CE-68001-23-33-000-2017-01329-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Revisado el expediente en su conjunto, se halla que el oficio número DESAJBUO17-142 (folio 9), mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga, le informó al accionante sobre la imposibilidad de acceder al reconocimiento y pago de los tres días de salario que solicitaba (por encontrarse en una situación administrativa diferente a la de los empleados en descongestión que sí lo obtuvieron), le fue notificado el día 18 de enero de 2017, mientras que esta acción de tutela se radicó el 25 de octubre de 2017, de tal suerte que es evidente la falta de inmediatez, pues su interposición desbordó el término fijado por la jurisprudencia (6 meses) como tiempo razonable y proporcionado para ejercitar el amparo, habiendo transcurrido más de nueve meses desde que tuvo conocimiento de dicha comunicación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01329-01(AC)

Actor: MANUEL ARTURO RAMOS VEGA

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Se decide la impugnación formulada por el señor Manuel Arturo Ramos Vega en

contra del fallo de tutela del 16 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela El ciudadano Manuel Arturo Ramos Vega, identificado con C. C. 91.477.681, en nombre propio, promueve acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, trabajo, seguridad social y dignidad humana, los cuales considera vulnerados por la negativa de la entidad a reconocerle y pagarle tres días laborados en el mes de noviembre de 2015. 1.2. Pretensiones El señor Ramos Vega solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, trabajo, seguridad social y dignidad humana, y, en consecuencia, pide ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Bucaramanga, el reconocimiento y pago de los tres días del mes de noviembre de 2015 que se le adeudan, así como la ½ prima de navidad de ese año que devengó como sustanciador

(en descongestión) del Juzgado 14 Administrativo Oral de Bucaramanga. 1.3. Hechos de la solicitud Los hechos que narra el accionante son, en síntesis, los siguientes: 1.3.1. Es empleado de carrera en el Tribunal Administrativo de Santander, donde ocupa el cargo de escribiente nominado, en propiedad desde el 2 de junio d 2009. 1.3.2. El 28 de septiembre de 2011, le fue concedida licencia no remunerada para

desempeñar el cargo de oficial mayor (en descongestión), en el Juzgado 14 Administrativo Oral de Bucaramanga, el cual ejerció, de manera ininterrumpida, hasta el 30 de noviembre de 2015. Sin embargo, en su nómina se le descontó el pago de tres días de dicho mes. 1.3.3. Mediante sentencia de 6 de julio de 2016, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de un empleado que solicitaba el pago de los mencionados tres días del mes de noviembre de 2015 y ordenó su reconocimiento. Posteriormente, a través de auto de 30 de agosto de 2016, extendió sus efectos a todas las demás personas que se encontraran en una situación análoga o similar. 1.3.4. El 27 de octubre de 2016, en virtud del fallo del Consejo de Estado, presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura (Seccional Santander), donde solicitó el reconocimiento y pago de los mencionados jornales. Como no recibió pronta respuesta, reiteró la petición los días 12 de diciembre de 2016 y 11 de enero de 2017. 1.3.5. El 18 de enero de 2017, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Bucaramanga, contestó negativamente a su solicitud. 1.4. La sentencia impugnada Mediante fallo de 16 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander, con ponencia del magistrado Rafael Gutiérrez Solano, declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de inmediatez.

A juicio del Tribunal, comoquiera que el accionante presentó la acción de tutela el 25 de octubre de 2017, y el último pronunciamiento de la Administración fue el oficio DESAJBUO17-142 de 16 de enero de 2017, sobrepasó el periodo de los seis meses que la jurisprudencia ha establecido como término prudente y razonable para el ejercicio del mecanismo constitucional. Asimismo, subrayó la ausencia en sus argumentos de algún evento que justificara su inactividad y permitiera flexibilizar el requisito de la inmediatez, pues el accionante no acreditó la existencia de un suceso de fuerza mayor, ni su incapacidad o imposibilidad para presentar la tutela a tiempo, ni una situación de debilidad manifiesta que hiciera considerar desproporcionada esa carga. 1.1.5. La impugnación Por escrito del 21 de noviembre de 2017, el señor Manuel Arturo Ramos Vega impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander y solicitó su revocación para que en su lugar se profiriera un nuevo fallo donde se protegieran sus derechos fundamentales. Sin referirse a la falta de inmediatez, que motivó la improcedencia de su solicitud de amparo, presentó los mismos argumentos que empleó en la interposición de la tutela y volvió a hacer hincapié en la conducta «fraudulenta» en que estaría incurriendo la accionada por no dar cumplimiento al fallo del Consejo de Estado. En ese sentido, sostuvo que «no es lógico concluir que la forma idónea para determinar la presentación material de una labor como empleado judicial, se limite al hecho de si el empleado reclamante ocupa su cargo en provisionalidad o propiedad», pues lo que

está en juego son sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. En consecuencia, solicitó revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, sustituirla con una de amparo sobre sus derechos fundamentales donde se ordene a la accionada el reconocimiento y pago de los jornales que reclama.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual prevé que «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación contra el fallo de primera instancia del Tribunal Administrativo de Santander. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con los alegatos presentados en la impugnación, corresponde a la Sala establecer si modifica, confirma o revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de 16 de noviembre de 2017, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por el ciudadano Manuel Arturo Ramos Vega. Para ello, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Resulta procedente una acción de tutela contra la Administración cuando su última manifestación se produjo hace más de seis meses? En caso afirmativo, ii) ¿Vulneró la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bucaramanga los derechos a la igualdad, debido proceso y trabajo del accionante por negarle el pago de tres días de salario del mes de noviembre de 2015?

Pues bien, para dar solución a los anteriores problemas, la Sala considera necesario

abordar el estudio de los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos de carácter particular; iii) análisis de los requisitos generales de procedibilidad: el requisito de la inmediatez; iv) hechos probados; v) análisis de la Sala; y, vi) conclusión. 2.2.1. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo judicial para dar protección inmediata a los derechos fundamentales de los ciudadanos, en aquellos eventos en los cuales se advierta su amenaza o vulneración por la acción u omisión de cualquiera autoridad pública o de los particulares en los casos que determine la ley. En cuanto instrumento constitucional, la acción de tutela se caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, mientras que su ejercicio es subsidiario ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección. Por ello, cuando el afectado tiene a su alcance alguna de las acciones ordinarias, eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, y prescinde de ella para beneficiarse de las características del amparo, la acción de tutela se tornará improcedente. Así lo previó el legislador al momento de desarrollar el ejercicio de la acción, por lo que en el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 estableció expresamente como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». De igual manera, la jurisprudencia constitucional1 ha insistido en que el juez de tutela debe analizar los asuntos observando estrictamente

el carácter subsidiario y residual de la acción; es decir, que la acción de tutela únicamente deberá resultarle procedente cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno de ellos se muestre idóneo para proteger objetivamente el derecho fundamental invocado. Ahora bien, frente a lo anterior, dentro del citado precepto del Decreto 2591 de 1991 aparece una excepción y el amparo puede resultar procedente. Así, a pesar de que el afectado disponga de otros medios ordinarios de defensa (idóneos para la protección de su derecho), pero acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio para 1 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre muchas otras. evitar un perjuicio irremediable, podrá ejercerla con carácter preferente. Con una salvedad: que dicho perjuicio sea probado al menos, sumariamente.2 En efecto, para que el amparo proceda excepcionalmente cuando el accionante dispone de otros mecanismos jurídicos de defensa, es necesario que este pruebe la necesidad de la intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, dicha intervención será limitada, pues tendrá efectos hasta tanto el juez natural decida de fondo el proceso ordinario. De no tenerse en cuenta estos parámetros, se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela

y el juez constitucional actuaría en contravía del sistema jurídico. 2.2.2. Procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos de carácter particular En materia de actos administrativos de contenido particular y concreto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que por regla general la acción de tutela no es procedente. Esto, por cuanto las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los actos deben, a su entender, ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante lo anterior, también ha establecido una excepción a la mentada regla, considerando su procedencia, excepcional, en aquellos casos en que su contenido implique la vulneración de derechos fundamentales o la ocurrencia de un perjuicio irremediable que, por su gravedad, habilita el mecanismo constitucional de protección. En este sentido, la Corte ha precisado que: (i) la improcedencia de la tutela como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, se justifica en la existencia de otros mecanismos, tanto administrativos, como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se

surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, ha señalado que cada acción constitucional conlleva la 2 Al respecto, ver entre otras la Sentencia T-440 de 2012. necesidad de confrontar las condiciones del caso, de manera que «se defina el cumplimiento de los requisitos establecidos en la jurisprudencia para el acaecimiento del perjuicio irremediable».3 Ahora, si por un lado la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales como el debido proceso y, por otro, los mecanismos judiciales ordinarios llamados a corregir tales yerros no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la configuración de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es procedente de manera definitiva en el primer caso, o como mecanismo transitorio en el segundo, en aras de contrarrestar los efectos inconstitucionales del acto administrativo.4 Para la comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable, la Corte ha establecido tres circunstancias que el juez debe observar en todo caso: (i) la edad de la persona, por ser sujeto de especial protección en el caso de las personas de la tercera edad; (ii) el estado de salud del solicitante y su familia; y, (iii) las condiciones económicas del peticionario del amparo.5 No obstante, la Corte ha exigido que en este tipo de eventos se haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima por parte del interesado.6 Finalmente, en cuanto a la procedencia de la tutela como mecanismo definitivo, la Corte ha insistido en que deben atenderse las circunstancias especiales de cada caso

concreto, pues pese a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, como el medio de control de la nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario examinar las condiciones de su eficacia material y las realidades especiales del accionante, en tanto pueden hacer viable la protección definitiva de sus derechos fundamentales a través del amparo. 2.2.3. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad: la inmediatez 3 Corte Constitucional, sentencia T-708 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 4 Al respecto, ver las sentencias de la Corte Constitucional T-387 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 5 Sobre el particular, consultar las sentencias T-229 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-935 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-376 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-529 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-607 de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, T-652 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-762 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería y T-881 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Corte Constitucional, sentencia T-881 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, esta

debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales. Lo anterior, en aras de proteger los derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, pues todo ello desnaturalizaría la finalidad de la acción.7 Ahora, la Corte también ha señalado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso en concreto, por lo que ha identificado tres situaciones o excepciones que justificarían el hecho de que el accionante haya dejado transcurrir un lapso de tiempo prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción de tutela, estas son: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos

fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.8 7 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. 8 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. Así las cosas, el interesado en obtener el amparo de sus derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela desde el preciso momento en que tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la supuesta violación o amenaza, pues este marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente, por lo que una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin del amparo, tornándolo improcedente. En síntesis, la inmediatez en la protección, que implica la tutela, conlleva entender que el remedio judicial requiere aplicación urgente, por lo que quien actúa en ejercicio del amparo, debe usarla en forma oportuna. Por lo tanto, el juez no está obligado a atender una petición cuando el afectado, injustificadamente, por desidia o desinterés,

ha dejado pasar el tiempo para interponerla, pues la inmediatez es consustancial a la protección que brinda la mencionada acción como defensa efectiva de los derechos fundamentales. Sin embargo, el examen de la inmediatez no puede reducirse a la verificación del paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la solicitud de amparo, sino que, además, debe comprender la valoración de la razonabilidad del plazo, la cual ha de estar sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la citada jurisprudencia.

3. Hechos probados 3.1. El 11 de enero de 2017, el señor Manuel Arturo Ramos Vega presentó solicitud ante el director ejecutivo de la Seccional de Administración de Justicia de Bucaramanga, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de «los tres (3) días del mes de noviembre de 2015, así como la 1/12 parte de la prima de navidad del año 2015 que deven[gó] como sustanciador en descongestión del Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bucaramanga (…)».9 3.2. El 16 de enero de 2017, mediante el oficio DESAJBUO17-142, la directora ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, Mayra Juliette Gómez Galvis, contestó a la solicitud del señor Ramos Vega, indicándole que no era posible acceder a sus pretensiones.10 9 Folios 11 y 12 del expediente de tutela. 10 Folio 9 del expediente de tutela. 3.3. El 25 de octubre de 2017, el señor Manuel Arturo Ramos Vega presentó acción de

tutela en contra de la mencionada autoridad.11

4. Análisis de la Sala En el presente caso, Manuel Alberto Ramos Vega interpone acción de tutela en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, trabajo y seguridad social, los cuales considera vulnerados por esa entidad debido a su negativa para reconocerle y pagarle tres días de salario del mes de noviembre de 2015, cuando ocupaba un cargo en descongestión en el Juzgado 14

Administrativo Oral de Bucaramanga. En la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander encontró insatisfecho el requisito de la inmediatez, y rechazó la acción de tutela por improcedente. Además, resaltó la ausencia dentro de la solicitud de algún elemento circunstancial que hubiera excepcionado la tardanza del accionante en acudir al mecanismo constitucional de protección. Pues bien, revisado el expediente en su conjunto, se halla que el oficio número DESAJBUO17-142 (folio 9), mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga, le informó al accionante sobre la imposibilidad de acceder al reconocimiento y pago de los tres días de salario que solicitaba (por encontrarse en una situación administrativa diferente a la de los empleados en descongestión que sí lo obtuvieron), le fue notificado el día 18 de enero de 2017 (hecho número 8 del petitorio de amparo visible a folio 1), mientras que esta acción de tutela se radicó el 25 de octubre de 2017 (folio 24), de tal suerte que es evidente la falta de inmediatez, pues su interposición desbordó el término fijado por la

jurisprudencia12-13 (6 meses) como tiempo razonable y proporcionado para ejercitar el amparo, habiendo transcurrido más de nueve meses desde que tuvo conocimiento de dicha comunicación. Ahora, lo anterior no significa que el juez de tutela pueda simplemente adjudicar al paso del tiempo la falta de la inmediatez, pues la jurisprudencia ha subrayado la 11 Folio 24 del expediente de tutela. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-323 de 2016. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-499 de 2016. necesidad de examinar cada caso concreto según sus circunstancias, de manera que se determine si la tardanza en la interposición de la tutela estuvo justificada por una causa razonable que imposibilitó al accionante para presentarla en el debido tiempo. Conforme a este criterio, una vez analizadas las circunstancias y los hechos en los que se sustenta la presente acción, así como las razones que llevaron al accionante a acudir a la vía constitucional, esta Sala no encuentra un factor relevante que soporte o justifique su prolongada inactividad (más de nueve meses) para solicitar la defensa de sus derechos fundamentales. Por tanto, resulta inviable flexibilizar la aplicación de este principio, habida cuenta de que ni siquiera en la impugnación el accionante alegó o probó que hubiera mediado causa alguna de fuerza mayor o caso fortuito que le impidiera gestionar su defensa con mayor celeridad y sin desconocer la inmediatez14, como tampoco arguyó, y menos acreditó, que fuera una persona que requiera de especial protección constitucional.15 De esta manera, con fundamento en las consideraciones precedentes y sin que sea

necesario efectuar ningún otro pronunciamiento acerca del asunto, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander que rechazó la acción de tutela por improcedente.

5. Conclusión A partir de las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la presente acción de tutela es improcedente, por cuanto el señor Manuel Arturo Ramos Vega no satisfizo el requisito de la inmediatez, en tanto presentó la solicitud fuera del término jurisprudencialmente establecido para ello y, además, no alegó ni acreditó razones válidas y/o suficientes para justificar su prolongada inactividad.

En consecuencia, la Sala confirmará el fallo del 16 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le confiere, 14 Corte Constitucional, Ob. Cit. 15 Corte Constitucional, sentencias T-526 de 2005 y T-410 de 2013.

Falla: CONFIRMAR la sentencia del 16 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS