CE-68001-23-33-000-2018-00299-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se rechaza la demanda por cuanto el requisito de procedibilidad no fue debidamente agotado / CUMPLIMIENTO DEL ACTOEl propósito del escrito presentado no fue solicitar el cumplimiento del acto sino los permisos sindicales para los dos directivos inscritos El apoderado de la actora señaló que la constitución en renuencia fue llevada a cabo mediante escrito de agosto doce (12) de 2016 en el cual reclamó al secretario de educación de Floridablanca […] que cumpliera en debida forma el deber legal, a que se refiere la ley […]. (…). Observa la Sala que en la citada fecha, la [actora] y otras dos (2) personas radicaron un memorial dirigido al citado funcionario en el cual le entregaron copia de la certificación expedida por el Ministerio de Trabajo sobre el reconocimiento y conformación de la junta directiva del sindicato en la seccional Floridablanca para su conocimiento (…). Seguidamente, le manifestaron que En atención a lo anterior y para dar cumplimiento a los Acuerdos Colectivos suscritos con nuestra organización sindical, respetuosamente solicitamos proceder a realizar el reconocimiento de las comisiones sindicales para los cargos de Presidente y Secretaria, en cabeza de las docentes (…), a la mayor brevedad posible. (…). Advierte la Sala que si bien es cierto que la certificación fue allegada y puesta en conocimiento del secretario de educación de Floridablanca, también lo es que la actora no pidió el cumplimiento de dicho acto pues lo que reclamó fueron las comisiones sindicales para quienes ocupaban los cargos de presidente y secretaria del comité municipal

del sindicato de trabajadores de la educación en dicha localidad. Así, el propósito del escrito presentado el doce (12) de agosto de 2016 no fue solicitar el cumplimiento del acto invocado en la demanda sino los permisos sindicales para aquellos dos (2) directivos inscritos ante la inspectora del trabajo de la dirección territorial de Santander. Concluye la Sala que el requisito de procedibilidad de la acción no fue debidamente agotado por la actora, antes de la demanda, por cuanto es claro que no reclamó al secretario de educación el efectivo cumplimiento de la certificación de agosto diez (10) de 2016 expedida por el coordinador del Grupo de Archivo Sindical sobre la inscripción de la junta directiva del comité municipal de la organización en Floridablanca.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 152 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que el reclamo no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 20 de octubre de 2011, exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo, sentencia del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614, M.P. Reinaldo Chavarro Burítica y sentencia de 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019, M.P.

Susana Buitrago Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00299-01(ACU)

Actor: YOLANDA SILVA ROMERO Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA - SANTANDER Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado de la actora contra la sentencia de abril diecisiete (17) del presente año, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud1

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Yolanda Silva Romero presentó demanda contra el Municipio de Floridablanca, Secretaría de Educación, en la que solicitó el cumplimiento del acto administrativo mediante el cual el coordinador del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo certificó la inscripción de la junta directiva del Sindicato de los Trabajadores del Sector Educativo de Santander en Floridablanca.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: Reveló que el treinta y uno (31) de julio de 2015, la actora y otras 21 personas fueron elegidos delegados oficiales del Sindicato de los Trabajadores del Sector Educativo de Santander por el municipio de Floridablanca, por lo que en

cumplimiento de los estatutos fue integrado el comité municipal en el cual a la actora le correspondió el cargo de fiscal. Agregó que el veintiséis (26) de agosto de 2015 fue llevada a cabo la primera reunión del comité para la distribución de los diferentes cargos, distintos al fiscal, quedando la presidencia en cabeza del señor Raúl Hugo Rodríguez Rangel como consta, junto con los demás cargos, en el acta correspondiente depositada en el Ministerio de Trabajo. Señaló que por convocatoria hecha por el señor Rodríguez Rangel, el cuatro (4) de agosto de 2016 el comité municipal sesionó y tomó la decisión de reasignar los cargos, escogió como presidenta a la señora Doris González Serrano, registró la 1 Los antecedentes expuestos en esta providencia corresponden al texto completo de la demanda suscrito por el apoderado de la actora, que obra a folios 40 a 51 del expediente. El libelo inicial que aparece a folios 3 a 6 no fue tenido en cuenta por estar incompleto y no haber sido firmado por el mandatario judicial de la actora. nueva junta directiva ante la cartera laboral y obtuvo el reconocimiento de la administración de Floridablanca. Explicó que con base en dichas actuaciones, el municipio expidió los actos administrativos de otorgamiento de los permisos sindicales, admisión de la vocería ante las diferentes dependencias locales y el ejercicio de las funciones propias de representación legal de la organización. Manifestó que después de algunas diferencias surgidas con el presidente del comité ejecutivo departamental, la oficina regional del Ministerio de Trabajo realizó una mesa de trabajo en la cual las partes adquirieron varios compromisos,

que luego fueron incumplidos por el directivo departamental. Advirtió que con el propósito de invalidar el reconocimiento que la administración municipal había concedido a la nueva junta directiva del comité municipal, unos directivos del comité ejecutivo departamental expidieron la resolución 02 de 2016 que fue radicada ante el secretario de educación como soporte para solicitar la restitución de funciones y derechos de la junta anterior presidida por el señor Rodríguez Rangel. Añadió que a pesar de las peticiones presentadas a la Secretaría de Educación de Floridablanca para que reconociera la última junta legalmente inscrita, registrada y certificada por el Ministerio de Trabajo, dicha dependencia decidió validar los efectos jurídicos de la Resolución 002 de 2016 y conceder los permisos sindicales a otros docentes en contra de la autonomía que tiene el comité municipal y de la ley, la Constitución y varios convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

3. Razones del posible incumplimiento La actora estimó que el acto administrativo señalado en la demanda está siendo incumplido por el municipio de Floridablanca debido a que desconoció la representación de los cargos estatutariamente elegidos en el Sindicato de los Trabajadores de Sector Educativo de Santander en dicha localidad.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia La demanda correspondió inicialmente al Juzgado Once (11) Administrativo de Bucaramanga, que mediante providencia de marzo veintidós (22) de 2018 ordenó remitirla por competencia al Tribunal Administrativo de Santander (f. 55).

Mediante auto de abril dos (2) del año en curso, el magistrado sustanciador de la citada corporación admitió la demanda y ordenó las notificaciones al municipio de Floridablanca y a la dirección territorial del Ministerio de Trabajo (f. 61).

5. Contestación de la demanda 5.1. Municipio de Floridablanca Por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones, señaló que el municipio reconoció las decisiones tomadas por el sindicato en ejercicio de su autonomía y libertad y resaltó que no fue puesto de presente un acto administrativo, ni una norma que haya sido desconocida por la entidad.

Explicó que para la actora, la certificación expedida por el Ministerio de Trabajo sobre el contenido de las actas depositadas ante dicho organismo constituye un acto administrativo que contiene un mandato claro y preciso para la administración, a pesar de que aquel acto simplemente da fe del contenido de las actas sin que implique reconocimiento alguno. Advirtió que respecto de la naturaleza jurídica del deber de depósito de las actas emanadas de los sindicatos de trabajadores ante la cartera laboral, la Corte Constitucional en sentencia C-674 de 2008 indicó que ese procedimiento no es más que un requisito de oponibilidad. Aseguró que en virtud de lo anterior, “[…] las decisiones de la asamblea adquieren vigor para los miembros del sindicato desde el mismo momento de su aprobación, sin injerencia del Estado [...]”; sin perjuicio de que dichas actas o la certificación de su contenido expedido por el Ministerio del Trabajo, no constituyen un acto administrativo constitutivo de un deber cuya observancia sea exigible a esa

autoridad”. Insistió en que la certificación cuyo cumplimiento reclamó la actora es un acto administrativo en la medida en que corresponde a una actuación emanada de la administración, pero no contiene ningún deber jurídico porque simplemente es un acto de publicidad de las decisiones adoptadas por la organización sindical. Añadió que la actora puede acudir a la jurisdicción laboral para resolver las controversias que tenga respecto del sindicato del cual hace parte, ya que la demanda está basada en las diferencias internas sobre las determinaciones de la misma organización a la que pertenece. 5.2. Ministerio de Trabajo A través de apoderado, sostuvo que las certificaciones expedidas por el grupo de archivo sindical tienen como soporte los depósitos hechos por los sindicatos ante los inspectores de trabajo, quienes tienen la competencia para la inscripción de las juntas directivas de esas organizaciones. Estimo que el cumplimiento solicitado en la demanda corresponde a la Secretaría de Educación de Floridablanca y no a la cartera de Trabajo, dado que actuó según sus facultades legales y documentos de depósito. Por consiguiente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque no está obligada al cumplimiento del acto administrativo al cual hace referencia la demanda y pidió negar las pretensiones.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander señaló que el acto descrito por la actora certificó la inscripción del acta de constitución del Sindicato de los Trabajadores del Sector Educativo de Santander ante el Ministerio de Trabajo y de los miembros de la junta directiva del comité seccional de Floridablanca.

Agregó que en sentencia C-695 de 2008, la Corte Constitucional declaró exequible

condicionadamente el artículo 372 inciso 1º del Código Sustantivo del Trabajo en el entendido que la inscripción del acta de constitución cumple exclusivamente funciones de publicidad, sin que autorice a la cartera laboral a realizar control previo sobre el contenido de la misma. Subrayó que dicho trámite no pasa de ser una formalidad necesaria y razonable para la publicidad de los cambios que lleva a cabo la organización sindical en su junta directiva, por lo cual agregó que “[…] la certificación aludida no obedece a un acto jurídico del que pueda pretenderse su cumplimiento mediante el presente medio de control, pues no se trata de un acto administrativo en el que se consagre un mandato que sea específico y determinado respecto del cual se derive un deber público de observancia o de una obligación de hacer que recaiga en el

MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN […]”.

(Mayúsculas del texto original). Concluyó que la certificación no representa más que la constancia de existencia de una formalidad establecida en la ley para la inscripción del acta de constitución de un sindicato ante el Ministerio de Trabajo, sin expresar un deber cuyo cumplimiento sea imperativo, inobjetable, expreso y exigible a la entidad para el reconocimiento de los directivos en Floridablanca. En consecuencia, declaró improcedente la acción de cumplimiento.

7. La impugnación El apoderado de la actora estimó que el criterio expuesto por el Tribunal Administrativo propicia la intromisión ilegal e ilegítima de las administraciones municipales en las organizaciones sindicales, cuando la ley, la Constitución y los pactos internacionales establecen su autonomía.

Luego de exponer las características de los actos administrativos, destacó que la inscripción de la junta directiva produce efectos jurídicos en el funcionamiento del sindicato, la existencia y la representación legal. Citó varios apartes de sentencias relacionadas con la naturaleza del acta de depósito y del registro de los cambios de las juntas directivas y enfatizó que la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Archivo Sindical es un acto administrativo.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado2.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de abril diecisiete (17) de 2018, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la

efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma 2 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o

administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”3. artículo 8º, la Ley 393 de 1997 Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.4 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la parte demandada. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud.

5. El caso concreto La actora pretende el cumplimiento de la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo, el diez (10) de agosto de 2016, sobre la integración de la junta directiva del Sindicato de los Trabajadores del Sector Educativo de Santander en Floridablanca.

Al admitir la demanda y al dictar la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander no hizo ninguna consideración sobre el agotamiento

del requisito de procedibilidad de la acción por parte de la señora Yolanda Silva Romero, previamente al ejercicio de la acción. 3 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 4 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. El apoderado de la actora señaló que la constitución en renuencia fue llevada a cabo mediante escrito de agosto doce (12) de 2016 en el cual reclamó al secretario de educación de Floridablanca “[…] que cumpliera en debida forma el deber legal, a que se refiere la ley […]”. (ff. 40 a 51). Observa la Sala que en la citada fecha, la señora Silva Romero y otras dos (2) personas radicaron un memorial dirigido al citado funcionario en el cual le entregaron copia de la certificación expedida por el Ministerio de Trabajo sobre el reconocimiento y conformación de la junta directiva del sindicato en la seccional Floridablanca para su conocimiento (f. 7). Seguidamente, le manifestaron que “En atención a lo anterior y para dar cumplimiento a los Acuerdos Colectivos suscritos con nuestra organización sindical, respetuosamente solicitamos proceder a realizar el reconocimiento de las comisiones sindicales para los cargos de Presidente y Secretaria, en cabeza de las docentes DORIS GONZALEZ SERRANO y MERCEDES

ALVAREZ FUENTES respectivamente, a la mayor brevedad posible”. (f. 7) (Negrillas fuera del texto). Advierte la Sala que si bien es cierto que la certificación fue allegada y puesta en conocimiento del secretario de educación de Floridablanca, también lo es que la actora no pidió el cumplimiento de dicho acto pues lo que reclamó fueron las comisiones sindicales para quienes ocupaban los cargos de presidente y secretaria del comité municipal del sindicato de trabajadores de la educación en dicha localidad. Así, el propósito del escrito presentado el doce (12) de agosto de 2016 no fue solicitar el cumplimiento del acto invocado en la demanda sino los permisos sindicales para aquellos dos (2) directivos inscritos ante la inspectora del trabajo de la dirección territorial de Santander. Concluye la Sala que el requisito de procedibilidad de la acción no fue debidamente agotado por la actora, antes de la demanda, por cuanto es claro que no reclamó al secretario de educación el efectivo cumplimiento de la certificación de agosto diez (10) de 2016 expedida por el coordinador del Grupo de Archivo Sindical sobre la inscripción de la junta directiva del comité municipal de la organización en Floridablanca. En consecuencia, la sentencia del a quo será revocada y en su lugar se rechazará la demanda según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia de abril diecisiete (17) del presente año dictada

por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar, rechaza la demanda según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero