CE-68001-33-31-002-2009-00189-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar jurisprudencia en cuanto a incentivo económico FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-33-31-002-2009-00189-01(AP)REV

Actor: CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA Corresponde a la Sala establecer la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 22 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga el 12 de noviembre de 2010.

I. ANTECEDENTES:

1. La demanda.

El señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez, actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción popular, solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la atención y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público que consideró vulnerados por la entidad accionada.

2. Con fundamento en lo anterior, el demandante formuló las siguientes

pretensiones: 2.1. Se declare que la entidad demandada ha vulnerado los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y salubridad pública. 2.2. Se ordene a la accionada la adecuación técnica necesaria e inmediata para facilitar el tránsito peatonal y proteger la vida de quienes tienen que transitar junto al semáforo ubicado en la vía que de la transversal oriental conduce al barrio la Cumbre del municipio de Floridablanca. 2.3. Se condene al pago del incentivo, de las costas y demás gastos a favor del actor popular.

3. En la demanda se citan como fundamentos de derecho las siguientes disposiciones: El artículo 88 de la Constitución Política.

La Ley 472 de 1998, artículo 4º.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga profirió sentencia el 12 de noviembre de 2010 amparando los derechos colectivos y ordenando al municipio adelantar de manera inmediata los trámites y gestiones correspondientes a la construcción y reconstrucción de andenes en la zona de acceso al barrio la Cumbre de Floridablanca, incluyendo la construcción del muro que recomienda el informe técnico.

Ante la prosperidad de las pretensiones condenó a la entidad a pagar el equivalente a 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor del actor popular, a título de incentivo. Para la anterior decisión el juzgado, luego de precisar el objeto de la acción

popular y de describir el marco normativo que regula los derechos colectivos que consideró vulnerados, efectuó un recuento probatorio que le permitió concluir: “(…) Respecto del derecho colectivo a la seguridad pública invocado en la demanda, aparece palmariamente afectado, si se consideran las siguientes coordenadas argumentativas: (i) ausencia de andén o al menos de espacio por donde transitar por el sector aledaño al semáforo en la vía de entrada al barrio la Cumbre desde la Transversal Oriental, (ii) el gran número de vehículos que por allí transitan y (iii) la necesidad imperiosa de bajarse a la cinta vehicular cuando por allí se transita peatonalmente, estos hechos, refieren una vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. En efecto, es en la primera autoridad de dicho ente territorial, en quien recae la expresa atribución constitucional la responsabilidad de hacer cumplir por todos los ciudadanos las normas relativas a la protección y acceso al espacio público, en su respectiva localidad, acorde con las normas constitucionales, legales y las provenientes de los acuerdos municipales (…). Finalmente se concederá el incentivo a la accionante en el equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales, de acuerdo a lo previsto por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, que deberá ser cancelado por el municipio de Floridablanca, (…)” Fol. 64 a 69. Contra esta providencia las partes interpusieron recurso de apelación, mediante escritos recibidos en la secretaría del juzgado el 22 de noviembre de 2010 y el 23

de noviembre de 2010 (Fol. 71 a 79).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 22 de junio de 2011 revocó el numeral 3º de la sentencia apelada y negó el reconocimiento del incentivo a favor del actor popular.

Así mismo, decidió: i) adicionar la sentencia conminando al municipio a que realice labores de mantenimiento periódicas sobre la vía objeto de la acción; ii) condenar en costas a la entidad y, ii) confirmar en los demás aspectos la sentencia recurrida. Precisó el tribunal que revisado el material probatorio se evidencia la vulneración de los derechos colectivos y se concluye que la administración municipal ha sido negligente en la protección del espacio público, por lo cual la sentencia deberá confirmarse. En punto al incentivo y luego de describir las normas que lo consagraban y que fueron derogadas, señaló que acorde con lo previsto en la Ley 153 de 1887, no es posible aplicar una norma que ha perdido vigencia y que además no es sustantiva o de procedimiento, en cuanto sólo contiene un derecho eventual del actor a que le pague una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria (Fol. 102 a 110).

IV. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL Notificado el actor popular de la sentencia de segunda instancia, radicó petición de envío del expediente al Consejo de Estado para una eventual revisión de la sentencia de segunda instancia (Fol. 113 a 123).

Como fundamento de la solicitud de revisión el actor señala que a pesar de los argumentos expuestos por el tribunal y una vez revisada la jurisprudencia vigente

del H. Consejo de Estado en relación a la aplicación de la Ley 1425 de 2010, se encuentra que existen posiciones diversas sobre el reconocimiento o no del incentivo. Cita también como precedente aplicable, la sentencia que sobre el tema emitió la Corte Constitucional, concretamente la sentencia SU-881 de 2005, para finalmente y de manera textual argumentar: “(…) De acuerdo con lo expuesto, resulta claro que la Ley 1425 de 2010, no puede ser aplicada de manera retroactiva, pues de considerarse tal posibilidad, se estarían vulnerando principios de vital connotación jurídica como son la seguridad jurídica, la confianza legítima y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, ya que se trata de la regulación de una norma de carácter sustancial. Solicito se revoque el numeral SEGUNDO, de la sentencia (…) y en su lugar se ordene el pago del incentivo del artículo 39(…)” CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2011, elevada por el actor popular con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por medio de la cual se reformó la Ley 270 de 2006, Estatutaria de la Administración de Justicia. El citado artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”1, es del siguiente tenor: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996,

el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la

no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. PARAGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos 1 Mediante Sentencia C-713/08 Referencia: expediente P.E. 030 se efectuó la Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. PARAGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en

los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”. Con fundamento en la norma transcrita, la Sala procederá a estudiar si en el presente caso hay lugar a acceder a la solicitud de revisión de la sentencia, y para el efecto, abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) De la competencia ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación iii) Del caso concreto. i) De la competencia. La Sala se ocupa del presente estudio con fundamento en lo previsto en el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”2. ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y conforme lo precisó la Sala en providencia de 14 de julio de 2 ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: “PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaria General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita (…).”. 20093, los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, son los siguientes: 1.- La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285/2009, no es posible la revisión oficiosa de las providencias que se profieran en las acciones populares y de grupo. 2.- La providencia de cuya revisión se trate, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión debe recaer sólo respecto de providencias definitivas o finales, esto es, aquellas que definan el objeto del juicio, en tanto que, la finalidad de la revisión es la de unificar la jurisprudencia, y no constituir un mecanismo a través del cual se ejerza un control de legalidad sobre la decisión que se revisa. 3.- La providencia cuya revisión se solicita, debe haber sido proferida por el Tribunal Administrativo, lo que significa que no podrá pedirse la revisión de un

auto o sentencia dictada por el Juez Administrativo, aún cuando la misma determine la finalización o el archivo del respectivo proceso. 4.- El propósito del mecanismo de la revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. Como lo precisó esta Corporación en providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia, está llamada a operar, entre otros casos, cuando uno o varios temas contenidos en la providencia, que tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, “hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora”; o, “por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación”; o, cuando sobre dichos temas, no hubiera una posición consolidada por parte de la 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 20001-23-31-000-200700244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. jurisprudencia de la Corporación; o, no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial. 5.- La solicitud de revisión debe sustentarse. En atención a la finalidad específica del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y en el de obrar sin temeridad, exprese las razones por

las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia. iii) El caso concreto Mediante el ejercicio de la acción popular cuya revisión eventual se solicita, el demandante pretende que se declare responsable al municipio de Floridablanca, de la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el goce al espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Procede la Sala a continuación, a revisar, si en el caso concreto se cumplen a cabalidad los presupuestos de ley, para seleccionar el presente asunto a efectos de proceder a la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2011. 1.- La solicitud de revisión fue formulada por la parte accionante oportunamente. Sobre este particular debe precisar la Sala lo siguiente: 1.1. La sentencia cuya revisión eventual solicita la parte actora dentro de la acción de la referencia, de 22 de junio de 2011, fue notificada mediante edicto fijado el 5 de julio de 2011 por el término de tres días, es decir, que fue desfijado el 7 de julio de 2011 (Fol. 112), por tanto, el término para presentar la petición de revisión vencía el 19 de julio de la misma anualidad. 1.2. El demandante dentro de la acción popular radicó el 7 de julio de 2011 escrito ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual de conformidad con la Ley 1285 de 2009 artículo 11,

expresamente solicitó remitir el expediente para su revisión eventual al Consejo de Estado, señalando que dada la disparidad de criterios entre la Sección Primera y la Tercera de dicha Corporación, hace procedente la petición para que se unifique la jurisprudencia en éste sentido. Acorde con lo anterior en primer término se tiene que en el presente evento, la solicitud de revisión fue presentada oportunamente dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que le puso fin al respectivo proceso. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, como ya lo precisó la Sala, guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, solicitud que debe presentarse oportunamente como ocurrió en el sub lite. La necesidad de sustentar la petición fue considerada en el auto tantas veces mencionado, bajo el argumento de que, atendiendo la finalidad de la revisión, le asiste la carga al peticionario de expresar las razones por las que considera debe revisarse la sentencia del Tribunal, con la finalidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación, debiendo demostrar que su solicitud de seleccionar la providencia definitiva, cumple con el único propósito que el legislador atribuye a dicho mecanismo. En el presente asunto, el peticionario cumplió con la carga argumentativa que le imponía la presentación de la solicitud de revisión eventual que formuló respecto de la sentencia de 22 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

2.- La solicitud de revisión recae sobre la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2011, mediante la cual se revocó la condena al pago del incentivo que le había sido impuesta al Municipio de Floridablanca, ante la procedencia de las pretensiones de amparo de los derechos colectivos. En este orden de ideas, la solicitud recae sobre una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con la que se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, y se pone fin al respectivo proceso. Cumplidos los anteriores presupuestos procede la Sala a analizar si en el presente asunto, el contenido de la decisión desarrolla temas que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación. De acuerdo con la sustentación de la petición de revisión, a juicio de la parte demandante, la sentencia amerita ser revisada a fin de que se acceda al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, porque considera que con la negativa a su reconocimiento y pago, el tribunal obró de manera ilegal desconociendo el precepto que consagra este derecho cuando las pretensiones de la demanda de acción popular prosperan. Agrega que sobre la procedencia o no de la condena en vigencia de la Ley 1425 de 2010, no existe un criterio unificado ni en los Tribunales Administrativos ni tampoco en el Consejo de Estado. Para resolver la Sala considera necesario precisar que el peticionario de la revisión eventual sustenta su argumento en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que consagraba el reconocimiento del incentivo cuando se accede a la protección

de los derechos colectivos, destacando que la Ley 1425 de 2010 que derogó dicho artículo no puede ser aplicada de manera retroactiva. Por su parte el tribunal al desatar la apelación cita como sustento de la negativa al reconocimiento del incentivo a pesar de la prosperidad del amparo del derecho colectivo, la Ley 1425 de 2010 que en su artículo 1º derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que consagraban este beneficio económico. Así mismo, se cita un pronunciamiento del Consejo de Estado - Sección Tercera, en el que se concluye que como la sentencia fue expedida en vigencia de la Ley 1425 de 2010, no era procedente fijar el incentivo a favor del actor popular por la derogatoria de las disposiciones que lo consagraban. Como ya se dijo, la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se revisa, por cuanto ésta es atribución propia de una Corte de Casación, calidad que no ostenta el Consejo de Estado. En este orden de ideas y atendiendo a los argumentos que el peticionario aduce para la selección y luego de revisar el fallo de segunda instancia, concluye la Sala que en efecto es necesario clarificar y unificar el derecho al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Lo anterior porque tal y como lo señala el peticionario y lo constata la Sala, sobre el punto la jurisprudencia no ha sido pacífica concluyendo en algunos casos que es procedente el reconocimiento y en otros que no, así se evidencia en los

siguientes pronunciamientos: - La Sección Primera del Consejo de Estado dispuso en sentencia del 20 de enero de 2011 “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”. - La Sección Tercera de esta Corporación se abstiene de reconocer el incentivo en sentencia del 24 de enero de 2011 argumentando “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los artículos 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la Ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. (…) En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo”. Ante la inexistencia de un criterio unificador esta Corporación a través de las Secciones Segunda y Tercera, ha decidido seleccionar el tema para unificar la jurisprudencia, sin que hasta este momento se haya proferido dicha decisión

unificadora. Consecuente con lo anterior es procedente seleccionar para revisión el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y en el que se revoca la condena al pago del incentivo a favor del actor popular, aduciendo la derogatoria de la norma que lo consagraba. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, R E S U E L V E SELECCIONAR para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de junio de 2011, dentro de la acción popular promovida por Carlos Javier Guerrero Gutiérrez contra el municipio de Floridablanca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ORDENAR a la Secretaría de esta Corporación que proceda a corregir la identificación de la parte demandada en donde figure como demandado el Municipio de Piedecuesta, en razón a que en este proceso el demandado o accionado es el Municipio de Floridablanca, dicha corrección deberá efectuarse también en el Software de Gestión Judicial Siglo XXI.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO