CE-68001-33-31-003-2008-00372-01(AP) REV-2014

REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO – Por derogatoria de las normas sustanciales que lo consagran / INCENTIVO ECONÓMICO – No es un derecho adquirido si la providencia en acción popular no quedó en firme antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 [A] aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. (…) Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. (…) Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…) Las

normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. (…) El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria. (…) De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala es claro que en este caso no hay no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 10 de noviembre de 2008, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras expectativas de alcanzar aquel reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1425 DE 2010 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 40.

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - Al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público la seguridad y salubridad públicas, la libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbano respetándolas disposiciones jurídicas / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA

GARANTIZAR EL ACCESO A LAS ENTIDADES PÚBLICAS – Deber de atender la constitución y la ley para el acceso de todos, sobre todo de la población vulnerable, a las instalaciones públicas y los servicios de manera oportuna La sentencia de primera instancia declaró que los derechos colectivos invocados han sido amenazados y vulnerados por la caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM, ordenando a la entidad que a más tardar en un término de 30 días calendario, contados a partir d la ejecutoria, sin exceder de 90, inicie las gestiones correspondientes a fin de brindar a la población en general y especialmente a las personas con movilidad reducida, el acceso a sus instalaciones, debiendo adoptar medidas a que haya lugar para la protección de los derechos colectivos invocados en coordinación con la autoridad competente. (…) Luego de reseñar el marco normativo que regula el tema de diseño construcción, ampliación e intervención de vías públicas, mobiliario urbano y demás espacios de uso público, del material probatorio allegado al expediente, dedujo que si bien fueron puestas las barandas y/o agarraderas en el predio, también lo es que según la visita realizada al mismo, no está conforme con lo exigido por la normatividad vigente, vulnerándose los derechos colectivos al goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público la seguridad y salubridad públicas, la libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente , y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbano respetándolas disposiciones

jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad en general especialmente la población infantil, los adultos mayores y la población con algún tipo de discapacidad física, visual o auditiva que acceden a diario a los servicios en las oficinas de Caprecom. (...) Alude que al estar probado el que las barandas y agarraderas fueron instaladas sin la respectiva licencia de construcción y sin cumplir con la normatividad que regula la materia se concreta la vulneración de los derechos colectivos por parte de la entidad demandada CAPRECOM, quien es la llamada cumplir con dicha normatividad como quiera que a pesar de ser arrendataria del inmueble es la llamada a cumplir con dicha normatividad que regula la materia, se concreta la vulneración de los derechos colectivos por parte de la entidad demandada.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-33-31-003-2008-00372-01(AP) REV

Actor: JAIME ORLANDO MARTINEZ GARCIA Demandado: CAJA DE PREVISION SOCIAL DE COMUNICACIONESCAPRECOM Procede la Sala a efectuar la revisión de la sentencia que puso fin al presente proceso en ejercicio de la acción popular instaurado por JAIME ORLANDO

MARTINEZ GARCIA en contra de la Gobernación de Cundinamarca Caja de Previsión Social de Comunicaciones-CAPRECOM ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Jaime Orlando Martínez Garcia invocó la protección de los derechos colectivos a la existencia de equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas ubicados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, la libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes generados por la no instalación de los pasamanos y/o agarraderas en las escaleras exteriores de acceso de la edificación de Bucaramanga.

1. HECHOS Señala que Caprecom no ha cumplido con la accesibilidad al medio físico, la edificación donde presta a diario los servicios propios de su actividad a miles de personas en el mes posee un sistema de escaleras con un total de siete

contrahuellas o gradas en su acceso principal, es una escalinata de un solo tramo y su rampa de acceso. Estas huellas y contrahuellas fueron construidas con dimensiones mínimas generando peligro para las personas que deben emplearlas, especialmente para la población infantil, sin que se le haya instalado pasamanos o agarraderas en dichas escaleras y rampa externa de acceso a sus instalaciones locativas para brindarles seguridad. A toda la población y / o usuarios.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga a través de sentencia del 27 de enero de 2012, declaró la vulneración de los derechos colectivos incoados ordenando a la caja de Previsión Social de Comunicaciones adelantar todas las gestiones a fin de brindar a la población en general y especialmente a las personas con movilidad reducida, el acceso a sus instalaciones debiendo adoptar medidas a que haya lugar para la protección de los derechos colectivos invocados en un plazo de treinta (30) días calendario sin exceder de noventa (90) días . Igualmente determinó instar a la propietaria del inmueble para que diera su autorización a fin de que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM, pueda realizar las adecuaciones de dicho predio de conformidad con lo establecido por las normas. De la misma manera determinó conformar comité de verificación integrado por el actor popular, la personería de Bucaramanga, la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – CAPRECOM-, Leidy Diana Rueda Prada. Condeno en costas a CAPRECOM y además denegó las restantes pretensiones

de la demanda.1

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 08 de febrero de 2013, confirmó la decisión proferida por el Juzgado

Tercero Administrativo en Descongestión de Bucaramanga. Alude como problemas jurídicos a resolver, de un lado si al actor popular le asiste derecho al reconocimiento del incentivo económico previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y las sumas de dinero establecidas como recompensas y sanciones del artículo 1005 del Código Civil; y de otro si le asiste derecho al actor popular a que se le reconozca y fije las agencias en derecho como parte de la condena encostas. Para resolver estimó en su orden que no hay lugar a reconocimiento de ningún tipo de incentivo económico al señor Martínez García con fundamento en que respecto al reconocimiento del incentivo económico para los actores populares, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, esa Sala de decisión del Tribunal ha acogido la tesis esbozada por esta Corporación en sentencia 2500023-24-000-2004-00917-01 de fecha enero 24 de 2011.2 Señala que si bien los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la Ley 1425 de 2010, publicada en el diario oficial No 47.937 del 29 de diciembre del mismo año. Es así como en vigencia de los artículos 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin

embargo, no puede hacerlo hoy, toda vez que a la fecha que se dicta la providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello dado que se trata de normas de carácter sustantivo, que para su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe regir la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la Ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. Estima que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que la paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria, incluso la dos normas califican expresamente esta posibilidad como un “derecho” al decir, ambas disposiciones que: “El demandante…tendrá derecho a recibir…” el incentivo. En estos términos no encontró el Tribunal norma vigente que aplicar, y por eso no concedió el incentivo. Agrega en gracia de debate, que a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los artículos 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como son de aplicación inmediata en virtud del art 40 de la Ley 153 de 1887, salvo los términos que hubiesen empezado a correr, que no es el caso, entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo allí regulado. Frente a la solicitud de reconocimiento de recompensas y sanciones previsto en el artículo 1005 del Código Civil, señaló el Tribunal no hacer estudio alguno dado 1 Flios 170-179 2 Actor Sergio Sanchez contra municipio de Topaipí

que no se erigió en pretensión en el líbelo demandatorio, por lo que en este momento procesal no hay lugar a solicitar su recompensa, por lo que confirmó la decisión de negar el incentivo. Frente al segundo problema jurídico luego de hacer referencia al fundamento normativo de las agencias en derecho como porción de las costas procesales, y como fueron amparados los derechos colectivos vulnerados se estimó que se tiene derecho a estas, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Por lo anterior se reconoció las reclamadas en la alzada , de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010 que modifica los numerales 1º y 2º del artículo 392 de C.P.C. las cuales fijó en un salario mínimo legal mensual vigente a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, en la primera instancia. Finalmente, estimo no haber lugar a la condena en costas en segunda instancia teniendo en cuenta que nos e dan los presupuestos del artículo 392 el C.P.C.3

4. PETICIÓN DE REVISIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó “recurso de revisión”, por estimar que se negó el incentivo con base en una tesis de la Sección Tercera de ésta Corporación la cual niega el incentivo de ley aplicando con retroactividad la nueva Ley 1425 de 2010 a la presente demanda que fue radicada el 20 de octubre de 2008, en contravía de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución.

Con fundamento en el artículo 58 de la Constitución y artículo 40 de la Ley 153 de 1887 estima que es por la ley vigente al momento en que presentó su demanda

que se debe regir el tema del incentivo, en sustento de lo cual cita y transcribe in extenso sentencia de unificación SU-881 del 25 de agosto de 2005, proferida por la Corte Constitucional, así como providencias de la Sección Primera de ésta Corporación de fechas 2 de febrero de 20124, 06 de septiembre de 20125, 10 de octubre de 20126, 7 de marzo de 20137, y de la Corte Suprema de Justicia. Por lo anterior solicita sea seleccionada para su eventual revisión la presente acción popular por haberse concedido las pretensiones de la demanda y haberse negado el incentivo, revisión que estima de vital importancia para la seguridad jurídica que se deriva de que se unifique la posición de esta Corporación.8 Para resolver se,

5. CONSIDERA: Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por el actor popular en el punto atinente a la unificación de jurisprudencia, esto es, la procedencia del incentivo económico después de derogado el articulo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en atención a que en sentencia de 20 de enero de 2011 de la sección primera se concedió el mismo.

Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) Competencia para decidir el asunto, (ii) naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo, (iii) tesis de la Sala Plena sobre UNIFICAR la Jurisprudencia 3 Flios 205-211 4 Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno Rad. 250000-23-15-000-2004-01991-01 (AP)

5 Consejera ponente Maria Elizabeth Garcia González, Rad. No. 54001-23-31-000-2011-00012-01 (AP) 6 Consejera ponente Maria Claudia Rojas Lasso, Rad. No. 17001-23-31-000-2010-00326-01 (AP) 7 Consejera ponente Maria Claudia Rojas Lasso, Rad. No. 68001-23-15-000-2003-02510-02 (AP) 8 Flios 213 - 219 en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, y (iv) estudio del caso concreto. 1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la competencia para decidir sobre la selección para revisión eventual de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, corresponde a las diferentes Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, a

través del cual se expidió el Reglamento Interno de esta Corporación, advirtiendo que el reparto sería efectuado por el Presidente, sin atender a la especialidad9. Por tanto, una vez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de septiembre de 201310 respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo en juicios iniciados después de la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por la Ley 1425 de 2010, la Sala es competente para estarse a lo resuelto en dicha sentencia de unificación y reiterar la postura acogida en dicha providencia. 2.- Naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo. Señala la Ley 1425 de diciembre 29 de 201011 , “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, en su artículo 1º: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.”12 A renglón seguido el artículo 2o. respecto de la vigencia señaló: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, ”Por 9 “ARTÍCULO 1o. Adicionase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo:

• Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 10 Proceso: (AP) 170013331001200901566 01. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez. 11 Publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010. 12 Ley declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-914-11, C-902-11, C-88011, C-730-11, C-688-11, C-687-11, C-630-11, C-631-11, C-050-12, C-786-12. medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo”, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley.

Los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 disponían: “Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. “……………………………..

“Artículo 40. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró exequible, circunstancia que refuerza, que el legislador sí dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. Con referencia al artículo 34 de la ley 472 de 1998, que alude a los contenidos de la sentencia que se profiere en la acción popular expuso la Corte tres argumentos en su orden histórico, normativo y pragmático. Con relación al primero, con fundamento en las ponencias para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, segundo debate ante la plenaria de la Corporación y tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, concluyó: Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la

voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. En cuanto al segundo, expresó: “El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa

normativa. Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia13. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.14.15 En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede 13 Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta

revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). 14 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). 15 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” Y finalmente en cuanto al argumento pragmático señaló: 4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A

este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.16 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.17 16 Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en

que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la

misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. En