CE-68001-23-33-000-2018-00858-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE IMPONE SANCIÓN POR

DESOBEDIENCIA A UN REQUERIMIENTO JUDICIAL / INDEBIDA NOTIFICACIÓN DEL AUTO QUE IMPONE SANCIÓN / DESPROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN - Se acreditaron informes de gestión para dar cumplimiento a la orden judicial / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO El problema jurídico consiste en dilucidar si el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga vulneró el derecho al debido proceso de la [actora] al imponerle una sanción por desatender un requerimiento judicial dentro del trámite del incidente de desacato adelantado dentro de [un] proceso constitucional (…) [D]el plenario no existe prueba que acredite que el auto del 3 de mayo de 2018, por medio del cual se impuso la sanción, fue debidamente notificado a la accionante; si bien es cierto que la decisión fue enviada a la dirección de notificación de la empresa promotora de salud Saludvida, también lo es que para la fecha de notificación la [actora] ya no se encontraba desempeñando el cargo de gerente de la regional Santander de esa entidad. En ese entendido, es claro que la tutelante no se dio por notificada en la dirección de la entidad a la que representaba, debido a que para entonces ya no existía un vínculo laboral y, en consecuencia, no existe certeza de si la [actora] tuvo o no conocimiento de la decisión sancionatoria dentro del término legal, de tal forma que pudiera ejercer el derecho de contradicción e interponer los recursos que correspondían. Por otra parte, advierte la Sala que dentro de la motivación del

auto del 3 de mayo de 2018, el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga no expuso las razones claras y legales que justificaran la imposición de la multa más alta contemplada por la norma (…) Entonces, la parte accionada no endilgó una actuación sumamente negligente o desidiosa por parte de la [actora], quien finalmente no fue hallada en desacato del fallo de tutela que originó el trámite incidental, razón por la que no existe proporcionalidad entre la supuesta conducta omisiva y la multa con que se gravó a la tutelante, en tanto a pesar de haber superado el término concedido, sí se profirieron múltiples informes de los que se pudo determinar la gestión para dar cumplimiento a la orden judicial.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 44

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00858-01(AC)

Actor: ADRIANA HERMINDA OCHOA BORRERO Demandado: JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionada contra la sentencia del 30 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante y

accedió a las pretensiones del presente medio de control.

1. La acción de tutela Adriana Herminda Ochoa Borrero, quien actúa en nombre propio, interpone acción de tutela en contra del Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga, para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción, igualdad y mínimo vital.

1.1. Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: En consideración de lo discurrido, y con base en los postulados legales y jurisprudenciales que se dejaron extractados, me permito solicitar lo siguiente:

1. Que se declare que el trámite adelantado por los Despachos accionados constituye una VÍA DE HECHO, y que, por ende, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, de contradicción, igualdad y mínimo vital.

2. Que, como consecuencia de lo anterior, se dejen sin valor ni efecto la sanción correspondiente a multa impuesta a través de dicha actuación en mi contra.

3. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene la cancelación definitiva del oficio cobro coactivo librado en mi contra ante el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. 1.2. Hechos de la solicitud Del expediente de tutela y sus anexos se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: Se desempeñó como gerente regional Santander de la empresa promotora de salud Saludvida. Por medio de oficio número 842-2017-000070-00 el Juzgado 12

Administrativo de Bucaramanga la sancionó por incumplimiento de una orden judicial, con base en el numeral 3 del artículo 44 del Código General del Proceso,

debido a que no contestó el requerimiento hecho por medio de auto del 1 de septiembre de 2017, dentro del incidente de desacato surtido dentro del proceso 2017-00070. El mencionado auto, supuestamente desatendido, fue notificado a Saludvida E.P.S el día 8 de septiembre de 2017 y fue contestado por medio de auto del 14 de septiembre de esa misma anualidad, en donde se indicó su calidad de gerente de la regional Santander y se expusieron las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a la orden de tutela que originó el trámite incidental. Por otra parte, el 12 de septiembre se profirió auto en el que se advertía sobre la posibilidad de imponer sanción por desatender una orden judicial; sin embargo, ese oficio nunca fue notificado a la entidad. Además, se le tuvo por notificada por conducta concluyente en providencia del 21 de septiembre y se le sancionó en decisión del 3 de mayo de 2018, fecha para la que ya no fungía como gerente de la E.P.S. Saludvida. La anterior sanción no fue notificada en debida forma teniendo en cuenta que se envió a la dirección de la E.P.S cuando ya no se encontraba vinculada laboralmente con esa entidad y se afectó su derecho al debido proceso en tanto no se le individualizó en debida forma. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante La parte accionante asegura que el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga afectó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, igualdad y mínimo vital, pues se le sancionó por desacato sin que se surtiera una debida

etapa de individualización y no se le permitió controvertir la decisión debido a que no se le notificó en debida forma; además, la sanción obedeció a la omisión de un fallo de tutela que cuyo cumplimiento no dependía de ella, debido a que para la época de la sanción ya no fungía como gerente de la regional Santander de la E.P.S Saludvida. 1.4 Trámite en primera instancia La acción de tutela de la referencia fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander del 12 de octubre de 2018, en el que, además, ordenó notificar al Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación, rindiera el respectivo informe (folio 34). 1.5. Intervenciones El Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga rindió informe por medio de memorial allegado el 17 de octubre de 2018, en donde hizo un recuento del trámite surtido dentro del incidente de desacato adelantado en el marco de la acción de tutela con radicado 68001-33-33-012-2017-000-70-00 interpuesta en contra de Saludvida E.P.S. Precisó que la sanción equivalente a multa de 10 salarios mínimos impuesta a la hoy accionante no se debió al desacato del fallo de tutela, sino a la desobediencia por no haber contestado el requerimiento hecho en auto del 1 de septiembre de 2017, con fundamento en el numeral 3 del artículo 44 del Código General del Proceso. Manifestó que se han respetado las garantías fundamentales de la accionante, pues se le informó que contra la decisión de sanción procedía el

recurso de reposición, el cual no fue ejercido por la señora Ochoa Borrero (folios 42 al 44). 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia del 30 de octubre de 2018, en donde amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero y dejó sin efecto el auto del 3 de mayo de 2018, por medio del cual se le impuso una sanción por desobediencia a orden judicial. El a quo consideró que la decisión cuestionada por la accionante no fue notificada en debida forma, en tanto la mentada decisión fue enviada a la dirección de la empresa promotora de salud Saludvida, cuando para esa época la accionante ya no se desempeñaba como gerente regional Santander, razón por la que no tuvo cocimiento oportuno de lo decidido por el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga. La anterior circunstancia pudo corroborarse fácilmente con el informe rendido el 17 de mayo de 2018 por el doctor Hernando Arango Romero, quien fue designado como administrador de la sucursal Santander por medio de escritura pública número 2646 del 23 de abril de 2018, en donde constaba que la señora Adriana Herminda Ochoa ya no ostentaba el cargo de gerente de esa sucursal. Además de lo anterior, los autos del 1 y 13 de septiembre de 2017, cuya desobediencia fundamentó la sanción, se encontraban dirigidos al representante legal de Saludvida E.P.S, no a la accionante, quien era la gerente de la regional Santander. Además, las funciones de la tutelante se restringían a tramitar,

responder, cumplir y hacer cumplir los fallos de tutela, pero no a atender lo requerido en los autos relacionados (folios 46 al 51). 1.7. Impugnación El Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga impugnó la decisión de primera instancia, pues considera que dentro del trámite incidental en el que se sancionó a la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero se respetaron todas las garantías constitucionales del caso, al paso que dentro del expediente se probó que la accionante era la representante legal de Saludvida e.p.s para la fecha en que se inició el mencionado incidente. De acuerdo con lo anterior, es claro que era ella la llamada a responder los requerimientos judiciales tendientes a determinar quién era la persona encargada de dar cumplimiento al fallo judicial que originó el incidente de desacato y, en consecuencia, al prestar caso omiso a un requerimiento judicial, es procedente imponer sanción de multa por desobediencia, tal como lo impone el artículo 44 del Código General del Proceso. Ahora, impuesta la multa, a quien le corresponde determinar la persona que debe realizar el pago es al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, en el marco del cobro coactivo que se adelanta en ejecución de la sanción impuesta. Además de lo anterior, la accionante no recurrió el auto del 3 de mayo de 2018, por medio del cual se le impuso sanción por desobediencia, por lo que el presente medio de amparo deviene improcedente (folios 57 al 58 vuelto).

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual

«presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga vulneró el derecho al debido proceso de la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero al imponerle una sanción por desatender un requerimiento judicial dentro del trámite del incidente de desacato adelantado dentro del proceso constitucional con radicado 68001-33-33-012-2017-00070-00. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas en ejercicio de esta acción, ya que el ordenamiento jurídico ha establecido diversas acciones ordinarias encaminadas igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto. Por ello el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar

cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. 1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre muchas otras También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no tener en cuenta estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Hechos probados De acuerdo al material probatorio obrante en el plenario, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: El señor José Córdoba Machado, en representación de su hija Yussely Córdoba Sanabria, presentó acción de tutela en contra de Saludvida E.P.S para la protección de los derechos fundamentales de la menor a la salud y la vida, que fueron amparados por el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga por medio de sentencia del 13 de marzo de 2017 (sistema de gestión). Por medio de escrito del 18 de agosto de 2017, el señor Córdoba Machado presentó solicitud de apertura de incidente de desacato en contra de la entidad

accionada, al considerar que no había dado cumplimiento a la orden de tutela (folios 1 al 26 del expediente allegado en medio magnético). El Juzgado de conocimiento profirió auto del 1 de septiembre de esa anualidad, en donde requirió al representante legal de Saludvida E.P.S, para que indicara quién era el funcionario responsable de dar cumplimiento a la orden, iniciara el respectivo trámite disciplinario y rindiera informe sobre el estado de cumplimiento de la referida orden (folio 27 del expediente allegado en medio magnético). El anterior auto fue enviado a la dirección de notificaciones de la entidad promotora de salud y recibido el día 8 de septiembre de 2017 (folios 29 y 30 del expediente allegado en medio magnético). El 12 de septiembre de 2017, se elevó informe secretarial en donde se dejó constancia de que la entidad requerida no había rendido el informe solicitado (folio 31 del expediente allegado en medio magnético). El juzgado profirió auto del 13 de septiembre de ese mismo año en el que se le advirtió a la incidentada sobre la facultad correctiva del juez de sancionar a quienes desatiendan las órdenes dadas en el marco de la administración de justicia (folios 32 y 32 vuelto del expediente allegado en medio magnético). Por medio de memorial del 14 de septiembre de 2017, Saludvida E.P.S allegó memorial suscrito por la gerente de la regional Santander de esa entidad, Adriana Ochoa Borrero, en donde se relacionaron las gestiones realizadas para dar cumplimiento al fallo de tutela que originó el incidente (folios 33 al 34 del expediente allegado en medio magnético).

En auto del 21 de septiembre de 2017, el Juzgado tuvo por notificada por conducta concluyente a la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero del trámite incidental, debido a que fue ella quien rindió el informe de cumplimiento requerido (folios 51 y vuelto del expediente allegado en medio magnético). Por medio de auto del 1 de marzo de 2018, el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga requirió por segunda vez a la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero para que informara las razones por las que no había dado cumplimiento al fallo de tutela que originó el trámite incidental, especialmente en lo relacionado con el transporte, hospedaje y alimentación del acompañante de la menor cuyo amparo fue ordenado en sentencia del 13 de marzo de 2017 (folios 169 y vuelto del expediente allegado en medio magnético). El Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga profirió auto del 3 de mayo de 2018, en donde sancionó a la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero con multa equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no atender el requerimiento judicial contenido en el auto del 1 de septiembre de 2017 y reiterado el 13 de septiembre de esa misma anualidad (folios 185 al 187). 2.5. Análisis de la Sala La señora Adriana Herminda Ochoa Borrero, quien actúa en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción, igualdad y mínimo vital y que, en consecuencia, se deje sin efecto el auto del 3 de mayo de 2018, por medio del cual se le sancionó con

multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes por no atender un requerimiento judicial. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 30 de octubre de 2018, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la accionante al considerar que la decisión sancionatoria adoptada por la parte tutelada desconoció las prerrogativas mínimas de defensa de la señora Ochoa Borrero, razón por la que accedió a las pretensiones de este medio de amparo. Por su parte, el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, porque considera que garantizó los derechos constitucionales y procesales de la señora Adriana Herminda Ochoa, pero fue ella quien no ejerció el derecho de contradicción al renunciar a la posibilidad de interponer el recurso de reposición contra la providencia acusada, por lo que esta acción constitucional es improcedente. Respecto de los argumentos expuestos por el impugnante, la Sala precisará lo siguiente: la imposición de cualquier tipo de sanciones merecen el agotamiento de un proceso que garantice los derechos de defensa y contradicción del sancionado, lo que implica una debida justificación y porporcionalidad de la sancion que se imponga y la certeza de su notificación. Así, dentro del plenario no existe prueba que acredite que el auto del 3 de mayo de 2018, por medio del cual se impuso la sanción, fue debidamente notificado a la accionante; si bien es cierto que la decisión fue enviada a la dirección de notificación de la empresa promotora de salud Saludvida, también lo es que para

la fecha de notificación la señora Adriana Herminda Ochoa ya no se encontraba desempeñando el cargo de gerente de la regional Santander de esa entidad. En ese entendido, es claro que la tutelante no se dio por notificada en la dirección de la entidad a la que representaba, debido a que para entonces ya no existía un vínculo laboral y, en consecuencia, no existe certeza de si la señora Ochoa Borrero tuvo o no conocimiento de la decisión sancionatoria dentro del término legal, de tal forma que pudiera ejercer el derecho de contradicción e interponer los recursos que correspondían. Por otra parte, advierte la Sala que dentro de la motivación del auto del 3 de mayo de 2018, el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga no expuso las razones claras y legales que justificaran la imposición de la multa más alta contemplada por la norma. El numeral 3 del artículo 44 del Codigo General del Proceso indica lo siguiente: Artículo 44. Poderes correccionales del juez. Sin perjuicio de la acción disciplinaria a que haya lugar, el juez tendrá los siguientes poderes correccionales: (…)

3. Sancionar con multas hasta por diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. (…) De acuerdo con lo anterior, la ley faculta al administrador de justicia a imponer sanción de hasta 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes a quienes

desconozcan o se nieguen a dar cumplimiento a una orden judicial, lo que quiere decir que esa es la máxima sanción pecuniaria que puede imponerse por esa razón. Sin embargo, para ejercer el poder sancionador es necesario que la medida correctiva sea debidamente sustentada, más aun cuando se impone la sanción más alta que permite la norma, argumentación echada de menos en el auto del 3 de mayo de 2018, pues dentro de esa providencia no se exponen las razones por las que se impuso esa penalidad. Entonces, la parte accionada no endilgó una actuación sumamente negligente o desidiosa por parte de la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero, quien finalmente no fue hallada en desacato del fallo de tutela que originó el trámite incidental, razón por la que no existe proporcionalidad entre la supuesta conducta omisiva y la multa con que se gravó a la tutelante, en tanto a pesar de haber superado el término concedido, sí se profirieron múltiples informes de los que se pudo determinar la gestión para dar cumplimiento a la orden judicial.

3. Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que la decisión sancionadora que hoy se cuestiona no fue puesta en conocimiento de la sancionada dentro del término que le permitiera interponer los respectivos recursos de contradicción, pues la notificación se surtió a la entidad en la que ya no laboraba la accionante, por lo que no es claro que se haya garantizado su derecho de defensa y contradicción.

Por ùltimo, la sanción impuesta resulta desproporcionada, debido a que no se

justificó la imposición de una multa de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, cuando dentro del expediente existen multiples informes rendidos por la tutelante, aunado a que, debido al aporte de las pruebas pertinentes, no se determinó la existencia de desacato a la orden judicial del 13 de marzo de 2017, circunstancia que no corresponde con una actitud esquiva y dolosa de la señora Ochoa Borrero. En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada del 30 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó el derecho al debido proceso de la accionante y dejó sin efecto el auto del 3 de mayo de 2018, en la que se le impuso una sanción por desobediencia a un requerimiento judicial. No obstante, se modificará el numeral tercero de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar al Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga rehacer toda la actuación relacionada con la sanción por desobediencia impuesta a la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero, esta vez con verificación y respeto de todas las garantías procesales a la interesada y corrigiendo las irregularidades que fueron advertidas dentro de este trámite constitucional. Lo anterior, cabe aclarar, no condiciona de ninguna manera el sentido de la nueva decisión que deberá adoptar la parte tutelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla

Se confirman los numerales primero, segundo y [cuarto] de sentencia impugnada del 30 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó el derecho al debido proceso de la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero y dejó sin efectos el auto del 3 de mayo de 2018, proferido por el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Se modifica el numeral tercero de la sentencia impugnada, el cual quedará de la siguiente forma: Tercero: se ordena al Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga que dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, rehaga todo el trámite sancionatorio en contra de la señora Adriana Herminda Ochoa Borrero relacionado con el desobedecimiento a orden judicial, con observancia de todas las garantías procesales de la hoy accionante y con la corrección de las irregularidades que fueron advertidas dentro de este trámite constitucional. Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Que se copie, se notifique y se cumpla. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS