CE-68001-23-33-000-2021-00616-01(ACU)

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA DEMANDA / INDEBIDO AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE CONSTITUCIÓN DE LA RENUENCIA – Falta de acreditación de la solicitud de cumplimiento de algunas disposiciones [S]e evidencia en el expediente que la parte actora presentó el 29 de junio de 2021 una petición ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en la que le solicitó “…Cumplir lo Señalado en el Articulo (sic) Segundo de la Resolución 0692 de 2017…” con fundamento en que el BIF contrató a la constructora VALU para desarrollar el proyecto de vivienda de interés prioritario y está lo desarrollo como de interés social, aunado a que se encontraba inhabilitada por ausencia de recursos económicos. (…) El Ministerio de Vivienda, le comentó que FINDETER fue el encargado de verificar los requisitos habilitantes de la Convocatoria 125 Programa de Vivienda para Ahorradores VIPA, y que si bien la Unión Temporal VIP – VIS resultó no habilitada, es a la entidad que evaluó los criterios a la que le corresponde resolver las inquietudes y hacer el seguimiento de los requisitos relacionados con los términos de referencia. (…) Tras analizar el documento de constitución en renuencia, se evidenció que la parte accionante solamente solicitó el cumplimiento del artículo 2 de la Resolución 0692 de 2017, razón por la cual no se demostró satisfecho el requisito de procedibilidad y se rechazará la acción respecto del artículo 3 y pasa a estudiar lo relativo a los requisitos de procedencia en lo que atañe al artículo 2, en caso de superarse el análisis, se examinará si hay

lugar o no, a ordenar su cumplimiento. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Medio de defensa judicial para estudiar el incumplimiento del contrato / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO El Ministerio de Vivienda, manifestó en la intervención que allegó al plenario que la destinación del predio se acató dentro del término establecido en el Convenio, razón por la que no es viable hacer efectiva la condición resolutoria. En cuanto a los accionantes, no desconocen que en el referido contrato se pactó el plazo e inclusive la condición resolutoria con base en la cual requieren que el Ministerio solicite al BIF la restitución del predio. (…) Por lo anterior, advierte la Sala que si bien la condición resolutoria además de estar plasmada en el Convenio Interadministrativo 037 de 2017 se encuentra en la Resolución que se pide hacer cumplir, lo cierto es que el artículo 2 que se estudia, se refiere netamente a la destinación que se le debe dar al predio. (…) De ello, desprende que lo que solicitan los accionantes que se analice es si el BIF le dio al predio un uso diferente a la pactado y hay lugar a que el Ministerio ejecute la condición resolutoria. (…) Así las cosas, encuentra la Sala que en el asunto se ventila una situación litigiosa que escapa de la órbita del juez de la acción de cumplimiento y que le corresponde dirimir al juez ordinario en sede del medio de control de controversias contractuales, pues corresponde examinar si hay o no

incumplimiento de lo convenido en el contrato 037 de 2017 y por ello se debe ejecutar la condición resolutoria y así ordenar la restitución del predio por desobedecimiento de alguna de las cláusulas acordadas. (…) Lo anterior, dado que a través de la acción de cumplimiento no es viable discutir si le corresponde o no al Ministerio de Vivienda solicitar la restitución del inmueble otorgado al BIF a título gratuito, o analizar si esta última entidad atendió el plazo o las condiciones fijadas en el Convenio Interadministrativo 037 de 2017, en virtud del cual se expidió la Resolución 0692 del mismo año. (…) Por lo expuesto, la Sala confirma parcialmente la sentencia impugnada en el sentido de declarar la improcedencia de la acción por existencia de otro mecanismo de defensa judicial para plantear la controversia que se relató en esta sede, y la revoca parcialmente en lo que atañe al artículo 3 de la Resolución 0692 de 2017, dado que respecto de esta disposición no se agotó el requisito de constitución en renuencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 68001-23-33-000-2021-00616-01(AC)

Actor: JOHANA RAMÍREZ LONDOÑO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Conoce la Sala de la impugnación presentada por la señora Johana Ramírez

Londoño contra la sentencia de 16 de septiembre de 2021, por la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la improcedencia de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

1. Los señores Johana Ramírez Londoño, Pedro Porras Gambazo, María Elizabeth Almeida Cristancho y Rodrigo Cote Gamboa, en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclamaron del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el acatamiento de los artículos 2 y 3 de la Resolución 0692 del 18 de octubre de 20171, con el fin que se restituya un inmueble que le fue otorgado a título gratuito al Banco Inmobiliario de Floridablanca (en adelante BIF) “…para estructurar y llevar a cabo de manera exclusiva, acorde con su plan de Ordenamiento Territorial, proyectos de vivienda de interés prioritaria (sic) …”.

2. Hechos

2. En el año 2006 se inició un macroproyecto de vivienda en el Municipio de Floridablanca que beneficiaría a más de 400 familias. En virtud de ello, el Banco Inmobiliario del citado ente territorial suscribió contratos de promesa de compraventa, en los que los favorecidos se comprometieron a abrir cuentas de ahorro programado.

3. El proyecto fue declarado inviable por Ingeominas por riesgo geológico.

Posteriormente, parte del terreno fue ocupado por un grupo de los ciudadanos que esperaban obtener allí su vivienda y luego, las autoridades municipales emprendieron acciones de desalojo. 1 “Por medio de la cual se efectúa la transferencia de un bien inmueble fiscal al Municipio de Floridablanca para el desarrollo de viviendas de interés prioritario”.

4. Por lo anterior, un grupo de personas presentaron una acción de tutela contra la Alcaldía de Floridablanca, el BIF y la Inspección Primera de Policía del Municipio, al considerar que con ocasión del incumplimiento del proyecto de vivienda se les vulneraban sus derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso.

5. El Juzgado 4 Promiscuo Municipal de Floridablanca amparó los derechos fundamentales invocados, pero en segunda instancia se revocó la decisión.

Finalmente, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional seleccionó la tutela y mediante sentencia T-109 de 2015 resolvió, entre otros: “SÉPTIMO.- ORDENAR a la Alcaldía de Floridablanca atender, responder y enmendar en lo que sea necesario, dentro de los 45 días siguientes a la notificación de esta providencia, las observaciones realizadas por los evaluadores de Findeter el pasado mes de febrero con respecto al proyecto inmobiliario Vipa “Cerros de la Florida”, para lograr que el mismo sea considerado viable y declarado como habilitado. En todo caso, sea mediante esta iniciativa o la articulación de políticas públicas nuevas acordes con la necesidad y el grupo población afectado, el municipio de Floridablanca deberá presentar, dentro de los tres meses siguientes a la notificación de esta providencia, un cronograma detallado de trabajo, con el correspondiente soporte presupuestal y los responsables debidamente identificados, que en un plazo máximo de un año y medio habrá de culminar un proyecto de vivienda social digno para los accionantes y demás ciudadanos en igualdad de condiciones. La propuesta que presente la entidad territorial deberá respetar en la mayor

medida posible las condiciones originales de la oferta habitacional ofrecida en el año 2007, es decir, mantener características similares de metraje de las habitaciones, especificaciones de acabados y el valor del ahorro programado exigible. De surgir alguna modificación esta solamente será válida siempre que sea para mejorar las condiciones de la oferta inicial. Cualquier sobrecosto deberá ser asumido por la administración municipal y los recursos que ésta pueda gestionar con las demás entidades públicas del orden nacional. OCTAVO.- ORDENAR al Ministerio de Vivienda que en el marco de la ley y sus competencias, coordine con las entidades territoriales la ejecución de los anteriores planes y programas, prestándole al municipio la asesoría, cooperación y asistencia técnica necesaria. Para ello, deberá rendir ante el juez de primera instancia y con copia a esta Corporación un informe, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de esta providencia, en el que resuma el balance general de su cooperación, así como sus observaciones y comentarios sobre la política habitacional presentada por la Alcaldía de Floridablanca.”.

6. Los accionantes manifestaron que el Municipio de Floridablanca “era conocedor que el Ministerio de Vivienda tenía un lote de mayor extensión”, y atendiendo las órdenes y consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia T-109 de 2015, la citada cartera ministerial y el BIF suscribieron el 12 de octubre de 2017 el Convenio Interadministrativo de Cooperación 037, en el que se acordó que el Ministerio haría la transferencia a título gratuito al BIF de un predio ubicado en el referido ente territorial, con el fin que adelantara proyectos de vivienda de interés

prioritario.

7. Dentro de las cláusulas suscritas en el citado Convenio Interadministrativo, se pactaron las siguientes: “TERCERA.- OBLIGACIONES DEL MINISTERIO (…) 2. Ejercer la supervisión del presente convenio y solicitar trimestralmente al BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA informes de avance de los proyectos de vivienda que se desarrollen en virtud del presente Convenio.

CUARTO: PLAZO DE EJECUCIÓN: El plazo de ejecución será de veinticuatro (24) meses contados a partir de la suscripción del Acta de Inicio, previo perfeccionamiento y legalización (…) SEXTA: CONDICIÓN RESOLUTORIA: El Banco Inmobiliario de Floridablanca, se obliga de forma irrevocable y expresa a devolver la propiedad del inmueble al MINISTERIO o a la entidad pública que este indique si al finalizar el Convenio no se encuentra en ejecución el desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario (VIP), sobre el inmueble transferido. En este evento el BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA procederá a la entrega del predio al MINISTERIO, con todas sus mejoras sin que haya lugar a su reconocimiento, por parte del MINISTERIO, libre de ocupaciones y perturbaciones”.

8. Por medio de Resolución 0692 del 18 de octubre de 20172, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le transfirió el inmueble a título gratuito al BIF y se indicó que se destinaría “para estructurar y llevar a cabo de manera exclusiva, acorde con su Plan de Ordenamiento Territorial, proyectos de vivienda de interés prioritaria (VIP)”. Se reprodujo además en el artículo 3 de este acto la condición

resolutoria establecida en la cláusula sexta del Convenio Interadministrativo 037 de 2017.

9. Mediante Resolución 003 de 24 de abril de 2018, el secretario general del BIF autorizó el inicio de ventas y la terminación del proyecto de vivienda ubicado en el inmueble que le transfirió a esta entidad el Ministerio de Vivienda a partir del 18 de octubre de 2017 “exclusivamente para los beneficiarios del antiguo proyecto altos de bellavista etapa II y IV, en cumplimiento de la sentencia T/109 de 2015”.

10. Indicaron que el predio se destinó para construcción de viviendas de interés social y no prioritario, y por ello resultaba incumplida tanto la Resolución 0692 de 2017 como la sentencia de la Corte Constitucional que les amparó su derecho fundamental a la vivienda digna, y, por ende, el Ministerio debía solicitar la restitución del bien.

11. Por lo anterior, el 29 de junio de 2021 requirieron ante el Ministerio de Vivienda el acatamiento del artículo 2 de la Resolución 0692 del 18 de octubre de

2017.

12. Precisaron que en respuesta del 6 de agosto de 2021 la autoridad accionada les mencionó que la función allí dispuesta la debía ejercer la Fiduciaria Bogotá, “olvidándose que quien firmó el Convenio la Resolución en mención fue el

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.

3. Pretensiones 2 “Por medio de la cual se efectúa la transferencia de un bien inmueble fiscal al Municipio de Floridablanca para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario”. “1) Ordenar al Ministerio De Vivienda Ciudad Y Territorio a Dar Cumplimiento

a lo establecido en los ARTICULO (sic) SEGUNDO y TERCERO de la Resolución 0692. 2) Honorables Magistrados Solicitamos que se Ordene una Medida Cautelar de suspender toda venta o tramite Notarial o de Subsidios de las Torres 11, 12, y 13 mientras se decide el Amparo de nuestros Derechos Fundamentales Vulnerados (Si esta se encuentra dentro de sus Facultades Legales y si son Procedentes). 3) Solicitamos que se revisen los Radicados de las acciones de Tutela Falladas en Segunda Instancia por el Honorable Tribunal Administrativo De Santander. 4) Honorables Magistrados o las que ustedes en su Real Saber y Entender estimen convenientes”.

4. Actuaciones procesales relevantes

13. El 4 de agosto de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de cumplimiento, ordenó notificar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y vincular a FINDETER, a la agente del Ministerio Público y al defensor del pueblo regional.

5. Contestaciones 5.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

14. Explicó que el acto administrativo que se pide cumplir contiene una condición resolutoria a cargo del BIF que implica que restituya el predio que le otorgó a título gratuito si se comprueba que le dio destinación distinta a la establecida en el Convenio, o si al finalizar el plazo estipulado no se encontraba en ejecución el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social sobre los lotes transferidos.

15. Sin embargo, precisó que para hacerse efectiva la condición resolutoria de restitución se debía acreditar alguno de los dos incumplimientos, ya fuera en

cuanto al plazo establecido o la destinación distinta del predio, circunstancias que no se habían presentado.

16. Mencionó que los accionantes le requirieron el acatamiento del artículo 3 de la Resolución 092 de 2017, frente a lo cual se les informó que “el proyecto de vivienda, VILLA RENACER, desarrollado en el predio transferido, se encuentra en desarrollo…”.

17. Adujo que no se le ha constituido en renuencia “toda vez que la destinación del predio está cumplida y el proyecto VIP Villa Renacer se encuentra en ejecución dentro del término de vigencia del convenio…”, y por ello, no podía hacer efectiva la condición resolutoria dado que ello conllevaría a la vulneración de derechos fundamentales. Alegó que no se incorporó al expediente prueba que soporte que al predio se le dio una destinación diferente o que se están suscribiendo contratos de compraventa con terceros.

18. Solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva porque en todo caso, el llamado a satisfacer los artículos 2 y 3 de la Resolución 0692 de 2017 es el BIF, o, que se declare la improcedencia de la acción porque ni siquiera son claros los artículos del acto administrativo que se solicita atender.

5.2. FINDETER

19. Comentó que lo establecido en la Resolución 0692 de 2017 corresponde a la decisión y expresión de la administración para cumplir con los fines esenciales del Estado, y, por ello, resulta contrario a derecho exigirle el cumplimiento de una prerrogativa sobre la cual no tiene competencias ni facultades legales.

20. Arguyó que su vinculación se dio por una manifestación hecha en la demanda,

pero que no se le puede ordenar atender imposiciones o decisiones jurídicas de la administración.

21. Concluyó que lo aquí estudiado no tiene injerencia alguna con sus competencias y facultades legales y constitucionales y que no hay coherencia jurídica ni fáctica que soporte su vinculación o que establezca que existe alguna responsabilidad derivada del acto administrativo que se pide acatar.

6. Fallo impugnado

22. En sentencia del 16 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander declaró la improcedencia de la acción.

23. Encontró que la Resolución 0692 de 2017 se profirió en desarrollo del Convenio Interadministrativo 037 de 2017, es decir de un contrato estatal entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el BIF, en el que se pactó como obligación principal la transferencia de un inmueble a título gratuito. Es decir, que la Resolución que se pide atender fue expedida por la cartera ministerial accionada en atención al deber de transferir el inmueble, por ser el modo en el que esto se debe realizar, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 1537 de 2012.

24. Advirtió que las pretensiones devienen del convenio pactado entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el BIF, para declarar la improcedencia de la acción, con base en que no se puede exigir por esta vía el cumplimiento de contratos estatales.

7. Impugnación

25. La señora Johana Ramírez Londoño solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y se ordenara el cumplimiento de los artículos 2 y 3 de la

Resolución 0692 de 2017, al considerar que es un hecho que se le modificó la destinación al inmueble para la cual se había cedido al BIF.

26. Precisó que en una diligencia de inspección judicial realizada por el Juzgado 3 de Pequeñas Causas de Floridablanca, la apoderada del Ministerio de Vivienda respondió que no era posible construir en un solo predio un proyecto de vivienda de interés social y otro de interés prioritario.

27. Lo anterior, para reiterar que ante el incumplimiento de las obligaciones dispuestas en la Resolución 0692 de 2017, se debía acatar a la condición resolutoria pactada en el artículo 3 del citado acto administrativo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

28. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del 16 de septiembre de 2021 del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 20113, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

29. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un

acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

30. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

31. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela.

3. Normas que se piden ordenar cumplir

32. Resolución 0692 de 2017:

“ARTÍCULO SEGUNDO.- DESTINACIÓN DE LOS PREDIOS. El BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA destinará el inmueble transferido por el presente acto administrativo, para estructurar y llevar a cabo de manera exclusiva, acorde con su Plan de Ordenamiento Territorial, proyectos de 3 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. vivienda de interés prioritaria (VIP), en cumplimiento de la Ley 1537 de 2012, y demás normas que complementen o sustituyan. ARTÍCULO TERCERO.- CONDICIÓN RESOLUTORIA Y RESTITUCIÓN DE INMUEBLES: El incumplimiento de la obligación contenida en el artículo segundo de la presente Resolución constituye condición resolutoria del acto de transferencia de los predios fiscales que se ceden a título gratuito como bienes con destinación a vivienda de Interés Social. El BANCO INMOBILIARIO DE FLORIDABLANCA deberá restituir los inmuebles al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cuando se compruebe que a los mismos se les dio una destinación diferente a la consagrada en el artículo segundo del presente Acto, o si al finalizar el plazo fijado en el Convenio

Interadministrativo de Cooperación No. 037 de 2017, no se encuentra en ejecución el desarrollo de proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS), sobre los lotes transferidos. En este evento el Municipio procederá a la entrega de los predios con todas sus mejoras, libres de ocupaciones y perturbaciones en un plazo no superior a treinta (30) días a partir de la finalización del plazo de ejecución, con independencia de la liquidación del Convenio”.

4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad

33. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste4 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

34. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”5

35. Sobre este tema, esta Sección6 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que

44. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio

de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago. incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza

material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos7” (Negrillas fuera de texto).

36. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la

presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.8 4.1. Para el caso particular, se evidencia en el expediente que la parte actora presentó el 29 de junio de 20219 una petición ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en la que le solicitó “…Cumplir lo Señalado en el Articulo (sic) Segundo de la Resolución 0692 de 2017…” con fundamento en que el BIF 7 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. 8 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 9 Fls. 9 a 11 del documento digital de anexos del expediente. contrató a la constructora VALU para desarrollar el proyecto de vivienda de interés prioritario y está lo desarrollo como de interés social, aunado a que se encontraba

inhabilitada por ausencia de recursos económicos.

37. El Ministerio de Vivienda, le comentó que FINDETER fue el encargado de verificar los requisitos habilitantes de la Convocatoria 125 Programa de Vivienda para Ahorradores VIPA, y que si bien la Unión Temporal VIP – VIS10 resultó no habilitada, es a la entidad que evaluó los criterios a la que le corresponde resolver las inquietudes y hacer el seguimiento de los requisitos relacionados con los términos de referencia.

38. Tras analizar el documento de constitución en renuencia, se evidenció que la parte accionante solamente solicitó el cumplimiento del artículo 2 de la Resolución 0692 de 2017, razón por la cual no se demostró satisfecho el requisito de procedibilidad y se rechazará la acción respecto del artículo 3 y pasa a estudiar lo relativo a los requisitos de procedencia en lo que atañe al artículo 2, en caso de superarse el análisis, se examinará si hay lugar o no, a ordenar su cumplimiento.

5. De la procedencia de la acción de cumplimiento

39. De entrada advierte la Sala que como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Santander, en lo que atañe al artículo 2 de la Resolución 0692 de 2017, la presente acción deviene improcedente por las razones que se explican a continuación.

40. La norma que se pide hacer cumplir establece que el BIF de Floridablanca “destinará” el inmueble que le transfirió el Ministerio de Vivienda, para llevar a cabo, acorde con su Plan de Ordenamiento Territorial (POT), proyectos de vivienda de interés prioritario.

41. No obstan