CE-68001-23-33-000-2017-00856-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIÓN QUE

DECLARA IMPROCEDENTE ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

[E]n el expediente no obra ninguna prueba de la cual se pueda inferir que antes de presentar la acción de cumplimiento, el actor haya acudido directamente ante las autoridades judiciales correspondientes para pedir la materialización de los artículos 57 y 64 del C.P.P. Ahora bien, no escapa a la Sala que en su solicitud el accionante incluyó un acápite denominado “pruebas de la renuencia”. Sin embargo, en ese capítulo el solicitante no referencia que antes de acudir al juez del cumplimiento solicitó a las autoridades demandadas el cumplimiento de las normas del C.P.P. que dice inaplicadas; por el contrario, se limita a describir las situaciones que, a su juicio, evidencian el incumplimiento de las normas invocadas en la demanda por parte de Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga. (…) si el demandante quería acreditar el requisito de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 debió, antes de acudir a la jurisdicción, presentar escrito ante los demandados e informarles que, a su juicio, los artículos 57 y 64 del C.P.P, estaban siendo desatendidos y no simplemente limitarse a explicar en la demanda las razones por las que asegura que las citadas normas están incumplidas, ya que esa explicación no satisface, desde ninguna perspectiva, la exigencia de la constitución en renuencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 341 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1998 - ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - ARTÍCULO 57 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - ARTÍCULO 64

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del requisito de constitución en renuencia de la acción de cumplimiento, consultar la sentencia del 24 de junio de 2004, exp. 200300724(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00856-01(AC) Actor: JUAN JORGE GARCÍA RAMÍREZ Demandado: RAMA JUDICIAL, TRIBUNAL SUPERIOR DE BUCARAMANGASALA PENAL y JUZGADO OCTAVO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE BUCARAMANGA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia

del 3 de agosto de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la improcedencia de la acción ejercida por el señor García Ramírez.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional, el señor Juan Jorge García Ramírez, en nombre propio, demandó del Tribunal Superior de BucaramangaSala Penal y del Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de esa ciudad la aplicación de los artículos 57 y 64 de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expide el

Código de Procedimiento Penal.”

2. Hechos Del análisis de la demanda, así como de los demás elementos obrantes en el expediente se puede extraer la siguiente situación fáctica1: 2.1 Contra el demandante cursa proceso penal por el presunto delito de Hurto Calificado y Agravado en el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga. 2.2 El día 13 de febrero de 2017, el accionante recusó al juez que preside el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga, pues consideró que dicha autoridad estaba incursa en la causal contemplada en el numeral 12 del artículo 56 del C.P.P., esto es, haber intervenido como fiscal dentro de la actuación (Fl. 34 a 39). 2.3 El 13 de febrero de 2017, en audiencia pública el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga respecto a la recusación presentada por el actor, dejó la siguiente constancia: “el señor juez deja constancia de que el señor Juan Jorge García Ramírez

solicita la recusación ante el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento, sin embargo la solicitud no es de recibo ya que el anterior juez ya no hace parte del despacho, sin embargo deja en claridad el actual juez octavo penal municipal (sic) que el momento procesal para haber invocado la recusación era en la audiencia de acusación, por lo tanto se devolverá el documento al encartado.”2 2.4 Inconforme con la anterior decisión, el mismo día el actor radicó en las dependencias del Tribunal Superior de Bucaramanga -Sala Penaluna petición en 1 La Sala reconstruyó la situación fáctica que enmarca el presente proceso utilizando esta técnica, toda vez que los hechos que presentó la parte actora en su solicitud son confusos. 2 Folio 9, reiterado a folio 31. la que informaba que su derecho a la defensa había sido cercenado, toda vez que el referido juzgado no había dado trámite a la recusación por él presentada (Reverso del Folio 31 a 32). 2.5 Ante la solicitud formulada por el señor García Ramírez, mediante auto de cúmplase del 13 de febrero de 2017 la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga remitió la petición del accionante, en el estado que se encontrara, al Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga para lo de su cargo (Fl. 7 reiterado a folio 30). 2.6 Mediante auto del 20 de febrero de 2017, el Juzgado Octavo Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga resolvió: i) “rechazar de plano”

la recusación formulada por el señor Juan Jorge García, habida cuenta que aquella se fundaba en hechos ocurridos en el año 2016 y contra la persona que para esa época fungía como juez del referido despacho, el cual tenía nuevo titular desde inicios de 2017 e ii) imponer al accionante multa de 3 SMMLV, toda vez que se le advirtió de la improcedencia de su solicitud y aun así insistió en formularla (Fl. 5).

3. Fundamentos de la acción Para la parte actora las normas invocadas en la demanda se encuentran incumplidas, porque las autoridades judiciales accionadas omitieron aplicarlas en el trámite de la recusación presentada. En este sentido, aseguró que tanto el artículo 57 como el 64 del C.P.P le concedieron un derecho en el proceso penal adelantado en su contra “consistente en el trámite para el impedimento”, razón por la que el juzgado debió darle “trámite incondicional a su solicitud”3. .

4. Pretensiones El demandante presentó las siguientes: “con fundamento en todo lo anterior, de manera respetuosa solicito al señor Juez en función constitucional de acción de cumplimiento ordene al superior funcional TRIBUNAL SUPERIOR DE BUCARAMANGA SALA DE DECISIÓN PENAL darle cumplimiento a la norma artículo 57 y 64 del Código de Procedimiento Penal debido a la renuencia del JUZGADO OCTAVO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE BUCARAMANGA de darle cumplimiento a la norma con fuerza de ley (…) y en consecuencia remita a la autoridad a la que le corresponde la competencia (…) y ordene la calificación a que haya lugar con

disciplinarios y penales a que haya lugar contra el JUZGADO OCTAVO

PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE

BUCARAMANGA.

Y en consecuencia, el señor Juez en función constitucional de acción de cumplimiento, ordene costas y reparación económica por daños causados 3 Folio 2 (…) porque el juzgado omitió darle cumplimiento a la norma (…)”4(mayúsculas en original)

5. Trámite de la solicitud Mediante providencia del 5 de julio de 2017, la Magistrada Ponente en el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la misma “a las entidades demandadas”5.

6. Contestaciones de la demanda 6.1 El Tribunal Superior de BucaramangaSala PenalMediante memorial radicado el 6 de julio de 2017, el Vicepresidente de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga reiteró en su integridad las consideraciones vertidas en el auto de cúmplase del 13 de febrero de 2017, de las cuales concluyó que era evidente que esa Corporación no había omitido dar cumplimiento a las disposiciones invocadas en la demanda, razón por la que las pretensiones debían despacharse desfavorablemente6.

Igualmente aportó todos los documentos que el señor García Ramírez allegó cuando radicó su solicitud en esa Corporación Judicial. 6.2 EL JUZGADO OCTAVO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIONES DE CONOCIMIENTO DE BUCARAMANGA A través de escrito del 10 de julio de 2017, el titular del referido juzgado contestó la demanda de cumplimiento, solicitó que se negaran las pretensiones del accionante

e informó que: 6.2.1 Contra el señor García Ramírez se encuentra en curso, en ese despacho judicial, proceso penal por el delito de Hurto Calificado y Agravado el cual está en etapa de audiencia preparatoria. 6.2.2 A la recusación presentada por el señor García Ramírez se le dio trámite mediante auto del 20 de febrero de 2017, solo que la decisión adoptada no ha podido ser notificada, toda vez que el servicio postal devuelve las notificaciones, ya que las direcciones suministradas por el actor no son certeras. Igualmente, puso de presente que se han intentado comunicar con el actor a través del número telefónico registrado en el proceso penal sin tener éxito, pues en él contesta el padre del señor García Ramírez. 4 Folio 6 5 Folio 24 6 Folio 29 6.2.3 Al proceso penal ha sido imposible imprimirle celeridad, comoquiera que el actor cambia constantemente de defensor, no ha aceptado defensa pública y tiene constantes “actitudes desobligantes”7. 6.2.4 El señor García Ramírez ha presentado toda clase de acciones legales y constitucionales en el marco del proceso penal tales como solicitudes en ejercicio del derecho de petición, tutelas, habeas corpus y ahora el medio de control de cumplimiento. 6.2.5 El 19 de abril de 2017 se programó audiencia inicial para el día 17 de julio del año en curso y se determinó que la lectura del auto del 20 de febrero de 2017 se realizaría en presencia del defensor del accionante, toda vez que su apoderado inicial falleció.

7. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 3 de agosto 2017, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento radicada (…) ejercida por Juan Jorge García (…).”8 (Mayúsculas y negritas en original) Como sustento de su decisión el a quo analizó las normas invocadas en la demanda y concluyó que aquellas tienen una “regulación propia de naturaleza procesal en el desarrollo de una actuación judicial”, razón por la que no era procedente solicitar su aplicación a través de esta acción, ya que el juez constitucional no puede desplazar al juez ordinario. En este sentido, explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha concluido que la acción de cumplimiento es improcedente para reclamar de los operadores judiciales, al interior de un proceso, la aplicación de normas procesales o sustanciales, y por consiguiente, no era viable “ordenar al juez ordinario aplicar normas procedimentales que regulan el trámite de impedimentos y recusaciones, que establecen en cabeza de aquel la competencia para su aplicación”9.

8. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, el demandante impugnó la sentencia de primera instancia. Para el efecto, presentó los siguientes argumentos: 8.1 Señaló que el fallo del tribunal desconocía las prescripciones contenidas en la Ley 393 de 1997, pues dicha normativa “no consagra diferencia entre las leyes”, toda vez que permite solicitar la aplicación de normas con fuerza material de ley, 7 Folio 41 8 Reverso del folio 80 9 Ibídem. razón por la que sí es posible el cumplimiento de los artículos 57 y 64 del C.P.P,

puesto que aquellas son disposiciones con esas características. 8.2 Explicó que acudió a la acción de cumplimiento en protección de su derecho a la defensa, porque la tutela “solo es procedente antes de 4 meses”, a lo que se suma que “otras demandas eran más demoradas”10. 8.3 Adujo que la sentencia pasó por alto que los accionados omitieron aplicar el artículo 110 del Código Penal, el cual está en armonía con el artículo 64 de la Ley 906 de 2004. Encontrándose el expediente en el Despacho Ponente, el accionante allegó otros memoriales con los que daba alcance a su impugnación. En ellos, además de reiterar los argumentos antes reseñados: i) relató que fue retenido por la Policía Nacional por más de 20 horas sin presencia de su abogado y ii) aportó pruebas que, a su juicio, no solo evidencian el incumplimiento de las normas, sino también la consiguiente vulneración a su derecho a la defensa.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del CPACA11 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que estableció la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento12

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución

Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la 10 Reverso del folio 85 11 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 12 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial

definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 13.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)14. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede 13 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 14 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció

la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política15. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa 16. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”17. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", C. P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 17 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado18. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea

efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”19. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales20, imponer sanciones21, hacer efectivo los términos judiciales de los procesos22, o perseguir indemnizaciones23, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos24, a menos que estén apropiados25; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior26. 2.2 La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones

constitucionales 18 Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 19 Consejo de Estado, Sección Quinta C. P., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 20 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 21 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 22 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 23 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 24 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 25 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 26 Sentencia ibídem. Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”27, por su parte

la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”28 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”29. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la solicitud presentada por el señor García Ramírez. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción de cumplimiento. 3.1. De la renuencia30 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25000-2004-0903-01(AP). 28 Sentencia ibídem. 29 C-1194/01 30 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette

Bermúdez. Como se explicó someramente en el acápite 2 de esta providencia, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento31 (Subrayas fuera de texto). Sobre este tema, esta Sección32 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es

importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de 31Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 32 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. C. P.: Doctora Susana Buitrago. procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del

incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos33” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfe