CE-68001-23-33-000-2017-00992-01(ACU)-2017

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedente este medio de control para solicitar el cumplimiento de autos y sentencias judiciales / AUTOS Y SENTENCIAS JUDICIALES - No tienen la naturaleza jurídica de normas legales ni de actos administrativos Resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto de la acción, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Esta circunstancia hace que este medio de control no sea procedente para el cumplimiento de autos y sentencias judiciales, como lo pretende el actor, pues tales providencias no tienen la naturaleza jurídica de normas legales ni de actos administrativos. Por su propio carácter, las decisiones judiciales escapan al objeto de la acción, lo cual hace que no pueda ordenarse el acatamiento del auto y de la sentencia que la Sección Primera expidió en el proceso de nulidad contra el acto que regulaba el régimen de infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor. Adicionalmente, advierte la Sala que tampoco es posible abordar el estudio sobre la supuesta omisión en la aplicación del Decreto 3366 de 2003 porque este acto no fue incluido en la constitución de la renuencia de la entidad accionada, ni como parte de las pretensiones de la demanda. La mención de dicho decreto reglamentario como parte de las pretensiones fue hecha por el actor en la impugnación, sin que la Superintendencia de Puertos y Transporte tuviera la posibilidad de pronunciarse

sobre su alegado incumplimiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 INCISO 2 / DECRETO 3366 DE 2003

NOTA DE RELATORÍA: Respecto al régimen sancionatorio en materia de tránsito, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 22 de mayo de 2008, exp. 11001-03-24-000-2008-00098-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno y sentencia de mayo 19 de 2016, exp. 11001-03-24-000-2008-00107-00 Acumulado 11001-03-24-000-2008-00098-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala. En cuanto al requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo y sentencia de 21 de noviembre de 2002, exp. ACU1614, C.P. Reinaldo Chavarro Buritica y de 17 de marzo de 2011, exp. 201100019, C.P. Susana Buitrago Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00992-01(ACU)

Actor: JUAN CARLOS CÁRDENAS GONZÁLEZ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de septiembre siete (7) del presente año, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En su condición de representante legal de la sociedad Transportes Aerotur S.A.S. y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Juan Carlos Cárdenas González presentó demanda contra la Superintendencia de Puertos y Transporte con el fin de obtener el cumplimiento del auto de mayo veintidós (22) de 2008 y de la sentencia de mayo diecinueve (19) de 2016 dictados por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del proceso acumulado

2008-00098-00.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor indicó que mediante Resolución 7858 de mayo catorce (14) de 2015, la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Automotor impuso sanción a la sociedad Transportes Aerotur, consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales vigentes, por lo cual interpuso los recursos legales.

Subrayó que como argumento legal expuso que el código 531 de la Resolución 10800 de 20031, expedida por el Ministerio de Transporte, había sido suspendido provisionalmente por la Sección Primera de esta corporación.

Consideró que dicho acto administrativo no tiene carácter sancionatorio, pues en virtud del Decreto 101 de 2000 la cartera de Transporte perdió las facultades de control y sanción sobre las empresas del ramo. Agregó que al resolver el recurso de reposición, mediante Resolución 6764 de 2016, la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor no halló fundamento para revocar la decisión y restó importancia a la suspensión provisional del artículo 32 literal L) del Decreto 3366 de 20032. Sostuvo que al desatar el recurso de apelación, a través de la Resolución 20438 de 2016, el superintendente de puertos y transporte no tuvo en cuenta la medida 1 A través de este acto administrativo fue reglamentado el formato para el informe de las infracciones de transporte de que trata el artículo 54 del Decreto 3366 de 2003. 2 Mediante este decreto, el gobierno nacional estableció el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y determinó unos procedimientos para tales efectos. El literal l) del artículo 32 tipificó como infracción la prestación del servicio público de transporte en otra modalidad de aquella autorizada a la respectiva empresa. cautelar ni la posterior anulación del citado artículo 32 del Decreto 3366 de 2003, declarada por el Consejo de Estado en mayo diecinueve (19) de 2016 y ejecutoriada el diez (10) de agosto del mismo año. Concluyó que a partir de tales decisiones judiciales acudió a la jurisdicción en procura de su cumplimiento, ya que ningún funcionario puede aplicar sanciones

con normas como la Resolución 10800 de 2003 y el contenido del código 531, que fue suspendido y luego anulado por la Sección Primera.

3. Razones del posible incumplimiento El actor estimó que las dos (2) providencias del Consejo de Estado invocadas en la demanda están siendo incumplidas, pues sus efectos no son relevantes para la entidad y la sanción contra la sociedad que representa fue confirmada, pese a que, en su criterio, esas decisiones judiciales suprimieron definitivamente este tipo de decisiones contra las empresas de transporte.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el cual mediante auto de agosto primero (1º) del año en curso ordenó remitirla por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, dado que actor tiene domicilio en la ciudad de Bucaramanga (ff. 85 y

86). Por providencia de agosto diez (10) del presente año, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó la notificación a la Superintendencia de Puertos y Transporte (f. 92).

5. Contestación de la demanda La contestación fue presentada extemporáneamente por el apoderado de la entidad demandada (f. 95 y 102).

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción al advertir que no es el mecanismo idóneo para buscar el cumplimiento de las providencias judiciales, pues no pueden ser equiparadas a las normas legales ni a los actos administrativos de carácter general (ff. 119 a 121).

7. La impugnación

El actor aseguró que al quedar ejecutoriada la sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el diecinueve (19) de mayo de 2016, es necesario hacer cumplir lo señalado en el Decreto 3366 de 2003, cuyo artículo 32, literal L), fundamentó la sanción a la empresa Aerotur. Añadió que dicho decreto es norma con fuerza de ley, agregó que debe acatarse desde el diez (10) de agosto de 2016 cuando quedó ejecutoriada la decisión judicial y resaltó que no obstante la anulación de 33 de sus artículos, la Superintendencia de Puertos y Transporte quiere insistir en su aplicación.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado3.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el a quo en la sentencia de septiembre siete (7) de 2017, mediante la cual declaró improcedente la acción porque pretende el cumplimiento de unas providencias judiciales.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo dispuesto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el interesado tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplido. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de este medio de control está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de 3 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo

cumplimiento.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”4. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.5 En esta materia, es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia de la entidad demandada. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Entre los anexos de la demanda, el actor acompañó la fotocopia del escrito radicado el once (11) de julio de 2017 ante la Superintendencia de Puertos y

Transporte en el cual solicitó expresamente al titular de dicho organismo el cumplimiento del auto de suspensión provisional y de la sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado frente a la sanción impuesta a la sociedad Transportes Aerotur (ff. 81 y 82). No obra prueba de que el funcionario haya dado respuesta a la petición en el término señalado en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, por lo cual quedó constituida la renuencia respecto de las citadas providencias proferidas por la Sección Primera de esta corporación. 4 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 5 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.

5. El caso concreto El demandante pretende el cumplimiento de dos (2) decisiones judiciales dictadas por la Sección Primera de esta corporación, como son el auto de mayo veintidós (22) de 2008 y la sentencia de mayo diecinueve (19) de 2016 correspondientes al proceso ordinario 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado con el 11001-0324-000-2008-00098-00.

La primera de tales providencias admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de los artículos 12, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 24, 25, 26, 30, 31, 32, 34, 36,

39, 40, 41, 42, 43, 44 y 57 del Decreto 3366 de 2003 expedido por el gobierno nacional6, mientras la segunda declaró la nulidad de esas disposiciones por considerar que el régimen sancionatorio en materia de tránsito está sujeto a la reserva de Ley, lo cual hace que no pueda ser implementado a través de un decreto reglamentario7. En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción porque las decisiones judiciales no pueden ser equiparadas a las normas legales ni a los actos administrativos para efectos de su cumplimiento mediante este mecanismo. Al impugnar la decisión, el actor señaló que lo que busca es que se cumpla el Decreto 3366 de 20038, desde la fecha en que alcanzó ejecutoria la sentencia de mayo diecinueve (19) de 2016, por tratarse de “[…] una norma con fuerza de Ley […] de carácter impersonal y abstracto […]”. (ff. 126 y 127). Resalta la Sala que en el artículo 87 de la Constitución y en las disposiciones especiales de la Ley 393 de 1997 quedó claramente definido el objeto de la acción, como es la eficacia material de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Esta circunstancia hace que este medio de control no sea procedente para el cumplimiento de autos y sentencias judiciales, como lo pretende el actor, pues tales providencias no tienen la naturaleza jurídica de normas legales ni de actos administrativos. Por su propio carácter, las decisiones judiciales escapan al objeto de la acción, lo

cual hace que no pueda ordenarse el acatamiento del auto y de la sentencia que la Sección Primera expidió en el proceso de nulidad contra el acto que regulaba el régimen de infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de mayo veintidós (22) de 2008, expediente 11001-03-24-000-2008-00098-00, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de mayo diecinueve (19) de 2016, expediente 11001-03-24-000-2008-00107-00 Acumulado 11001-0324-000-2008-00098-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 8 Advierte la Sala que en forma contradictoria, en la impugnación el actor también reclamó el cumplimiento del Decreto 3366 de 2003 a pesar de que en la demanda resaltó expresamente que dicho acto fue declarado nulo por el Consejo de Estado, por lo cual, en su criterio, no puede ser aplicado por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Adicionalmente, advierte la Sala que tampoco es posible abordar el estudio sobre la supuesta omisión en la aplicación del Decreto 3366 de 2003 porque este acto no fue incluido en la constitución de la renuencia de la entidad accionada, ni como parte de las pretensiones de la demanda. La mención de dicho decreto reglamentario como parte de las pretensiones fue hecha por el actor en la impugnación, sin que la Superintendencia de Puertos y

Transporte tuviera la posibilidad de pronunciarse sobre su alegado incumplimiento. Por consiguiente, la sentencia impugnada será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia de septiembre siete (7) de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró improcedente la acción, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero