CE-68001-23-33-000-2016-01098-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / SANCIÓN POR INASISTENCIA A LA AUDIENCIA INICIAL - Aplicación de norma procesal [L]a alegada vulneración a derechos fundamentales del actor no existió, en tanto la decisión del Juez Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga de imponerle una sanción por inasistencia a la audiencia inicial del proceso ejecutivo en el que funge como apoderado, tiene pleno fundamento legal en la norma procesal que rige dicho proceso, aunado al hecho de que interpuso de manera extemporánea los recursos que la ley otorga para justificar la inasistencia, por lo que no puede ahora alegar una violación al debido proceso en sede de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 372 - NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla ampliamente la evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y los requisitos generales y específicos de procedibilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 68001-23-33-000-2016-01098-01(AC)

Actor: CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ

Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE

BUCARAMANGA, DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BUCARAMANGA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la que decidió denegar la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES El señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez, abogado en ejercicio, formuló acción de tutela por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, por parte del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, en el marco de la acción ejecutiva que promovió contra el municipio de Piedecuesta.

1. Hechos Indica el demandante que en el marco del proceso ejecutivo Nº 2009-00126, en el que busca hacer efectiva una obligación de dar en cabeza del municipio de Piedecuesta, no asistió a la audiencia inicial del proceso programada para el 21 de enero de 2015, por problemas de salud.

Refiere que mediante auto de 30 de noviembre de 2015 el Juez Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga ordenó imponer en su contra una multa de cinco salarios mínimos legales vigentes, conforme a lo establecido en el numeral 4º del artículo 372 del Código General del Proceso. Relata que la “Seccional Bucaramanga del Consejo Superior de la Judicatura”

procedió a librar mandamiento ejecutivo de pago para hacer efectiva la obligación.

2. Fundamentos de la acción El actor considera que el auto de 30 de noviembre de 2015 incurre en una “vía de hecho”, en tanto carece de fundamento objetivo y es una manifestación manifiestamente contraria a la Constitución y la Ley. Adicionalmente, considera que viola su derecho al debido proceso (sin especificar por qué).

3. Pretensiones Con base en lo anterior, el demandante solicita: “1. Dejar sin efectos el auto de 30 de noviembre de 2015, emanado del Juzgado Tercero Administrativo Oral de

Bucaramanga.

2. Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura - Seccional Bucaramanga, dar por terminado el proceso de cobro coactivo

(…)”.

4. Pruebas relevantes A folio 4 del expediente se encuentra una copia del auto de 30 de noviembre de 2015, en el que se ordena imponer al abogado Carlos Javier Guerrero, una multa de cinco salarios mínimos legales vigentes, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4º del artículo 372 del Código General del Proceso.

5. Oposición Elsa Beatriz Martínez, Juez Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga rindió informe dentro de la acción y solicitó que se nieguen las pretensiones, por cuanto, indica, la solicitud es improcedente en tanto el actor no interpuso los recursos pertinentes contra el auto que ataca, y la discusión está planteada en torno a una inconformidad frente a una decisión judicial en la que se respetaron todas las garantía procesales, la cual no puede ser tomada como una vía de hecho.

6. Sentencia de tutela impugnada

El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 19 de octubre de 2016, denegó las pretensiones de la solicitud de amparo, luego de concluir que no se evidenciaba ninguna vulneración a los derechos fundamentales del actor, pues el juzgado accionado no se encuentra en la obligación de adelantar ningún trámite incidental para imponer la sanción por inasistencia injustificada, máxime si se tiene en cuenta que el Juez dejó consignada en el acta de la audiencia que el actor contaba con el término de tres días para justificar su no comparecencia a la misma, oportunidad de la que no hizo uso.

8. Escrito de impugnación Dentro del término otorgado por la ley, el actor impugnó la decisión al considerar que los argumentos de la misma no son de recibo “por cuanto en el ordenamiento jurídico colombiano no puede aplicarse una sanción sin permitirse previamente ejercer el legítimo derecho a la defensa a través de un procedimiento reglado”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la sanción impuesta al actor por inasistencia injustificada a la audiencia inicial del proceso ejecutivo Nº 200900126, es violatoria del derecho al debido proceso.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la

vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…)

4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada

jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo6 y de la Corte Constitucional7. 6 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 7 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el caso bajo estudio, se tiene (i) que goza de relevancia constitucional, toda

vez que se debe determinar si las providencias acusadas vulneran los derechos fundamentales del señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez, en tanto establecieron una sanción en su contra dentro de una audiencia inicial, (ii) que el actor interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la providencia que le impuso la sanción, (iii) hay cumplimiento de la condición de la inmediatez, analizada por el a-quo, quien determinó: “se reúne el requisito de la inmediatez, en tanto la providencia judicial que se acusa, mediante la cual se sanciona al actor dentro del proceso ejecutivo 2009-00126, fue proferida el día 30 de noviembre de 2015 (Fl. 4 a 5), también es cierto que solo hasta el 15 de junio de 2016 el Juzgado accionado dispuso rechazar por extemporáneos los recursos por él presentados, tal y como lo informó en su escrito de contestación (Fol. 23 Vto.), es decir, se acudió a la vía constitucional dentro de los mes siguiente (sic), término razonable y proporcionado”8, (iv) el actor identificó los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados y, (v) se trata de actuaciones surtidas al interior de un proceso ordinario. 4.2. La violación al debido proceso no se probó En el presente caso, el actor formuló acción de tutela por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso por parte del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga, con ocasión de la multa de cinco salarios mínimos legales vigentes impuesta en su contra, por su inasistencia a la audiencia

inicial del proceso ejecutivo que promovió contra el municipio de Piedecuesta. 8 Folio 32. Sea lo primero señalar que aun cuando el actor no detalló el requisito específico de procedencia de la acción interpuesta, del escrito se puede inferir que el mismo es una supuesta violación directa de la Constitución, por desconocimiento del derecho al debido proceso, en tanto en su petición solicita que le sea tutelado su

“DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO POR LA VÍA DE HECHO

CONTENIDA EN EL AUTO DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2015”.

El numeral 4 del artículo 372 del Código General del Proceso, norma en la que el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga se apoyó para imponer la sanción que el actor considera lesiva de su derecho fundamental al debido proceso, establece: “ARTÍCULO 372. AUDIENCIA INICIAL. El juez, salvo norma en contrario, convocará a las partes para que concurran personalmente a una audiencia con la prevención de las consecuencias por su inasistencia, y de que en ella se practicarán interrogatorios a las partes. La audiencia se sujetará a las siguientes reglas: (…)

4. Consecuencias de la inasistencia. La inasistencia injustificada del demandante hará presumir ciertos los hechos en que se fundan las excepciones propuestas por el demandado siempre que sean susceptibles de confesión; la del demandado hará presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión en que se funde la demanda.

Cuando ninguna de las partes concurra a la audiencia, esta no podrá celebrarse, y vencido el término sin que se justifique la inasistencia,

el juez, por medio de auto, declarará terminado el proceso. Las consecuencias previstas en los incisos anteriores se aplicarán, en lo pertinente, para el caso de la demanda de reconvención y de intervención de terceros principales. Cuando se trate de litisconsorcio necesario las consecuencias anteriores solo se aplicarán por inasistencia injustificada de todos los litisconsortes necesarios. Cuando se trate de litisconsorcio facultativo las consecuencias se aplicarán al litisconsorte ausente. A la parte o al apoderado que no concurra a la audiencia se le impondrá multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).” (Subrayas fuera de texto). De allí que la Sala no observe ninguna violación a los derechos fundamentales del accionante, en tanto, aun cuando perjudicial para este, la sanción impuesta por el juzgado accionado por su inasistencia a la audiencia inicial emana de la norma procesal aplicable al caso, que no prevé ningún trámite adicional para su aplicación. De otra parte, para la Sala no es de recibo el argumento contenido en la impugnación del demandante, según el cual el fallo de primera instancia debe revocarse en tanto “en el ordenamiento jurídico colombiano no puede aplicarse una sanción sin permitirse previamente ejercer el legítimo derecho a la defensa a través de un procedimiento reglado”. Esto, por cuanto la sanción no se impuso en forma automática una vez consolidado el hecho de la inasistencia, sino que contra dicha decisión el actor contó con los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales interpuso de manera extemporánea el día 25 de enero de

2016, lo que determinó su rechazo por parte del juez de conocimiento. En conclusión, la alegada vulneración a derechos fundamentales del actor no existió, en tanto la decisión del Juez Tercero Administrativo Oral de Bucaramanga de imponerle una sanción por inasistencia a la audiencia inicial del proceso ejecutivo en el que funge como apoderado, tiene pleno fundamento legal en la norma procesal que rige dicho proceso, aunado al hecho de que interpuso de manera extemporánea los recursos que la ley otorga para justificar la inasistencia, por lo que no puede ahora alegar una violación al debido proceso en sede de tutela. Por las razones expuestas, la Sala procederá a confirmar el fallo de tutela impugnado, proferido el 19 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander.

6. Razón de la decisión La Sala confirmará el fallo de tutela impugnado, pues en el caso no se vislumbra violación a los derechos fundamentales del actor.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- CONFÍRMASE el fallo proferido el 19 de octubre de 2016 por el Tribunal

Administrativo de Santander. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que

surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese, cópiese y cúmplase,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente Consejera

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero