudo de las pruebas que permitan examinar su actuación frente a los hechos y pretensiones de la demanda. Explicó que, en un caso con contornos fácticos y jurídicos similares al presente, el

Consejo de Estado expresó que la falta de legitimación en la causa por pasiva debe abordarse al momento de dictar sentencia de fondo21 y concluyó que, en el sub lite, la decisión respecto de aquella se adoptará en la sentencia de instancia. 14 Folios 2.567 a 2.569 del cuaderno principal 6. 15 Folio 2.570 del cuaderno principal 6. 16 Folio 2.581 del cuaderno principal 6. 17 Folios 2.576 a 2.580 del cuaderno principal 6. 18 Minuto 00:38 a 2:25 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. 19 Minuto 5:55 a 8:09 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. Al respecto, declaró como no probadas las dos últimas excepciones en atención a lo expuesto en el auto admisorio de la demanda, sin perjuicio de que, en punto de la caducidad, se decreten pruebas para determinar el momento del conocimiento del daño y se resuelva sobre ella en la sentencia. Frente a lo decidido sobre estas excepciones no se formuló recurso alguno. 20 Minuto 4:50 a 5:54 de la audiencia inicial obrante en el CD a folio 2.586 del cuaderno del Consejo de Estado. 21 Auto del 19 de septiembre de 2016, con número interno 57.444.

4. Recursos de apelación

4.1. Superintendencia Nacional de Salud22 Inconforme con la decisión relacionada con decidir en la sentencia sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia, su apoderada

interpuso recurso de apelación contra esta. Anotó que, según el artículo 180 del CPACA, se trata de una “excepción previa” que debe ser resuelta en la audiencia inicial. Sostuvo que el auto del Consejo de Estado al que hizo referencia el magistrado sustanciador no resulta vinculante, pues no cumple con los requisitos del artículo 37.6 de la Ley 270 de 1996 y del artículo 270 del CPACA. Como consecuencia, solicita al despacho que la mencionada excepción sea decidida en esta etapa procesal. 4.2. Ministerio de Salud y Protección Social23 Asimismo, la apoderada del Ministerio formuló recurso de apelación contra la decisión atinente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó al Consejo de Estado que sea revocada en cuanto a la determinación de resolverla al dictar sentencia. Señaló que el Consejo de Estado24, al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva, indicó que existen dos clases: la legitimación de hecho y la legitimación material. Refirió que, de conformidad con el artículo 180.6 del CPACA, el momento pr