CE-68001-23-33-000-2017-01433-01(AP)-2020

ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA

INSTANCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA - Parcial / INSTITUTO

NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO / UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Para la ampliación de establecimiento penitenciario y carcelario / CONSTRUCCIÓN O AMPLIACIÓN DE ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO – Debe observar las normas sobre uso del suelo / VIOLACIÓN DE LA NORMAS SOBRE USO DEL SUELO – Uso del suelo prohibido para la ampliación del establecimiento penitenciario y carcelario / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES,

EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS Ahora bien, la parte actora probó que una parte del proyecto de construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil, que corresponde a 10.610,728 metros cuadrados, se ejecutará en un suelo que tiene prohibido la construcción de cárceles porque el Plan de Ordenamiento Territorial estableció la actividad residencial como uso principal. La Sala considera que esta situación atenta contra el derecho de las personas privadas de la libertad de gozar de una infraestructura que satisfaga sus necesidades, de conformidad con el marco normativo que regula la materia, y desconoce el principio de autonomía territorial, lo cual afecta el interés general. En estas condiciones, el Instituto Nacional Penitenciario y

Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios amenazan el derecho e interés colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. ACCIÓN POPULAR / INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO / UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Para la ampliación de establecimiento penitenciario y carcelario / CONSTRUCCIÓN O AMPLIACIÓN DE ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO / APLICACIÓN DE LA LEY 1709 DE 2014 – Exigible a construcciones realizadas a partir del 20 de enero de 2014 [L]a Sala concluye que el parágrafo 1.º del artículo 8.º de la Ley 1709 tiene como objeto que las construcciones de establecimientos de reclusión que se iniciaron a partir del 20 de enero de 2014 tengan una distancia mínima del perímetro urbano de doscientos (200) metros. En consecuencia, esta obligación no es exigible a las cárceles construidas en una fecha anterior ni a las adecuaciones que se realicen al interior de las mismas. En atención a que el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil fue construido hace más de sesenta (60) años, las autoridades competentes no tiene la obligación de cumplir la norma indicada supra. En consecuencia, la Sala revocará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia, respecto de la orden de “[…]

disponerse el traslado definitivo del centro penitenciario del Municipio de San Gil a fin de satisfacer la exigencia de aislamiento mínimo […]”.

FUENTE FORMAL: LEY 1709 DE 2014 – ARTÍCULO 8 – PARÁGRAFO 1

ACCIÓN POPULAR / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Para la ampliación de establecimiento penitenciario y carcelario / VIOLACIÓN DE LA NORMAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SOBRE USO DEL SUELO – Uso del suelo prohibido para la ampliación del establecimiento penitenciario y carcelario / ORDEN JUDICIAL / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA DEL INTERNO – No se afectó con el amparo y las órdenes dictadas para proteger el derecho colectivo amenazado Las órdenes judiciales de primera instancia de: i) “terminar” el proceso para contratar la construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil; y ii) determinar el lugar donde debe construirse el sector de mediana seguridad y obras conexas, tienen la finalidad constitucionalmente legítima de proteger los derechos de las personas privadas de la libertad y el principio de autonomía territorial y, además, son idóneas y necesarias para lograr ese fin. Asimismo, la Sala considera que esa decisión judicial no afecta los derechos a la vida digna y dignidad humana de las personas privadas de la libertad; por el contrario, tiene como objetivo garantizar que la infraestructura carcelaria sea digna y atienda las normas que regulan el

asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01433-01(AP)

Actor: FARLEY PARRA RODRÍGUEZ EN CALIDAD DE PERSONERO

MUNICIPAL DE SAN GIL

Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,

INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS Y MUNICIPIO DE SAN GIL Referencia: Protección de derechos e intereses colectivos Tema: Construcción y ampliación de un establecimiento de reclusión conforme al Plan de Ordenamiento Territorial y exigibilidad de la obligación prevista en el parágrafo 1.º del artículo 8.º de la Ley 1709 de 20 de enero de 20141. 1 “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario2, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y Municipio de San Gil3 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios contra la sentencia de 18 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. Farley Parra Rodríguez, en calidad de Personero Municipal de San Gil, en adelante parte actora, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado por las leyes 472 de 5 de agosto de 19984 y 1437 de 18 de enero de 20115, con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos “[…] a la seguridad, a que no se agrave el riesgo a que están expuestos actualmente, a que las entidades públicas construyan sus obras respetando el uso del suelo, a la moralidad pública – moralidad administrativa – derecho a un ambiente sano – a la seguridad – a la confianza legítima y a los demás que su despacho estime vulnerados […]”6.

Presupuestos fácticos de la demanda 2 El Tribunal, mediante auto proferido el 23 de noviembre de 2017, vinculó al proceso al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. 3 El Tribunal, mediante auto proferido el 23 de noviembre de 2017, vinculó al proceso al Municipio de San Gil. 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de

las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 6 Folio 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. En síntesis de la Sala, la parte actora considera vulnerados los derechos indicados supra porque el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “[…] se encuentran ad portas de adjudicar un proceso contractual denominado CONTRATAR LA CONSTRUCCIÓN DE UN SECTOR DE MEDIANA SEGURIDAD Y OBRAS CONEXAS EN EL

ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DEL ORDEN NACIONAL, DE MEDIANA

SEGURIDAD EPMS SAN GIL, MEDIANTE EL SISTEMA DE PRECIOS

UNITARIOS FIJOS SIN FÓRMULA DE REAJUSTE DE ACUERDO CON LOS ESTUDIOS, DISEÑOS, PLANOS Y ESPECIFICACIONES POR LA USPEC; sin tener en cuenta a la comunidad y en claro detrimento de sus derechos colectivos […]”7.

3. Afirmó que la parte demandada no ha realizado ninguna socialización del proyecto que se pretende desarrollar en el Establecimiento Penitenciario de

Mediana Seguridad de San Gil.

4. A juicio de la parte actora, el proyecto no es viable porque la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de San Gil, Acuasan E.I.C.E. E.S.P., no tiene capacidad para ofrecer el servicio de alcantarillado al Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil, “[…] lo cual hace que no exista un

control sobre la forma de disposición de los desechos […], los cuales serán dispuestos sin ningún tipo de control. Al aumentar el número de internos y el tipo de edificación se requiere adecuar todas las redes de alcantarillado y la red sanitaria interna, lo cual debe adaptarse a la red pública que maneja el Municipio […]”8.

5. Manifestó que el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil funciona en un lugar cuyo uso del suelo no es compatible con la construcción de establecimientos de reclusión y que “[…] por la peligrosidad que representa la población aledaña, se deben adelantar las gestiones pertinentes por parte del gobierno municipal a fin de lograr la reubicación de la misma en un sector rural, distante de la ciudad, que permita mitigar los riesgos que padece la población que reside en las viviendas que rodean el centro de reclusión, cuyas tejas de las casas dan contra los muros de la cárcel, de los estudiantes, docentes y personal administrativo del Colegio San Carlos, que alberga alrededor de 2.000 personas 7 Folio 2 8 Folio 20

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ubicado a una distancia de escasos 8,94 metros, el Centro de Especialistas de MEDIMAS E.P.S., a 11,77 metros del centro de reclusión, entre otros […]”9.

6. Destacó que la ley permitió que los proyectos relacionados con centros penitenciarios y carcelarios se desarrollen sin ninguna licencia; sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2015, consideró que son

obligatorias las normas sobre el uso del suelo y los demás requisitos necesarios para el desarrollo de infraestructura carcelaria.

7. Indicó que las autoridades públicas tienen la obligación de cumplir las sentencias de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 10.º de la

Ley 1437.

8. En su criterio, en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil es posible adelantar obras para mejorar y adecuar las instalaciones, pero ello no incluye la construcción de un nuevo “ERON” con capacidad para seiscientas ochenta (680) personas.

9. Señaló que la parte demandada está iniciando un proceso contractual que implica la disposición de recursos públicos “[…] a sabiendas que la inversión que está realizando se va a perder, pues no puede pretender construir una cárcel de mediana seguridad en un sitio del Municipio de San Gil donde está prohibido, todo esto debido a la falta de planeación en la etapa pre contractual […]”10.

Pretensiones de la demanda

10. Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda, son las siguientes: “[…] PRIMERO: Se declare que el MINISTERIO DE JUSTICIA – UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, están violando los derechos colectivos de la comunidad sangileña a la SEGURIDAD, A QUE NO

SE AGRAVE EL RIESGO A QUE ESTÁN EXPUESTOS ACTUALMENTE, A

QUE LAS ENTIDADES PÚBLICAS CONSTRUYAN SUS OBRAS RESPETANDO EL USO DEL SUELO, A LA MORALIDAD PÚBLICA – MORALIDAD ADMINISTRATIVA – DERECHO A UN AMBIENTE SANO – A LA

SEGURIDAD – A LA CONFIANZA LEGÍTIMA Y LOS DEMÁS QUE SU DESPACHO ESTIME VULNERADOS. 9 Folio 4 10 Folio 21

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se CONMINE A LA ENTIDAD ACCIONADA a que cese toda actividad tendiente a construir, donde actualmente funciona la cárcel de baja seguridad de San Gil CONSTRUCCIÓN DE UN SECTOR DE MEDIANA SEGURIDAD Y OBRAS CONEXAS EN EL

ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DEL ORDEN NACIONAL, DE

MEDIANA SEGURIDAD EPMS SAN GIL11.

TERCERO. Que igualmente si es necesario que la entidad demandada construya en el Municipio de San Gil una cárcel de mediana seguridad, lo haga cumpliendo y respetando las normas sobre uso del suelo que rigen el Municipio y consultando previamente con la comunidad y con el ente territorial. CUARTO. Que se condene en costas y gastos y se reconozca el incentivo en favor del Fondo para la Defensa de los derechos colectivos o el que haga sus veces […]”12 (Resaltado del texto original). Contestaciones de la demanda

11. La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto de apoderado, afirmó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda porque, a su juicio, carece de competencia para adoptar las medidas solicitadas por la parte actora. 11.1. Sostuvo que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de

Servicios Penitenciarios y Carcelarios tienen personería jurídica y autonomía administrativa y financiera; además, la ley les asignó competencias específicas de administración, construcción, adecuación física, sanidad, salubridad, atención básica y suministro de bienes y servicios de infraestructura penitenciaria y carcelaria. 11.2. Manifestó que no ha incurrido en una acción u omisión que afecte derechos e intereses colectivos.

12. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario13, por medio de apoderado, contestó la demanda. A su juicio, en el caso sub examine se encuentran en tensión los intereses de la comunidad y los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad porque la infraestructura del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil cumplió su ciclo de vida útil y es necesaria la construcción de instalaciones nuevas. 11 Folio 104 a 106 12 Folio 25 13 Folios 115 a 137

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.1. Afirmó que el Estado celebró el convenio interadministrativo núm. 046 de 2013 con el siguiente objeto: “[…] ampliación del modelo de edificaciones de un sector de mediana seguridad en el establecimiento penitenciario y carcelario de San Gil […]”14 y que el proyecto incluye la ampliación de la capacidad de ese establecimiento a seiscientos setenta y un (671) cupos. 12.2. En su criterio, no es correcto exigir un permiso o licencia en la etapa contractual en la que se encuentra el proyecto objeto del presente estudio.

12.3. Sostuvo que es obligación del contratista, por una parte, adecuar los sistemas, así como las redes hidráulicas y sanitarias para garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos y, por la otra, cumplir con las normas sobre la construcción de edificaciones y de demolición. 12.4. En síntesis, negó la violación de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 12.5. Propuso la excepción que denominó seguridad jurídica, con fundamento en “[…] que mediante LEY 472 DE 1998 (sic), el legislador reglamentó el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. Estableciendo que se debe cumplir con lo reglamentado en el artículo 4 y 9 de la presente ley, al realizar un análisis de las síntesis de la acción y el traslado ya fue resuelto por la honorable Corte Constitucional a través de la sentencia C-145 de 2015 […]”15.

13. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios16 se opuso a las pretensiones porque, a su juicio, no existe un fundamento probatorio o argumento jurídico válido sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 13.1. Manifestó que: i) la seguridad y salubridad pública están a cargo de la Policía Nacional por estar relacionados con el orden público; ii) el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Gil fue expedido en el año 2003, después de la construcción del centro de reclusión; en consecuencia, la entidad 14 Folio 125 15 Folio 134 16 Folio 142 a 151

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial permitió la construcción de viviendas, residencias y colegios alrededor de la infraestructura carcelaria; iii) en ningún sector del Municipio de San Gil es posible la construcción de una cárcel y la parte actora omitió explicar los motivos por los cuales esa construcción se encuentra excluida de los usos complementarios del suelo; y iv) la parte actora no probó la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa. 13.2. Destacó que la contravención de normas urbanísticas no conduce per se a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado. 13.3. Sostuvo que “[…] la demanda no se encuentra encaminada a determinar la vulneración de los derechos e intereses colectivos sino a plantear una controversia acerca de la interpretación del PBOT del Municipio de San Gil. En tal virtud y al no exponerse ni explicarse las razones por las cuales dicha divergencia en interpretación conlleva a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, necesariamente la presente acción es improcedente […]”17. 13.4. Señaló que la entidad, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, ha implementado la generación de cupos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios, a través de millonarias inversiones. 13.5. Propuso las siguientes excepciones: i) la improcedencia de la acción popular por ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad de que trata

el artículo 144 de la Ley 1437 porque la parte actora se limitó a realizar una observación al proceso licitatorio USPEC LP 012 de 2017; ii) la no vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios; y iii) la falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que la vulneración es atribuible al Municipio de San Gil y al Concejo Municipal, que expidió el Plan de Ordenamiento Territorial.

14. El Municipio de San Gil18, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones porque, a su juicio, no ha vulnerado o amenazado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, pero “[…] siendo claros y obrando de buena fe y con lealtad procesal debemos decir que de continuarse el proceso 17 Folio 148 18 Folios 156 a 160

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en el establecimiento penitenciario del orden nacional, de mediana seguridad EPMS San Gil, se verán violados y amenazados algunos derechos colectivos a la comunidad de San Gil, por parte del Ministerio de Justicia – Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC – Instituto Penitenciario y Carcelario INPEC […]”19. 14.1. A su juicio, la ampliación del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad tiene como consecuencia el ingreso de personas de alta peligrosidad, lo cual afecta la tranquilidad del territorio y el turismo. Actuaciones, en primera instancia

15. El Tribunal, mediante auto proferido el 23 de noviembre de 201720, admitió la demanda, ordenó notificar a la parte demandada de conformidad con la Ley 472 y comunicar a la comunidad esa decisión, a través de un medio masivo de comunicación, al agente del Ministerio Público, así como al Defensor del Pueblo; además, vinculó al proceso al Municipio de San Gil y al Instituto Nacional

Penitenciario y Carcelario.

16. El Tribunal, mediante auto proferido el 27 de noviembre de 201721, decretó la siguiente medida cautelar: “[…] PRIMERO. DECRÉTESE la SUSPENSIÓN de todo trámite administrativo Precontractual o contractual del proceso de licitación Nº 012-2017 con el objeto de

“CONTRATAR LA CONSTRUCCIÓN DE UN SECTOR DE MEDIANA SEGURIDAD

Y OBRAS CONEXAS EN EL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DEL ORDEN

NACIONAL, DE MEDIANA SEGURIDAD EPMS SAN GIL, MEDIANTE EL SISTEMA

DE PRECIOS UNITARIOS FIJOS SIN FÓRMULA DE REAJUSTE DE ACUERDO CON LOS ESTUDIOS, DISEÑOS, PLANOS Y ESPECIFICACIONES SUMINISTRADAS POR LA USPEC”, hasta tanto se resuelva el fondo de este asunto, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído […]”22.

17. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 17 de julio de 201823, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes interesadas. 19 Folio 158 20 Folio 92 21 Folios 85 a 88 22 Folio 87 vto. del cuaderno de medidas cautelares

23 Folio 210 a 212 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

18. Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 23 de abril de 201924, se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472.

La sentencia proferida, en primera instancia

19. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 2019, entre otras cosas, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLÁRESE la vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por parte de las entidades UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Y el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia.

SEGUNDO.- ORDÉNESE a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Y EL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC para que en el término de cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, la terminación del trámite precontractual de licitación Nº 012-2017, y en un plazo no mayor a cuatro (4) meses y de común acuerdo, con

el MUNICIPIO DE SAN GIL determinen el lugar donde debe realizarse la construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en el establecimiento penitenciario del orden nacional, de mediana seguridad EPMS SAN GIL, con el cumplimiento de los requisitos legales, reglamentarios y técnicos, sin afectar las disposiciones sobre el uso de suelos, armonizando los principios constitucionales del Estado Unitario con Autonomía Local, bajo los parámetros de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, de resultar posible según las capacidades presupuestales y la concertación de las entidades Nacionales y Locales, disponerse el traslado definitivo del centro penitenciario del Municipio de San Gil a fin de satisfacer la exigencia de aislamiento mínimo, y que, una vez definido lo anterior, en un plazo no mayor a seis (6) meses, se estructure un proceso de contratación para la obra nueva. TERCERO.- ORDÉNASE al MUNICIPIO DE SAN GIL, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC y el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC crear un Comité Interdisciplinar integrado por sus delegados, la parte accionante y la Defensoría del Pueblo, para que hagan seguimiento al cumplimiento de esta decisión e informen al Despacho las gestiones adelantadas para materializar los derechos e intereses colectivos amparados. CUARTO.- Sin condena en costas, conforme lo dispuesto en las consideraciones de esta decisión […]”25.

20. El Tribunal se refirió a las acciones populares, a los requisitos para su procedencia y, de forma específica, a los derechos e intereses colectivos al goce a

un medio ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la seguridad y a la 24 Folio 268 25 Folio 322 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

21. Manifestó que el parágrafo 1.º del artículo 8.º de la Ley 1709 previó que los nuevos centros de reclusión que se construyan a partir del 20 de enero de 2014 deben contar con un perímetro de aislamiento de doscientos (200) metros de distancia de cualquier desarrollo urbano.

22. Afirmó que el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil fue construido hace sesenta (60) años en un perímetro que, actualmente, es residencial; por ello, el Municipio de San Gil desde el año 2003 adquirió el compromiso de trasladar ese establecimiento a un área rural, por medio de un proceso de canje. Destacó que este compromiso no se ha cumplido por falta de coordinación entre las entidades territoriales y nacionales.

23. A su juicio, la parte actora acreditó la amenaza al derecho e interés colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes “[…] toda vez que la falta de aislamiento mínimo (planeación) que debe tener las nuevas construcciones de

establecimientos penitenciarios en la obra de ampliación proyectada no fue desvirtuada por [el] USPEC o el INPEC, las cuales dentro del proceso precontractual no observaron la regla del parágrafo 1 del artículo [8] de la Ley 1709 de 2014, que ha (sic) el Municipio de San Gil había advertido como necesidad desde el año 2003, fecha en la que se adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT […]”26.

24. Señaló que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2015, declaró exequible el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709, en el entendido que las obras de construcción, adecuación o ampliación de infraestructura carcelaria deben desarrollarse de conformidad con la reglamentación de los usos de suelo.

25. El Tribunal consideró que los establecimientos penitenciarios deben acatar las normas del reglamento técnico y los lineamientos mínimos que se requieren en 26 Folio 319 vto.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los procesos de diseño y construcción y que, en el caso sub examine, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios no cumplieron las normas sobre usos de suelo, así como los requisitos mínimos de aislamiento cuando proyectaron la construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en San Gil.

26. Advirtió que las competencias de la Nación y las entidades territoriales deben regirse por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad; en

esta medida, el nivel central de la administración no puede actuar de manera inconsulta e injustificada y alterar la organización, así como la planeación del desarrollo de los municipios.

27. Afirmó que en materia penitenciaria y carcelaria existe un estado de cosas incompatible con la Constitución Política y que con el proyecto de ampliación del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de San Gil se buscan aumentar los cupos para recibir a más personas privadas de la libertad. Sin embargo, ello no puede afectar “[…] otras disposiciones jurídicas que previamente debe acatar […]” el Estado para lograr sus fines.

28. Sostuvo que es claro que el Ministerio de Justicia y del Derecho no es el encargado de la administración, mantenimiento, control o construcción de los establecimientos penitenciarios y carcelarios porque estas competencias están asignadas al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y a la Unidad de

Servicios Penitenciarios y Carcelarios.

29. Respecto de las costas señaló que, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 472 y el numeral 1.º del artículo 365 de la Ley 1564, “[…] sería del caso condenar en costas de primera instancia a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, no obstante se observa que el actor popular es el Personero Municipal del Municipio de San Gil, quien dentro de sus funciones Constitucionales y Legales, debe propender por la salvaguarda de los derechos humanos, defensa del patrimonio público y la protección del interés general de la comunidad, razón por la

cual presenta esta demanda en atención a sus funciones, no resultando procedente la condena en costas para este asunto […]”27. 27 Folio 321 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

30. Por último, el Tribunal consideró que el actor popular agotó el requisito de procedibilidad para presentar el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

Recursos de apelación

31. La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario contra la sentencia proferida, en primera instancia.

Recurso de apelación interpuesto por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios

32. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios28 manifestó que el Tribunal vulneró los derechos fundamentales al acceso a una infraestructura digna y a la vida digna de las personas privadas de la libertad en la sentencia proferida, en primera instancia.

33. Citó las sentencias T-127 de 2016 y T-153 de 1998 de la Corte Constitucional, sobre el estado de cosas contrarias a la Constitución Política en materia penitenciaria y carcelaria, y destacó que la Corte Constitucional le ordenó al Instituto Penitenciario y Carcelario, al Ministerio de Just