CE-68001-23-33-000-2017-00554-02(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción El 09 de noviembre de 2017 la señora [C.J.M.R.], Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV allegó memorial a través del cual solicitó el archivo de las diligencias del incidente de desacato, ya que mediante comunicación Orfeo (...) respondió el derecho de petición presentado por el accionante. Así mismo, informó que respecto a la reparación administrativa por el hecho victimizante del homicidio de [D.M.M.V.], se ratificó respuesta, a través del escrito (...), al informar que la UARIV no dispone de los recursos económicos suficientes para el pago de la indemnización por vía administrativa a todas las víctimas que tienen derecho a esa medida de reparación y aun cuando se han definido criterios de indemnización, ante el número de víctimas, se sobrepasa operativa y fiscalmente la capacidad constitucional. (...) El 20 de noviembre de 2017 la señora [C.J.M.R.], Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV allegó memorial por medio del cual solicitó denegarse el incidente de desacato, puesto que se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto y para el efecto señaló los mismos argumentos sostenidos en el informe presentado el 09 de noviembre de 2017. (...) el 05 de diciembre de 2017, la Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas solicitó la revocatoria de la sanción impuesta dentro del trámite incidental, ya que

por medio de la comunicación núm. (...) indicó al [actor] que la indemnización administrativa será pagada entre 1 de febrero y el 1 de marzo de 2018, según la disponibilidad presupuestal con la que se cuenta. (...) la parte accionada cumplió la orden impartida en la sentencia del 17 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-02017-00554-02(AC)A

Actor: HILARION MONSALVE CÁCERES

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y

REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS ASUNTO El Despacho procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 24 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual decidió el incidente de desacato promovido por la parte accionante, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. ANTECEDENTES El 31 de octubre de 2017 el accionante interpuso incidente de desacato por el

incumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela del 17 de mayo de 2017. Para el efecto, afirmó que los fallos de primera y segunda instancia tutelaron sus derechos fundamentales a una vida digna y al mínimo vital. No obstante, arguyó que se encuentra en una situación de extrema necesidad, toda vez que no cuenta con recursos económicos, ni tiene una fuente de ingreso estable para satisfacer sus necesidades básicas. Así mismo, informó que tiene 86 años de edad y a la fecha la entidad no ha dado cumplimiento a lo ordenado (f. 1). DECISIÓN CONSULTADA El 24 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo Oral de Santander sancionó por desacato a la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con multa de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplirse la orden de tutela del 17 de mayo de 2017 (ff. 47-48). CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora. De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de

cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público. La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibidem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de

desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o, si por el contrario, no ha sido acatada. En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable. Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona que debe cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá determinar si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato. Al respecto, la Corte ha sostenido: “[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]”1. Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es

lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada un fallo de tutela, 2. La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta,

3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión.

Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, 1 Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial. Sobre el particular, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental. En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción a la persona que se abstuvo de cumplir la orden, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción.

Caso concreto El estudio del incidente de desacato en sede de consulta, se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es proporcional. Veamos: a) La orden del fallo de tutela. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante providencia del 12 de julio de 2017 confirmó la sentencia emitida el 17 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander que dispuso lo siguiente: “PRIMERO: CONCEDER EL AMPARO a los DERECHOS FUNDAMENTALES a la VIDA DIGNA, Y MINIMO VITAL, solicitados por el accionante, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que en el término perentorio e improrrogable de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a continuar con las actuaciones respectivas para efectos de desarrollar el trámite del PAARI bajo la especial consideración que la Constitución reconoce a los adultos mayores, que además son víctimas, para que el proceso de reparación culmine lo más pronto posible y en cualquier caso, la indemnización que solicita el aquí accionante sea entregada dentro de la vigencia presupuestal del presente año si es posible, dada la edad avanzada que tiene el aquí accionante, sin vulnerarle los derechos a otras personas que estén en su misma situación y hayan solicitado dicha indemnización antes que el aquí accionante”.

Así las cosas, la orden a estudiar es: (i) determinar si la Unidad para la Atención y

Reparación Integral a las Víctimas continuó con las actuaciones requeridas para el trámite del PAARI bajo la especial consideración de que el accionante es adulto mayor, es decir, para que el proceso de reparación culmine lo más pronto posible. b) Cumplimiento del fallo. El 31 de octubre de 2017 el accionante interpuso incidente de desacato por el incumplimiento de la orden dada en el fallo de tutela del 17 de mayo de 2017 (f. 1). En consecuencia, el 07 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander ofició a la Unidad para la Atención Integral a las Víctimas a fin de que informara sobre el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia del 17 de mayo de 2017 y señalara qué persona y qué cargo ocupa el responsable de acatarla (f. 22). El 09 de noviembre de 2017 la señora Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV allegó memorial a través del cual solicitó el archivo de las diligencias del incidente de desacato, ya que mediante comunicación Orfeo 201772020873331 respondió el derecho de petición presentado por el accionante. Así mismo, informó que respecto a la reparación administrativa por el hecho victimizante del homicidio de Doris María Monsalve Vargas, se ratificó respuesta, a través del escrito 201772029165811 del 08 de noviembre de 2017, al informar que la UARIV no dispone de los recursos económicos suficientes para el pago de la indemnización por vía administrativa a todas las víctimas que tienen derecho a esa medida de reparación y aun cuando se han definido criterios de indemnización,

ante el número de víctimas, se sobrepasa operativa y fiscalmente la capacidad constitucional (ff. 27-31). No obstante, el 15 de noviembre de 2017, el Tribunal aperturó el incidente de desacato en contra de la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por el incumplimiento al fallo del 17 de mayo de 2017 (ff. 34-35). El 20 de noviembre de 2017 la señora Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV allegó memorial por medio del cual solicitó denegarse el incidente de desacato, puesto que se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto y para el efecto señaló los mismos argumentos sostenidos en el informe presentado el 09 de noviembre de 2017 (ff. 40-43). Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 24 de noviembre de 2017 sancionó por desacato a la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas con dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplirse la orden de tutela consistente en continuar las actuaciones requeridas para el trámite del PAARI bajo la especial consideración de que el accionante es adulto mayor, es decir, para que el proceso de reparación culmine lo más pronto posible (ff. 47-48). Ahora, el 05 de diciembre de 2017, la Directora Técnica de Reparaciones de la

Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas solicitó la revocatoria de la sanción impuesta dentro del trámite incidental, ya que por medio de la comunicación núm. 201772031882451 del 1º de diciembre de 2017 indicó al señor Hilarion Monsalve Cáceres que la indemnización administrativa será pagada entre 1º de febrero y el 1º de marzo de 2018, según la disponibilidad presupuestal con la que se cuenta (ff. 59-60). Igualmente, se observa que dicha comunicación informó al accionante que su grupo familiar se encuentra en fila para ser indemnizado de manera prioritaria, pero ello depende de la disponibilidad presupuestal y de la cantidad de personas que se encuentran priorizadas, razón por cual la indemnización administrativa se llevará a cabo entre el 1º de febrero y el 1º de marzo de 2018 (f. 61). Así mismo, la mencionada comunicación fue enviada a la dirección del accionante en la carrera 11 núm. 3 – 95 Barrio Villa Nueva en Piedecuesta Santander, a través de la guía núm. RN869306344CO de la empresa de correo certificado 472 (f. 62). En conclusión, la parte accionada cumplió la orden impartida en la sentencia del 17 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander consistente en continuar con las actuaciones requeridas para el trámite del PAARI bajo la especial consideración de que el accionante es adulto mayor, es decir, para que el proceso de reparación culmine lo más pronto posible. Por tanto, se revocará la providencia proferida el 24 de noviembre de 2017 por el

Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, se declarará que la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no ha incurrido en desacato del fallo de tutela. c) No procede la sanción. Siguiendo la línea sentada por la Corte Constitucional2, la Subsección «A» considera que no hay lugar a confirmar una sanción por desacato cuando se encuentra demostrado que el hecho que dio lugar a iniciar el incidente se encuentra actualmente superado3, toda vez que más que imponer una sanción se busca proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por el incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. De conformidad con lo expuesto, la orden de tutela fue cumplida a cabalidad y se procederá a revocar el auto objeto de consulta para en su lugar declarar que la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no ha incurrido en desacato de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2017. 2 Sobre el tema ver Sentencia:T-171/09 y Auto 202 de 2013 de la Corte Constitucional. 3 11 Al respecto ver: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto AC 0157-01 del 27 abril de 2006. M. P. doctor Héctor J. Romero Díaz. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 18 de septiembre de 2008, expediente 25000-23-26-0002007-01094-02, M. P. doctor Gerardo Arenas Monsalve. Por último, se remitirán copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada. En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda, RESUELVE: Primero: Revocar la decisión proferida el 24 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander que impuso sanción a la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas consistente en multa de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En su lugar: Segundo: Declarar que la Dra. Claudia Juliana Melo Romero, Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV no ha incurrido en desacato del fallo de tutela proferido el 17 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Santander.

Tercero: Remitir copias del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de la accionada ante el incumplimiento tardío de la orden judicial estudiada.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS