CE-68001-23-33-000-2019-00442-01(ACU)-2019

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Accede / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE - A cargo del Alcalde municipal y la Policía Nacional a nivel local / VIGILANCIA EN PLANTAS DE SACRIFICIO PÚBLICAS – Obligación contenida en la norma / OBLIGACIÓN CONTENDIA EN LA NORMA – No se acredito su cumplimiento [L]a Sala destaca que los artículos 15 y el parágrafo del 18 del Decreto 3149 de 2006 indican que corresponde: i) a los alcaldes municipales ejercer “[…] estricta vigilancia sobre las plantas de sacrificio públicas de su jurisdicción […]” y ii) a la Policía Nacional adelantar “[…] un plan constante de control para identificar mataderos clandestinos con el fin de garantizar al consumidor el origen y calidad del producto ofrecido, sin perjuicio del ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades ambientales y sanitarias. […]”. Así las cosas, para la Sala sí existe la obligación de las demandadas de ejercer la función de inspección vigilancia y control de manera conjunta y armónica a nivel nacional y local, respectivamente, frente al cumplimiento de los requisitos sanitarios y las condiciones generales de funcionamiento para la producción y comercialización de carne y derivados cárnicos, contrario a la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Santander. A su turno, la pretensión que dio origen a la acción de cumplimiento de la referencia, radica en el hecho de que, según las denuncias que ha formulado el accionante a las demandadas, dentro de la jurisdicción del municipio de El Carmen de Chucurí, no se han identificado e intervenido los lugares en los que

funcionan mataderos ilegales para proceder con su cierre y el decomiso de los productos cárnicos. Por tanto, como se citó, el ejercicio de tales funciones de inspección, vigilancia y control, en principio, respecto de la presunta existencia de “mataderos clandestinos” deben ser realizadas, a nivel local, por el Alcalde de la mencionada municipalidad y la Policía Nacional, de conformidad con las previsiones especiales contenidas en el artículo 15 y el parágrafo del 18 del Decreto 3149 de 2006. (…) la Sala considera que las autoridades que deben intervenir en la causa comentada, esto es, la Alcaldía y la Policía Nacional del municipio El Carmen de Chucurí, no acreditaron dentro del plenario, la existencia y de qué manera adelantan el “[…] plan constante de control para identificar mataderos clandestinos […]”. En efecto, si bien se advierte que la Alcaldía y la Policía Nacional del municipio El Carmen de Chucurí le informaron al actor que han realizado diversos operativos y gestiones tendientes a identificar e intervenir los lugares en los que funcionan mataderos ilegales, lo cierto es que son afirmaciones abstractas (…) Así las cosas se impone para la Sala revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, ordenar el cumplimiento del artículo 15 y el parágrafo del 18 del Decreto 3149 de 2006

FUENTE FORMAL: DECRETO 3149 DE 2006 - ARTÍCULOS 15

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN(E)

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00442-01(ACU)

Actor: JUAN DIEGO SILVA Demandado: INVIMA Y OTROS Tema: Revoca negativa y ordena cumplimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 26 de julio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo Santander negó las pretensiones del presente medio de control.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 13 de junio de 20191, el señor Juan Diego Silva demandó al Instituto Nacional de Vigilancia y Medicamentos y Alimentos - INVIMA, la Policía Nacional, la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS y la Alcaldía del municipio de El Carmen de Chucurí, con la finalidad de obtener el acatamiento de los artículos 56, 60, 61, 69, 71, 72 y 76 del Decreto 1500 de 2007, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto 3149 de 2006, 34 de la Ley 1122 de 2007 y 110 de la Ley 1801 de 2016, para que de manera urgente se inicien las medidas necesarias de inspección, vigilancia y control dentro de la jurisdicción del municipio de El Carmen de Chucurí e identifiquen los lugares en los que funcionen mataderos ilegales para proceder con su cierre y el decomiso de los productos. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El accionante señaló que la carne bovina, porcina y avícola son

consideradas como de primera necesidad y parte integral de la canasta familiar básica y por lo tanto eso conlleva a que se presente una estricta y coherente regulación del Estado en todo el proceso de la cadena productiva, como lo es el sacrificio, deshuese, transporte y expendio al público. Explicó que el Estado como responsable de preservar la salud pública expidió el Decreto 1500 de 2007 que contiene el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y Productos Cárnicos Comestibles y, a su vez, estableció que es el INVIMA el responsable de la operación de este sistema de inspección, vigilancia y control. Asimismo, indicó que el Decreto 3149 de 2016 dispone que el Alcalde municipal ejercerá estricta vigilancia sobre las plantas de sacrificio y la Policía Nacional se 1 Ver folio 73. encargará de realizar controles en dichas plantas, con el fin de verificar la procedencia, propiedad, pagos de impuestos y cuotas parafiscales del ganado sacrificado. 1.2.2. El actor manifestó ser propietario del establecimiento de comercio denominado "El Punto Centro Cárnico", que se encuentra ubicado en municipio El Carmen de Chucurí, por lo que ha sido testigo del funcionamiento de "mataderos ilegales" en varias veredas del municipio y, además, de venta de carne al público sin el cumplimiento de las normas sanitarias. 1.2.3. El demandante pidió verbalmente a la Procuraduría General de la Nación, el 8 de agosto de 2018, que adelantara las actuaciones correspondientes en atención a la ilegalidad de venta de productos cárnicos, lo que le afecta

directamente, pues él es un expendedor legal. Asimismo, indicó que presentó dos denuncias a la Policía Nacional sin que a la fecha se presentara actuación alguna por parte de esa entidad. Solicitó la intervención del INVIMA, de la Gobernación de Santander y del municipio de El Carmen de Chucurí, para que adelanten la gestión de inspección, vigilancia y control, y aplicaran las sanciones respectivas. 1.2.4. Mencionó que de la petición interpuesta ante la Procuraduría se corrió traslado al Coordinador del Grupo de Trabajo Territorial Centro Oriente del INVIMA y a la Secretaría de Agricultura Departamental de Santander, el 22 de agosto de

2018. Esta última respondió que se están desarrollando las acciones pertinentes con las autoridades competentes para atender el caso y que pondría en conocimiento a la Policía Nacional para que realizara el seguimiento respectivo.

Asimismo, el actor presentó petición a la Alcaldía del municipio de El Carmen de Chucurí, el 9 de agosto de 2018, en la que indicó los lugares en los que funcionaban mataderos ilegales y, además, informó que estos sitios funcionaban los días jueves, viernes, sábado y domingo. Solicitó que se adoptaran las medidas correspondientes y se ordenara el sellamiento total de estos mataderos clandestinos. 1.2.5. El 4 de septiembre del 2018, el municipio informó que realizó visitas oculares en los lugares señalados y que en su momento, no encontró hallazgos respecto de las denuncias del actor, por ese motivo la Policía Nacional no ha realizado captura alguna. De igual forma el INVIMA se pronunció y manifestó que la competencia de

inspección, vigilancia y control respecto de mataderos clandestinos se encuentra a cargo del Alcalde como primera autoridad policiva y es él quien debe adoptar las medidas correspondientes. 1.2.6. El 8 de febrero de 2019, el actor presentó peticiones ante la Gobernación de Santander, el Comandante de la Estación de Policía y la Alcaldía de El Carmen de Chucurí, con el fin que le informaran de manera concreta las acciones que se han adelantado con relación a las denuncias de la existencia de mataderos clandestinos. Las entidades no respondieron las solicitudes presentadas por lo que el accionante interpuso acción de tutela para la protección de su derecho de petición y a través de este trámite logró que se diera una respuesta parcial a sus solicitudes. 1.2.7. En vista de la permanencia de los mataderos clandestinos, en abril de 2019, el actor presentó requerimientos ante las entidades accionadas con la finalidad de dar cumplimiento a los artículos 56, 60, 61, 69, 71, 72 y 76 del Decreto 1500 de 2007, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto 3149 de 2006, 34 de la Ley 1122 de 2007 y 110 de la Ley 1801 de 2016 que prevén la seguridad, inspección, vigilancia y control de la carnes y, productos cárnicos de consumo humano. 1.3. Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: “[…] que se ordene el inmediato cumplimiento de las normas, como el Decreto 1500

de 2007, en los artículos 56, 60, 61, 69, 71, 72 y 76. Por otro lado el Decreto 3149 de 2006, en los artículos 15, 16, 17, 18 y 19, la Ley 1122 de 2007, en su artículo 34 y por último la Ley 1801 de 2016 en su artículo 110. Con el fin que de manera urgente se inicien las medidas necesarias de inspección, vigilancia y control dentro de la jurisdicción del municipio de El Carmen de Chucurí, identificando los lugares en los que funcionen mataderos ilegales para proceder con el cierre de los mismos y el decomiso de los productos. […]”. 1.4. Trámite en primera instancia La presente acción de cumplimiento fue radicada ante la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Santander, una vez efectuado el reparto, el Juzgado Primero Administrativo de Bucaramanga, mediante auto del 13 de junio de 2019, remitió por competencia el presente asunto al Tribunal Administrativo de Santander, en atención a que la parte pasiva del presente medio de control está conformado por autoridades del orden nacional. El Ponente del Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de cumplimiento, en auto de 27 de junio de 2019 y ordenó notificar de la existencia de esta al Instituto Nacional de Vigilancia y Medicamentos y Alimentos - INVIMA, la Policía Nacional, la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS y la Alcaldía del municipio de El Carmen de Chucurí. Posteriormente, el 18 de julio de 2019, se dictó auto de pruebas, en el sentido de tener las aportadas con la demanda y las respectivas

contestaciones. 1.5. Informes 1.5.1. El municipio de El Carmen de Chucurí aludió que ha adelantado acciones encaminadas a la socialización de la normatividad legal vigente relacionada con el control de los productos cárnicos, tendientes a la protección de los consumidores y sanciones impuestas a aquellas personas que incumplieron la norma. Manifestó que el municipio no ha violado ni pretendido vulnerar derecho alguno relacionado con el incumplimiento de normas que tienden a ejercer la inspección, vigilancia y control de productos cárnicos y sus derivados. 1.5.2. La Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS indicó que la competencia para dar cumplimiento a la inspección, vigilancia y control que se debe realizar en las plantas de sacrificio corresponde al INVIMA, para fundamentar lo anterior, citó el Decreto 1500 de 2007. También precisó que la competencia de vigilancia en plantas de sacrificio públicas corresponde a los alcaldes en su jurisdicción y a la Policía Nacional. De igual forma señaló que la competencia de la CAS en el presente asunto es ambiental y no sanitaria. 1.5.3. La Policía Nacional manifestó que el sistema oficial de inspección, vigilancia y control corresponde al INVIMA, en asocio con otras autoridades sanitarias y ambientales, siendo su obligación revisar el buen funcionamiento de las plantas de sacrificio públicas. Aludió que la Policía Nacional ha actuado en labores de prevención y de control sobre este tipo de delito de violación de medida sanitaria. De igual manera sostuvo que el accionante no aportó prueba que acredite el incumplimiento por parte de

esta entidad y a su vez no demostró el perjuicio irremediable del cual está siendo objeto. 1.5.4. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA señaló que la Ley 1500 de 2007 establece el sistema de inspección, vigilancia y control frente a los productos cárnicos y sus derivados, a pesar que existen varias entidades que intervienen y se relacionan en dicha normatividad y cada una cuenta con determinadas competencias y facultades para ejercer el debido control. Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que la competencia sobre el control de establecimientos clandestinos dedicados a la distribución y comercialización de alimentos esa hace parte de los entes territoriales de salud. Señaló que en virtud de la mencionada ley, la competencia del INVIMA, recae sobre la producción y procesamiento de alimentos de las plantas de beneficio de animales que se definen como: "[…] todo establecimiento en donde se benefician las especies de animales que han sido declarados como aptas para el consumo humano y que ha sido registrado y autorizado para este fin […]". De igual forma, estableció que estas plantas debían presentar un plan gradual de cumplimiento para obtener una autorización sanitaria tal y como lo describe el Decreto 2270 de 2012. Señaló que los deberes legales del INVIMA son garantizar la salud pública, ejerciendo la inspección, vigilancia y control sanitario de carácter técnico científico sobre los asuntos de su competencia. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 26 de julio de 2019, negó

las pretensiones del presente medio de control de cumplimiento. Al respecto, concluyó que “[…] los artículos citados de los Decretos 1500 de 2007, 3149 de 2006, la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1801 de 2016 no son normas de carácter imperativo, pues no consagran de forma clara, específica y expresa una obligación hacia las entidades demandadas y por tanto no pueden ser objeto de acción de cumplimiento. De igual forma se evidenció que dichas normas no determinan cual sería la entidad, y sobre qué actuación debe ser declarada renuente de su incumplimiento y cómo cada entidad en forma determinada debe cumplir, así mismo en qué etapa debe ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el asunto. Se requiere que (sic) cada autoridad que está obligada se (sic) determine en forma clara en la norma a efectos de ejercer la inspección y/o control y/o vigilancia sobre el presente asunto. […]”. 1.7. Impugnación El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda y aludió que, contrario a lo concluido por el a quo, en la demanda se señalaron normas que de manera clara e inobjetable contienen mandatos expresos que deben ser cumplidos por las diferentes entidades accionadas, razón por la cual el fallo de primera instancia carece de motivación y de una mínima argumentación que sustente la decisión. Indicó que pese a las múltiples insistencias realizadas a las entidades competentes, aún no es claro cuáles han sido las acciones realizadas por las autoridades, ni probaron en el plenario qué gestiones han adelantado frente a las

denuncias que ha interpuesto el actor respecto de los mataderos ilegales informados, lugares que según manifestó, siguen funcionando poniendo en peligro la salud pública y a él como expendedor legal de carne y productos cárnicos.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA– Ley 1437 de 20112, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece en cabeza de la Sección Quinta de esta Corporación conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento3

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido […]". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "[…] Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios,

derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo[…]” (subraya fuera del texto) 4. 2 “[…] Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los

tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]” 3 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)5. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts.

5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la

Constitución Política.6 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .7 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”8. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello,

es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.9 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia

del perjuicio […]”10. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,11 imponer sanciones,12 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,13 o perseguir indemnizaciones,14 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 8 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 11 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 12 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 13 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 14 Consejo de Estado, sentencia del 1º de octubre de 1998, expediente ACU-403.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,15 a menos que estén apropiados;16 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.17 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “[…] busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”18, por su parte la segunda “[…] procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. […]”19 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “[…] Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y

determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento […]”20. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.2.3. De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al 15 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 16 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Sentencia ibídem. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25000-2004-0903-01(AP). 19 Sentencia ibídem. 20 C-1194/01. ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera

quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Instituto Nacional de Vigilancia y Medicamentos y Alimentos - INVIMA, la Policía Nacional, la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS y la Alcaldía del municipio de El Carmen de Chucurí, antes de instaurar la demanda. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha