CE - 68001-23-33-000-2017-00500-02(AP)A-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02

ACCIÓN POPULAR -AUTO Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Asunto: Decide sobre consulta de desacato

TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA CONSULTADA, DEBIDO A QUE

SE CONFIGURARON LOS DOS ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD PARA

LA PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO.

AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 3 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander1, que sancionó por desacato con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ y JUAN CARLOS REYES NOVOA, en su calidad de Alcalde del Municipio de Floridablanca – Santander2 y Gerente de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB3, por el 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Municipio. 3 En adelante CDMB. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ incumplimiento de las sentencias de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal y de 1º de noviembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES I.1.- La acción La señora OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ, por conducto de apoderado judicial, instauró acción popular contra el MUNICIPIO, la

INSPECCIÓN PRIMERA DE FLORIDABLANCA4, el COMANDO DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA5, la ciudadana MÉLIDA HERRERA ORTIZ y la CDMB, tendiente a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano6. A juicio de la actora, la vulneración al referido derecho colectivo se concretó con la omisión de las autoridades accionadas de evitar que la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ construyera un carreteable en la ronda hídrica de la quebrada La Guayana o Guyana de la vereda 4 En adelante la Inspección. 5 En adelante el Comando. 6 La Sala considera pertinente precisar que este fue el único derecho colectivo invocado en la demanda, no obstante, el Tribunal al momento de estudiar el caso concreto en la sentencia de primera instancia, encontró acreditado que también se vulneraron los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Casiano del MUNICIPIO, lo que ocasionó afectaciones en el material vegetal del sector y en el cauce de la quebrada.

I.2.- Sentencias objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 14 de diciembre de 2018, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y ordenó: “[…] Tercero. Ordenar al Municipio de Floridablanca y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: (i) a iniciar, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, las actividades necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas al folio 481 del Cuaderno Principal 02 y (ii) a elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arroje como necesarias. Parágrafo. Las obras se deben realizar en un plazo máximo de 18 meses contados desde la finalización del estudio. Cuarto. Ordenar al Municipio de Floridablanca mantener el uso público de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la vereda Casiano, recuperándolo frente a las ocupaciones futuras que se lleguen a presentar con el objetivo de utilizarla como una vía carreteable.

Quinto. Ordenar a la señora Mélida Herrera Ortiz plantar en el predio El Porvenir 40 árboles eucaliptos, 7 Caracolí y 4 Gallinero y garantizar que lleguen a su etapa adulta. Parágrafo. Esto debe cumplirse sin perjuicio de lo que pueda disponer la CDMB, por las infracciones ambientales que llegue a encontrar probadas dentro del expediente sancionatorio que le sigue en su contra. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Sexto. Ordenar a los propietarios o poseedores de los predios distinguidos como “El Porvenir” y “Finca Te Amo”, constituir de manera inmediata servidumbres de paso en los inmuebles contiguos sin ocupar la ronda hídrica de la quebrada La Guayana.

Séptimo. Exhortar a la CDMB a concluir, si no lo ha hecho, los procesos sancionatorios ambientales seguidos en contra de las señoras Omaira Cárdenas Rodríguez y Mélida Herrera Ortiz. Octavo. Exhortar al Municipio de Floridablanca a que inicie y lleve hasta su culminación, los procesos sancionatorios urbanísticos a que haya lugar en contra de la señora Mélida Herrera Ortiz, por los hechos relacionados con la presente sentencia. Noveno. Confirmar la medida cautelar ordenada en Auto 28.04.2017. Décimo. Denegar las demás pretensiones […]”.

La Sala en sentencia 1º de noviembre de 2019, modificó y adicionó la providencia recurrida en los siguientes términos: “[…] PRIMERO: MODIFICAR el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en los siguientes términos: NOVENO: ADOPTAR como DEFINITIVA la medida cautelar decretada en el proveído de 18 de abril de 2017.

SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de CONFORMAR el COMITÉ DE VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA, el cual estará integrado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, los señores OMAIRA y ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, un representante del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA,

el COMANDANTE DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA y la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA

DE LA MESETA DE BUCARAMANGA.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada […]”.

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. La actora y el señor ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ, en su calidad de coadyuvante, solicitó declarar en desacato al

MUNICIPIO, a la CDMB y a la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ por el incumplimiento de las órdenes dictadas en la sentencia de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal y modificada por el Consejo de Estado en fallo de 1o. de noviembre de 2019. Solicitó como pretensiones del desacato, lo siguiente: “[…] 1. Declarar en DESACATO a los demandados y, en consecuencia ORDERNAR al Municipio de Floridablanca, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la señora Mélida Herrera Ortiz que, procedan A CUMPLIR DE FORMA EFICAZ Y SIN DILACIÓN ALGUNA las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en los fallos proferidos el 14 de diciembre de 2018 y 1 de noviembre de 2019, respectivamente.

2. ORDENAR a los accionados presentar un informe de cumplimiento a las órdenes proferidas dentro del presente medio de control, con el fin de verificar el estado de cumplimiento de las mismas.

3. ORDENAR para que de manera inmediata se CONFORME el

COMITÉ DE VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA, integrado por el

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, los señores OMAIRA y ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, un represente del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, el COMANDANTE

DE LA POLICÍA DE FLORIDABLANCA y la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE

BUCARAMANGA.

Por lo anterior, solicitamos se sirva indicar de manera precisa cuál es la autoridad encargada de convocar al Comité de Verificación y Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ así mismo que se presente ante su despacho un cronograma de cumplimiento de las órdenes proferidas.

4. Se ordenen los arrestos, multas y demás sanciones a que hubiere lugar en el presente caso […]”. -. El Tribunal mediante auto de 12 de octubre de 2021, dispuso la apertura del incidente de desacató contra el señor MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ, en su calidad alcalde del MUNICIPIO, y del señor JUAN CARLOS REYES NOVOA, en calidad de gerente de la

CDMB. Asimismo, fijó hora y fecha para celebrar audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia para el día 18 de noviembre de 2021, a la cual debían asistir los integrantes del Comité de Verificación ordenado en la sentencia proferida por el Consejo de Estado. -. El señor MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ, en su calidad de alcalde del MUNICIPIO, mediante oficio de 27 de octubre de 2021, manifestó que en virtud de la figura de la desconcentración de funciones, por medio del Decreto Municipal núm. 125 de 25 de marzo

de 2021, delegó el cumplimiento de la acción popular que dio origen al presente desacato en el Secretario de Infraestructura, el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación, el Secretario del Interior y en el Jefe de la Oficina Ambiental y Mitigación del Riesgo, quienes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ adelantaron acciones para dar cumplimiento a lo ordenado en la

sentencia, las cuales fueron descritas así:

1. Secretaría de Infraestructura: respecto de la orden de adelantar las acciones necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana y el cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arrojara, adujo que contaba con un plazo de 18 meses desde la finalización del estudio, el cual fue allegado por la CDMB el 17 de diciembre de 2020, por lo que se encontraba en el análisis del documento para establecer las obras que debían llevarse a cabo.

2. Oficina Asesora de Planeación: Indicó que para mantener el uso público de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la vereda Casiano, con el fin de evitar que fuera utilizado como vía carreteable, llevó a cabo visitas al predio El Porvenir en las que evidenció que se estaban adelantando construcciones de vivienda en zona de ladera y en la corona de los taludes, afectando el medio

ambiente; asimismo, que la obra continuaba en el predio del señor JOSE LUIS HERRERA SUÁREZ, quien no presentó los respectivos permisos, razón por la que remitió la documentación para iniciar el proceso policivo y adoptar las acciones pertinentes. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Informó que en el predio El Porvenir se construyó un portón que no permitía el ingreso de las autoridades.

3. Secretaría del Interior: Respecto de la exhortación de iniciar los procesos sancionatorios urbanísticos a que hubiera lugar en contra de la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ, señaló que junto con las Inspecciones de Policía y la Secretaría de Hacienda estaban adelantando procesos policivos que finalizaron con la imposición de multas y la orden de demolición de las obras que no contaban con la respectiva licencia de construcción. -. Por su parte, el Secretario General de la CDMB aseguró que las actuaciones y gestiones ambientales que ha adelantado eran pertinentes y conducentes para dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal, tal y como constaba en los informes rendidos por la Subdirección de Evaluación y Control Ambiental –

SEYCA. Frente a la orden de adelantar las gestiones necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, informó que realizó la evaluación hidrológica de la fuente hídrica en

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ la que recomendó, entre otras, lo siguiente: i) en el sector del Barrio Chino se debía realizar una obra de control de cauce con la implementación de una canalización; ii) en la zona del condominio Montearroyo se recomendó, en lo posible, establecer la franja de aislamiento de la quebrada, no obstante, si el ente territorial determinaba que no era posible, se debían implementar obras de control de cauce con suficiente capacidad hidráulica para los cauces de diseño y; iii) se evaluó una sección de canalización tipo rápida escalonada pero, que una vez se llevara a cabo la batimetría y análisis hidráulicos más detallados, podrían plantearse otras alternativas de control.

Precisó que el estudio se entregó al MUNICIPIO; y que de acuerdo con las competencias de aquél, le correspondía la gestión y prevención del riesgo en su territorio. Manifestó, en cuanto a los procesos sancionatorios administrativos ambientales que se tramitaban en contra de las señoras OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, que: i) mediante auto núm.620 de 27 de diciembre de 2019 profirió cargos en contra se la señora Herrera Ortiz, el cual, para ese momento, estaba en etapa de notificación, de manera que el expediente

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ identificado como SA – 0035-2016 estaba en etapa previa para agotar el período probatorio, conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20097; ii) a través de auto núm. 618 de 27 de diciembre de 2019 profirió pliego de cargos en contra de la señora Cárdenas Rodríguez y mediante auto núm. 503 de 22 de diciembre de 2020 se abstuvo de abrir período probatorio, por lo tanto, el proceso sancionatorio administrativo ambiental identificado como SA-002-2017 estaba en la etapa previa para definir la responsabilidad de la implicada.

Expuso que el 16 de septiembre de 2021 llevó a cabo una mesa de trabajo con el MUNICIPIO para realizar el seguimiento al cumplimiento de la acción popular, en la cual el ente territorial se comprometió a solicitarle al Tribunal copia de unos documentos del expediente para revisar el estudio hidrológico que elaboró y efectuar la trazabilidad del estudio. -. Posteriormente, el 1o. de diciembre de 2021, se llevó a cabo la audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia, en la que el Tribunal instaló el Comité de Verificación y consideró que la única orden que evidenciaba cumplida era la realización, por parte de la 7 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras

disposiciones. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ CDMB, del estudio hidráulico de la quebrada La Guayana, pero que no se podía constatar que aquél hubiese sido entregado y presentado al MUNICIPIO. La audiencia fue suspendida por situaciones de fuerza mayor, razón por la que se reprogramó para el 9 de diciembre de 2021, en la que el Tribunal evidenció que solamente la CDMB elaboró el informe, pero sin el lleno de los requisitos establecidos en la providencia.

III. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal en providencia de 3 de mayo de 2022 declaró en desacato a los señores MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ y JUAN CARLOS REYES NOVOA, en su calidad de Alcalde del MUNICIPIO y Director de la CDMB, respectivamente, por no cumplir las sentencias de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal, y de 1o. de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera y, en consecuencia, los sancionó con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Indicó que analizadas las pruebas, objetivamente se evidenciaba el incumplimiento del Alcalde del MUNICIPIO y del Director de la

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ CDMB, al estar acreditado, y dado el tiempo transcurrido desde la ejecutoria de la sentencia, que dichos funcionarios fueron pasivos frente a las órdenes impartidas, lo que ha impedido la recuperación de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana y permitido que con posterioridad a la sentencia continuaran las obras en zonas prohibidas que han afectado el ecosistema protegido.

Lo anterior, también redundó en el incumplimiento de la medida cautelar adoptada como orden definitiva por parte del Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia, e indicó frente al término otorgado para el cumplimiento de la misma que: “[…] Este factor objetivo, de cara a los Informes de Cumplimiento, se evidencia, máxime cuando en la Audiencia de Verificación de Cumplimiento llevada a cabo el 09.12.2021 (archivo digital 59), se hizo análisis de este factor, a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia, que lo fue el 15.01.2020, así: 1.1 Hasta el quince (15) de febrero de dos mil veinte (2020), plazo para: ¨i. iniciar las actividades necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas al folio 481 del Cuaderno Principal 02, y elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que

el estudio arroje necesarias¨ 1.2 Hasta el quince (15) de agosto de dos mil veintiuno (2021) para la realización de las obras. 1.3 El plazo a observar por el municipio de Floridablanca, para dar cumplimiento a la medida cautelar, deviene desde la misma ejecutoria del auto que la decretó, esto es, desde el 05.05.2017, y se mantiene en el tiempo, como quiera que fue confirmada de manera definitiva por el H. Consejo de Estado […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Aseguró que de los informes rendidos por las partes se podía concluir que: i) el estudio hidrológico e hidráulico no se ha realizado con las especificaciones necesarias; ii) el cronograma de actividades no se ha elaborado; iii) no se ha ejecutado ninguna obra para la recuperación de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana y; iv) aún existen construcciones en la zona.

Aseguró, frente al factor objetivo, que si bien la CDMB presentó ante el MUNICIPIO un estudio hidrológico e hidráulico, éste no se realizó en virtud de la orden impartida en la sentencia, pues fue elaborado con anterioridad a la misma, razón más que suficiente para afirmar que no se hizo teniendo en cuenta los parámetros allí señalados. Precisó que aun cuando el MUNICIPIO no podía avanzar en las

órdenes que le fueron dadas por la ausencia del mencionado estudio, lo cierto era que advirtió una actitud pasiva frente al cumplimiento, pues desde el 17 de diciembre de 2020 contaba con el estudio realizado por la Corporación, pero solo hasta que se convocó a las audiencias de verificación decidió incluir en la agenda la necesidad de que fuera complementado por medio de una consultoría que ni siquiera había sido contratada. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Finalmente, argumentó que la medida cautelar decretada en el trámite de primera instancia fue adoptada como permanente por parte del Consejo de Estado en su providencia, circunstancia que le imponía al ente territorial la obligación de evitar que se siguieran realizando construcciones alrededor de la ronda hídrica de la quebrada y de su zona boscosa, frente a lo cual únicamente había realizado visitas en las que constató que efectivamente se han adelantado nuevas obras.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19988, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41. Desacato.

La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) 8 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial. Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia9; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por

desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado. 9 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ La sanción por desacato Esta potestad correctiva del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala10 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido

para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles 10 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción.

Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional11; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.12

El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato

La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. 11 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 12 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto. El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18

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Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ En la sentencia T-652 de 201013, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una

sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala). Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),14 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial. Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala). Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 201402396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: 13 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19

Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02

Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [...]” (Resaltado de la Sala).

En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional15 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la

presunción de inocencia”. 15 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20