CE-68001-23-33-000-2016-00673-01(AP)-2019

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Improcedencia / REGIMEN ESPECIAL DE SALUD DE ECOPETROL - Las prerrogativas en materia de salud alcanzadas por los trabajadores de Ecopetrol en convención colectiva no corresponden a derechos colectivos y por tanto su amparo no es materia de la acción popular / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD - Tercerización / INCENTIVO - A los médicos por hacer uso racional de los servicios y bienes médicos La parte actora estima que Ecopetrol vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa, de los consumidores y usuarios y al acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por cuanto la accionada con la Inteligencia de Mercado IM-V7797 busca tercerizar la prestación del servicio de salud, lo cual, a su juicio, vulnera el artículo 35 de la Convención Colectiva de Trabajo 2014-2018 y el artículo 279 de la Ley 100, que prevén que dicha empresa debe prestar el servicio de salud directamente. De igual forma, manifestó que, pese a que el servicio de salud de Ecopetrol está exceptuado del sistema general de la Ley 100, la accionada pretende implementar la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS), la cual es propia del sistema general y se encuentra prevista en la Ley 1438. (…) para la Sala resulta claro que lo pretendido por la parte actora es impedir que Ecopetrol tercerice la prestación del servicio de salud y la implementación de la estrategia de APS, por cuanto, a su juicio, ello es contrario a la Convención Colectiva 2014-2018 y al artículo 279 de la Ley 100,

según los cuales, la empresa debe prestar los servicios de salud directamente. (…) la parte actora pretende que se efectúe un estudio de legalidad de la Inteligencia de Mercado IM-V7797 y de lo pretendido por Ecopetrol de cara a la convención colectiva y a la Ley 100, lo cual escapa al objeto de la acción popular, que no es otro que el amparo de los derechos colectivos. Aunado a lo anterior, se advierte que, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100, dicha normativa no resulta aplicable a los trabajadores de Ecopetrol. La razón de dicha exclusión, según lo explicó la Corte Constitucional en sentencia C-173 de 1996, obedece a que en esta empresa existe una Convención Colectiva de Trabajo que contiene beneficios y condiciones extralegales superiores a los que rigen para los demás servidores del Estado, razón por la que era necesario proteger los derechos adquiridos por los beneficiarios de ella, los cuales se encontrarían expuestos si se les hubiera hecho extensiva la vigencia de la Ley 100. [A] juicio de la Sala, en atención a que los derechos adquiridos por los trabajadores de Ecopetrol consignados en la Convención Colectiva, así como la Inteligencia de Mercado cuestionada, no son predicables de la comunidad en general, lo reclamado en la demanda no persigue realmente el amparo de derechos de naturaleza colectiva, pues dicha Convención establece derechos particulares que solamente pueden ser reclamados por sus beneficiarios y no por la colectividad general. En esa medida, no hay lugar a pronunciamiento de fondo alguno, esto es, sobre los

hechos, pretensiones o defensa de Ecopetrol, lo cual impone revocar el fallo impugnado y, en su lugar, declarar improcedente la acción popular.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / DECRETO 807 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 / ECOPETROL - CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO 20142018 - ARTÍCULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00673-01(AP)

Actor: ELVIA PARDO DE HERNÁNDEZ Y OTROS Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS ECOPETROL La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la parte actora y de la empresa ECOPETROL S.A., contra la sentencia de 19 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander1, que amparó el derecho colectivo al acceso al servicio público a la salud.

I.- ANTECEDENTES I.1La Demanda Los ciudadanos Elvira Pardo de Hernández, José Miguel Vera, Javier Armando Narváez, Luis Garrido López, Alberto Suarez Murillo, Oscar Sánchez Pinto, Héctor Navas Herrera, Luis Eduardo Galindo Saavedra, Álvaro Remolina

Gutiérrez, Hernando Hernández Pardo, Javier Alfonso García y Esther María Rangel, actuando a través de apoderada, instauraron acción popular contra ECOPETROL S.A, en defensa de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, de los consumidores y usuarios y al acceso al servicio público en salud en condiciones de oportunidad y eficiencia, de los afiliados al subsistema de salud de la sociedad demandada. I.2. Hechos Explicaron que, de conformidad con el artículo 279 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19932, el Sistema Integral de Seguridad Social previsto en dicha normativa no se aplica a los servidores de la empresa ECOPETROL ni a sus pensionados, toda vez que dicha empresa presta directamente los servicios médicos a sus trabajadores y familiares de 1963, lo cual se logró a partir de la Convención Colectiva de Trabajo de ese año. Pusieron de manifiesto que, en la actualidad, se encuentra vigente la Convención Colectiva de Trabajo 2014-2018, celebrada entre Ecopetrol S.A. y la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo USO, la cual en el Capítulo VI, Artículo 35, prevé que la empresa debe prestar directamente y en forma integral los servicios médicos, paramédicos, odontológicos, de rehabilitación, hospitalarios, medicina alternativa y auxiliares, entre otros, a través de profesionales idóneos y mediante procedimientos científicamente inobjetables. Describieron cómo funciona el servicio de salud que Ecopetrol ha venido prestando directamente a sus trabajadores, pensionados y familiares desde el año 1963, en los siguientes términos:

1 En adelante el Tribunal 2 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. -. El sistema actual contempla un Plan de Salud que es un conjunto de servicios, beneficios y suministros. El Plan contiene: i) servicio de medicina especializada; ii) atención hospitalaria en clínicas u hospitales propios de Ecopetrol o contratados; iii) asistencia domiciliaria; iv) programas de promoción y prevención; v) servicio odontológico; vi) prescripción y suministro de medicamentos; vii) suministros optométricos y; viii) servicio de ambulancia. -. Los usuarios acceden a dicho Plan a través de Prestadores de Servicios de Salud directos o adscritos, quienes dependen y reportan toda novedad directamente a las Dependencias de Servicios de Salud de la empresa y deberán acoger y aplicar las Guías de Atención en Salud o Protocolos de Manejo. -. Cada usuario tiene acceso a la atención integral por Medicina General -MEGA, que consiste en la asignación de un médico general que conocerá la historia clínica y hará el manejo integral de los servicios y suministros que requiere cada afiliado. -. El MEGA asignado, debe vigilar permanentemente el estado de salud del usuario con el fin de identificar oportunamente algún riesgo o enfermedad y participar activamente de los programas de prevención y promoción determinados por Ecopetrol. -. El MEGA tendrá plena autonomía para solicitar u ordenar las intervenciones de los médicos especialistas y otros profesionales de la salud, procedimientos, diagnósticos y terapéuticos, prescripción de incapacidades, emisión de órdenes de hospitalización y cirugía, prescripción de medicamentos y demás servicios

necesarios que requiera el usuario. Expresaron que el plan de salud de Ecopetrol permite plena autonomía a los médicos para solicitar y ordenar las intervenciones de especialistas, procedimientos diagnósticos, prescripción de medicamentos y demás servicios necesarios según se requiera. Mencionaron que dicho modelo es más eficiente, oportuno e integral que el que existe en el resto del país, lo que ha permitido que la salud de los usuarios sea óptima e incluso que su expectativa de vida sea mayor a la del colombiano promedio; que lo anterior se ve reflejado en el informe de la Defensoría del Pueblo de julio de 2015 sobre tutelas por el derecho a la salud, en el cual se registra un menor número de tutelas presentadas contra Ecopetrol respecto de las EPS que prestan sus servicios en el País. A su juicio, el modelo explicado en precedencia no debe ser cambiado porque cumple con los estándares internacionales y nacionales en cuanto oportunidad, eficiencia y calidad; además, no ha congestionado la justicia colombiana y evita la malversación de los recursos si se tiene en cuenta que estos son manejados directamente por la empresa. Manifestaron que Ecopetrol, pese a que se encuentra obligada a prestar directamente los servicios de salud, inició el proceso licitatorio IM-V7797, publicado el 24 de julio de 2015 en su portal de contratación, con la finalidad de contratar con un tercero intermediario la prestación de los servicios de salud de los usuarios de Bucaramanga y el área metropolitana. El objeto se describió en los siguientes términos: “[…] prestación de puerta de entrada de servicios de salud bajo la estrategia de atención primaria en salud a los beneficiarios de Ecopetrol

S.A. en el área metropolitana de Bucaramanga, en plazo de hasta 5 años […]”. Aseguraron que la empresa también está adelantando el proceso en mención para contratar los servicios de salud de los usuarios de Neiva, del área metropolitana de Barranquilla y de Tibú, lo que da cuenta que su propósito es contratar la prestación de los servicios de salud de los usuarios a nivel nacional, en contravención a lo previsto en la Convención Colectiva de Trabajo Vigente. indicaron que en el proceso licitatorio IM-V7797, no se establece la forma en que se prestará el servicio médico; no obstante, a su juicio, en este se observan características propias del Sistema General de Salud de la Ley 100, lo que implica que los usuarios quedarán supeditados al mismo tipo de problemas que presentan las personas afiliadas al sistema general, en cuanto al tiempo máximo de cada cita, volumen de pacientes atendidos, reducción de médicos disponibles y de presupuesto, entre otros. Precisaron que el modelo que pretende implementar la demandada es la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS), establecida en la Ley 1438 de 19 de enero 20113 para el Sistema General del cual esta exceptuado Ecopetrol. Argumentaron que dicho modelo vulnera la autonomía médica, por cuanto establece un sistema de incentivos de pagos por uso racional de los productos intermedios, remisión a especialistas y prestación farmacéutica, lo que demuestra que en realidad habrá una motivación económica contraria a la garantía y respeto por el derecho a la salud de los usuarios. I.3. Pretensiones Los actores solicitaron lo siguiente: “[…] 1. La protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa

que transgrede Ecopetrol S.A., al desconocer lo contemplado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y lo establecido en el capítulo VI de la Convención Colectiva Vigente, artículos 35 al 52.

2. La protección de los derechos colectivos de los consumidores y USUARIOS de los servicios médicos de Ecopetrol S.A., el cual ha sido prestado de forma directa por la empresa de acuerdo con un mandato legal, convencional y el Acuerdo 01 de 1997.

3. Hacer cesar la amenaza del derecho colectivo al servicio público de la salud el cual debe ser oportuno, de calidad y sin la imposición de cargas administrativas imputables a Ecopetrol S.A., y al cual tienen derecho los usuarios del sistema de salud en Ecopetrol S.A.

4. En atención a los derechos transgredidos solicitamos se ORDENE a Ecopetrol S.A SUPENDER de manera inmediata el proceso licitatorio de contratación identificado IM-V7797 cuyo objeto es el de INTELIGENCIA

DE MERCADOS PARA IDENTIFICAR EVENTUALES PROVEEDORES

PARA LA PRESTACION DE PUERTA DE ENTRADA DE SERVICIOS DE SALUD A LOS BENEFICIARIOS DE ECOPETROL S.A. EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, o el proceso que lo remplace y tenga el mismo fin, a fin de evitar un daño contingente ya que la salud de 3 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones” los usuarios se encuentra en verdadero peligro y amenaza, toda vez que terceriza la prestación del servicio de salud el cual debe ser prestado directamente como régimen exceptuado consagrado en la ley y la

convención colectiva 2014-2018.

5. Conminar a la empresa Ecopetrol S.A para que se abstenga de realizar acciones jurídicas tendientes a tercerizar la prestación de los servicios de salud, esto en acatamiento del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y el capítulo VI, artículo 35 de la Convención Colectiva de Trabajo Vigente

[…]”. I.4. Defensa ECOPETROL S.A., manifestó que en ningún momento inició un proceso contractual con el cual se pretenda tercerizar los servicios de salud. Advirtió que la Inteligencia de Mercado IM-V7797 no es una licitación, sino un proceso para identificar eventuales proveedores de determinados bienes y servicios, para el caso particular la prestación de servicios de puerta de entrada de servicios de salud. Afirmó que lo pretendido con la presentación de la Inteligencia de Mercado IM-V7797 no es la modificación de la oferta de los protocolos y modelos de salud, sino la identificación de los eventuales proveedores para la prestación de servicios de salud en atención primaria. Precisó que no pretende cambiar o desmejorar los protocolos de salud actuales, más aún si se tiene en cuenta que continúa conservando su calidad de régimen exceptuado del sistema general de seguridad social en salud y por ello ha querido mantener los protocolos que garantizan su efectividad y satisfacción, lo cual intenta lograr con la Inteligencia de Mercado. Explicó que su naturaleza jurídica no persigue la prestación de servicios de salud; no obstante, debido a que su régimen es exceptuado, legalmente puede implementar un modelo de prestación de servicios de salud que no incluya obligatoriamente la prestación directa de los mismos; y que para garantizar la atención debe acudir a la vinculación de

terceros, lo cual no altera el Plan de Salud, sino que introduce cambios en la estrategia de prestación del servicio en el primer nivel de complejidad y la especialidad de pediatría. Indicó que, contrario a lo afirmado por los actores, el objeto de la inteligencia de mercado IM-V7797 es “Identificar eventuales proveedores para la prestación de servicios de puerta de entrada de servicios de salud bajo la estrategia de atención primaria en salud”, razón por la que en ningún momento ha dado inicio a un proceso licitatorio interno o externo para tercerizar los servicios de salud de los usuarios de Bucaramanga. Afirmó que la Atención Primaria en Salud pretendida no es un modelo, sino una forma de accesibilidad a los servicios de salud de primer nivel y corresponde a una directriz generada por la Organización Mundial en Salud, por lo que no resulta procedente afirmar que esta hace parte del modelo de prestación establecido en la Ley 1438. En consecuencia, sostuvo que, el hecho de que cuente con un régimen exceptuado, no significa que no se pueda implementar aquella directriz a sus beneficiarios, más aún si este no desmejora el modelo actual de salud del que gozan sus trabajadores, jubilados y sus familiares. Resaltó que la acción incoada por la parte actora carece de causa eficiente, dado que, si bien, los procesos de inteligencia sirven para identificar proveedores de servicio, esto no implica que forzosamente deba realizarse un proceso contractual con base en la información que se recolecte. Argumentó que en ciertos municipios no le es posible asumir directamente la totalidad de apoyos diagnósticos, terapéuticos, médicos y menos aún procedimientos quirúrgicos, por lo que en mayor o menor grado se debe acudir a contrataciones con terceros para que

asuman dichos servicios. Aseguró que para la aplicación de los incentivos financieros se deben superar los altos indicadores de satisfacción de usuarios, tasas de morbilidad, de cobertura; y que, en todo caso, al no haberse llevado a cabo proceso contractual alguno, debe declararse el hecho superado. Propuso las excepciones que denominó “Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionado – carencia de objeto” y “Excepción Genérica”. I.5 Pacto de Cumplimiento El 19 de enero de 2017 se llevó a cabo la audiencia de pacto4 de cumplimiento, la cual se declaró fallida ante la inasistencia de la parte actora. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 19 de junio de 2018, amparó el derecho colectivo al acceso al servicio público de salud en condiciones de oportunidad y eficiencia de los afiliados al subsistema de salud de Ecopetrol S.A. y, en consecuencia, impartió las siguientes órdenes de amparo: “[…] Segundo. Ordenar en caso que se decida implementar el sistema de pago por desempeño con incentivos, este se realice sobre una evaluación integral de la prestación de servicios de salud, que tenga en cuenta resultados de calidad y satisfacción. Parágrafo esta decisión deberá ser adoptada por la Comisión Nacional ECP-USO, conforme al artículo 45 de la convención colectiva 2014-2018. Tercero. Denegar las demás pretensiones. Cuarto. Condenar en costas a Ecopetrol S.A. en esta instancia […]”. Para el efecto, explicó que de conformidad con el artículo 274 de la Ley 100, los

trabajadores y pensionados de Ecopetrol están exceptuados del sistema general de seguridad social, lo que implica que la regulación del sistema exceptuado se realice en las Convenciones Colectivas de Trabajo. En la actualidad se encuentra vigente la Convención suscrita con la USO para los años 2014 a 2018, la cual prevé en su artículo 35 que la empresa prestará directamente y en forma integral los servicios de salud. Puso de presente que el artículo 45 ibidem, prevé la Comisión Nacional ECP – USO de servicios de salud, la cual está integrada por representantes de Ecopetrol 4 Cfr. Folio 883, cuaderno 2. y la USO. Dicha Comisión se encarga de expedir la reglamentación que rige la prestación de los servicios de salud a sus afiliados y, las Subcomisiones Regionales deben hacer seguimiento y vigilar la aplicación de los acuerdos logrados por la Comisión Nacional y resolver los problemas acordes a las necesidades de cada región. Con fundamento en lo anterior, sostuvo que Ecopetrol no era autónomo, pues está sometido a las decisiones de la Comisión Nacional de Salud y, por tanto, no le es posible adoptar decisiones unilaterales en materia de Salud. Sostuvo que para resolver el asunto bajo examen era necesario aplicar los estándares sobre la progresividad y no regresividad de los Derechos Económicos Sociales y Culturales -DESC, entre los que se encuentran los derechos colectivos, teniendo en cuenta que los actores alegaron que sus derechos colectivos se vulneraron por la reducción de las garantías al servicio de salud que hasta el momento ha brindado Ecopetrol.

Manifestó que, doctrinariamente, la regresividad de los derechos sociales opera en las siguientes hipótesis: i) se aumentan las exigencias para ser titular; ii) se limita, restringe o reduce la protección que brindan; iii) se derogan o suspenden las disposiciones normativas que lo consagran; iv) se reduce la extensión de su titularidad; y v) se precariza y empeora su contenido. De las hipótesis expuestas, el Tribunal consideró que se configuraba la última de ellas, pues los actores argumentaron que con los cambios que se desean implementar al modelo de salud, Ecopetrol reduce, precariza o empeora el servicio de salud que hasta ahora sus afiliados han disfrutado. Indicó que la regresión de los derechos no estaba prohibida, pues el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC, prevé que, los Estados parte, se comprometen a adoptar las medidas para su garantía hasta el máximo de los recursos que se disponga para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, la plena efectividad de los derechos reconocidos. Señaló que la competencia para adoptar una medida regresiva a los servicios y beneficios que se vienen otorgado a los usuarios de Ecopetrol recae en la Comisión Nacional de Servicios de Salud, siempre y cuando se respeten los límites fijados en el artículo 35 de la Convención Colectiva, y si ello no fuere posible, la medida regresiva debe ser respaldada por una modificación o una nueva convención colectiva. Adujo que, para resolver el asunto en estudio, era necesario precisar los alcances de la inteligencia de mercado, con el fin de establecer los avances

precontractuales que Ecopetrol hubiese podido tener frente a las medidas que los actores estiman como regresivas. Sobre el particular consideró que, en el ámbito de la responsabilidad contractual, la inteligencia de mercado por sí sola no tiene efectos, no obstante, sus resultados sirven a Ecopetrol para fundamentar la toma de decisiones sobre qué proceso contractual debe adelantar, ya sea, un concurso abierto, cerrado o selección directa. Tras analizar el material probatorio obrante, estableció que la inteligencia de mercado IM-V7797 llegó hasta la publicación de las calificaciones de las propuestas presentadas, por lo que cumplió su finalidad de dar a conocer las condiciones de mercado para unos servicios médicos y ello nutrió la apertura del concurso cerrado plurinegocial núm. UCN-UP14, cuyo objeto es la prestación de servicios de salud de puerta de entrada bajo la estrategia de Atención Primaria en Salud -APSa los beneficiarios de Ecopetrol en Bucaramanga. Destacó que el concurso cerrado en mención fue interrumpido, aunado a ello no le quedaba claro las condiciones actuales del mismo, pues este podría ser reanudado y Ecopetrol no allegó ningún documento que diera cuenta de la decisión tomada respecto del mismo. Siendo ello así, a su juicio, no se reúnen los requisitos para determinar la carencia actual de objeto pretendida por Ecopetrol, pues la litis sobrevive, en consecuencia, era del caso determinar si la inteligencia de mercado IM-V7797 y el concurso cerrado UCN-UP14 contienen medidas regresivas. Respecto de los aspectos que, según los actores, reducen la calidad del servicio de salud suministrado, adujo lo siguiente:

-. Tercerización: Estimó que la prestación material de los servicios de salud a través de intermediarios no se enmarca en los cinco supuestos de regresividad de los derechos sociales referidos en precedencia. Agregó que dicho asunto corresponde a una cuestión de legalidad que escapa de la competencia del juez popular, máxime si los actores no demostraron que ello por sí mismo lleve a la reducción de los servicios de salud. En consecuencia, indicó que la acción popular no es el escenario para establecer si, a partir del artículo 35 de la Convención Colectiva USO-ECOPETROL 2014-2018, la sociedad demandada debe incluir o no en su nómina a todos los médicos que presten sus servicios, para así entenderse que existe una prestación directa del servicio o puede contratarlos como terceros como lo sostiene Ecopetrol, debido a que no es una empresa dedicada a los servicios de salud. -. Atención integral por Medicina General -MEGA. Al respecto, los actores argumentaron que el programa MEGA se desmejoraría, debido a que su planta de personal de médicos generales se reduce de 24 a 12 médicos en los dos primeros años y a 9.5 médicos en los tres últimos años. En ese orden de ideas, el Tribunal encontró que los cambios propuestos en el concurso cerrado no incluyen la exigencia de reducir los médicos generales del MEGA, más aún si se tiene en cuenta que la accionada reconoce la autonomía en el prestador de los servicios de salud para el manejo de sus recursos humanos y la supedita a la garantía de la calidad, efectividad y eficiencia en la prestación del MEGA. En consecuencia, concluyó

que en la etapa precontractual del proceso no era posible encontrar una reducción de la planta de personal de los médicos generales para tener acreditada la existencia de un daño antijurídico. Asimismo, tampoco encontró demostrado que se van a reducir las horas de trabajo semanales de los médicos generales del MEGA de 1264 a 576 horas. -. Duración máxima de las citas. El Tribunal manifestó que en el concurso cerrado no se estableció una duración máxima de las citas médicas, de modo que se coarte la autonomía de los médicos que valoran a los pacientes del sistema de salud de Ecopetrol en Bucaramanga. Precisó que lo pretendido por la accionada es establecer un tiempo mínimo de atención, lo que es una garantía en favor de los afiliados frente a la atención médica que estos puedan recibir y, por tanto, dicha medida no es regresiva. -. Implementación del Modelo de Atención Primaria en Salud -APS: Señaló que el APS es de carácter organizativo – administrativo y está avalado por la OMS; que la aplicación de este modelo fue previsto en el “Documento con definiciones básicas de funcionamiento del modelo de prestación puerta de entrada - Atención Primaria en Salud -Ecopetrol”, del cual advirtió que la accionada busca optimizar los recursos económicos disponibles del subsistema de salud, con el fin de lograr que estos sean las medidas equivalentes a los servicios médicos que sus afiliados realmente necesiten, sin que se encuentre prueba que por ello la calidad se reduzca, razón por la que esta medida tampoco resulta regresiva, aunado al hecho de que dicho asunto es de mera legalidad, lo que escapa de su pronunciamiento.

-. La disminución del presupuesto: Sostuvo que, en virtud del principio de legalidad del gasto público, todo proceso contractual debe adelantarse sobre un dinero que ha sido apropiado para desarrollar su objeto y si este se agota se podría adicionar, razón por la que no puede acreditarse la existencia de algún daño contingente sobre el derecho colectivo al acceso al servicio público a la salud. -. Los efectos de los incentivos a los médicos por hacer uso racional de los servicios y bienes médicos. Explicó que dentro de los cambios al subsistema de salud de Ecopetrol, que se propusieron en el Concurso Cerrado UCN-UP14, se incluyen una serie de incentivos vinculados al “riesgo financiero -pago por desempeño”, cuyo sistema busca la optimización de los recursos económicos del subsistema y mide una serie de indicadores que se relacionan con cuestiones administrativas, técnicas, de calidad y satisfacción de los servicios médicos, lo que permite una evaluación integral de estos elementos. Señaló que, sin embargo, en las especificaciones técnicas del concurso cerrado, Ecopetrol identificó los siguientes servicios de salud como fuentes de riesgo financiero: i) remisiones especialistas; ii) solicitud de imágenes diagnósticas; iii) solicitud de laboratorio clínico; iv) prescripción de medicamentos; v) urgencias; y vi) hospitalización evitable desde APS, cuya valoración del cumplimiento de los objetivos incorporada en el concurso cerrado no es integral, debido a que no es posible determinar cuáles son los intereses de Ecopetrol y, además, el reconocimiento de los incentivos no atiende a cuestiones médicas propias de la prestación de salud, como es el caso de la oportuna

identificación del diagnóstico, la efectiva atención de sus causas o síntomas con medicamentos adecuados y la eficiencia en la atención en urgencias. Consideró que, por lo anterior, se corre el riesgo de que esos incentivos se traduzcan en la reducción al acceso de un servicio médico integral para la solución de necesidades de salud al privilegiarse lo técnico económico. Concluyó que los actores probaron la existencia de un daño contingente del derecho colectivo al acceso al servicio público de salud y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los afiliados del sistema de salud de Ecopetrol. Sostuvo que la medida regresiva que resulta vulneradora del derecho colectivo en mención, no fue justificada por la empresa accionada y, por tanto, se presume que la medida es contraria a la Constitución. En consecuencia, amparó dicho derecho y ordenó, como medida de protección, que en caso de que se decida implementar el sistema de pago por desempeño con incentivos, este se debe realizar sobre una evaluación integral de la prestación de servicios de salud, que tenga en cuenta resultados de calidad y satisfacción, cuya decisión debe ser adoptada por la Comisión Nacional ECP-USO, conforme al artículo 45 de la convención colectiva 2014-2018. Finalmente, en relación con la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, adujo que las afirmaciones de los actores no se probaron o son cuestiones de legalidad. Asimismo, tampoco encontró comprometido el derecho a la defensa del patrimonio público ni el derecho de los consumidores y usuarios, debido a que una de las características del Subsistema de Salud de Ecopetrol es que allí no existe libertad de competencia entre sus prestadores de salud, por lo que no hay lugar a

proteger a sus usuarios de las oscilaciones entre la oferta y la demanda. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1.- La parte actora5 manifestó que el sistema de incentivos no es aplicable al sistema de salud contemplado en la Convención Colectiva 2014-2018, dado que los servicios médicos deben ser prestados directamente por Ecopetrol, sin posibilidad de tercerización, conforme lo ordena el artículo 35 ídem. III.2.- Ecopetrol S.A6 reiteró su solicitud tendiente a que se declare la carencia de objeto, por cuanto la Inteligencia de Mercado IM-V7797, como el proceso contractual UCN-CORP-014 están cancelados, por lo que el amparo concedido por el Tribunal es improcedente. Aseguró que con el escrito contentivo de su recurso adjuntaba el Acta de Cancelación del Concurso Cerrado Plurinegocial No. UCN-CORP-014 de 16 de marzo de 2017 y la certificación del estado actual de