CE-68001-33-31-003-2009-00172-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante existencia de sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema La sentencia no será seleccionada para revisión debido a que, si bien el actor menciona claramente el aspecto o materia que ameritaría la revisión por parte del Consejo de Estado con la finalidad de unificar jurisprudencia, como es el tema del incentivo en los procesos que iniciaron con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 y cuyo tratamiento se abordó de forma diferente entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación. No obstante, esa disparidad de criterios ya fue unificada por la Sala Plena del Consejo de Estado… Así las cosas, como el tema referente al pago del incentivo en aquellas acciones presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 ya fue unificado, la solicitud en estudio carece de objeto, toda vez que el fin del mecanismo se cumplió con la sentencia de unificación de jurisprudencia que adoptó esta Corporación.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-33-31-003-2009-00172-01(AP)REV

Actor: MARTIN ALBERTO SARMIENTO SUAREZ Demandado: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA SANTANDER Y OTRO Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión eventual de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de marzo de 2013, en la acción popular que ejerció el señor Martín Alberto Sarmiento Suárez contra el municipio de Piedecuesta - Santander y la señora Zoraida Medina Ramírez.

1. Solicitud El señor Martín Alberto Sarmiento Suárez, ejerció acción popular contra el municipio de Piedecuesta - Santander, para que se protegieran los derechos colectivos a la seguridad y previsión de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con

fundamento en que en la carrera 16 Nº 4-52 del municipio “la zona del andén y antejardín (…) se encuentra obstruida por un cerramiento en cemento, ladrillo y reja, que impide el libre desplazamiento de las personas que por allí transitan” . Por lo anterior, solicitó que se ordenara al municipio efectuar el restablecimiento del espacio público y la cesación del peligro en la dirección mencionada, el reconocimiento del incentivo y el pago de costas y agencias en derecho (fl. 1 - 4).

2. Contestaciones 2.1. El Alcalde del Municipio de Piedecusta – Santander se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque no autorizó la construcción que se denuncia por medio de la acción popular y que el accionante debió, una vez tuvo conocimiento de los hechos, dar aviso a las autoridades respectivas para no congestionar la administración de justicia (fl. 14-16). 2.2. La señora Zoraida Medina Ramírez1 guardo silencio.

3. Fallo de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga, mediante providencia de 29 de julio de 2011, amparó los derechos al medio ambiente sano, la seguridad y salubridad pública y, en consecuencia, ordenó a la señora Zoraida Medina Ramírez que en el término de seis meses adelantara las obras necesarias para la demolición de la construcción; y al municipio de Piedecuesta que implementara programas de información, dirigidos a prevenir que los particulares incurrieran en ese tipo de conductas, lesivas de los derechos constitucionales de los habitantes del sector.

En relación con el incentivo lo negó con fundamento en que las disposiciones que lo autorizaron fueron derogadas por la Ley 1425 de 2010 y fijó como costas un salario mínimo legal mensual vigente (fl. 85-92). 1 Fue el particular que construyó el muro.

4. Impugnación El demandante impugnó y alegó que tenía derecho al incentivo de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 vigente para el momento en que ocurrieron los hechos y a que se fijaran costas en cuantía de 4 salarios

mínimos (fl. 100-105). De igual manera, el municipio de Piedecuesta - Santanderapeló con el argumento de que no tenía responsabilidad en la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la acción popular (fl. 107-110).

5. Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Santander en providencia de 14 de marzo de 2013 señaló que el reconocimiento del incentivo no era procedente en los procesos fallados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Apoyó su decisión en la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 24 de enero de 2011 [Expediente. 2004-00917-01]. En relación con el monto de las costas, elevó su reconocimiento a dos salarios mínimos legales mensuales (fl.

136-143).

6. Solicitud de revisión El accionante fundamentó la solicitud de revisión en la necesidad de unificar la jurisprudencia en relación con el reconocimiento del incentivo en los procesos que aunque iniciados en vigencia de la Ley 472 de 1998, fueron fallados con posterioridad al 29 de diciembre de la misma anualidad, fecha en que empezó a regir la Ley 1425 de 2010.

Adujo que existe contradicción entre las Secciones Primera [radicado: 54001-2331-000-2005-00232-01 de 18 de mayo de 2011] y Tercera [radicado: 25000-23-24000-2004-00917-01de 24 de enero de 2011] de esta Corporación, por cuanto aquella señala que en aplicación del principio de irretroactividad de la Ley sí es

posible reconocer el incentivo económico en los procesos iniciados en vigencia de la Ley 472 de 1998, aun cuando para el momento de la decisión los artículos 39 y 40 que lo autorizaban ya estuvieran derogados. Por el contrario, la Sección Tercera estima que si para el momento en que se dictó la sentencia los artículos estaban derogados; por tanto, no había lugar a su reconocimiento. De igual manera indicó que el Consejo de Estado no podía desconocer el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, sentencias SU-881 de 2005 y la T-446 de 2007, según las cuales, las normas solo pueden regir los actos que se produzcan con posterioridad a su entrada en vigencia, en consecuencia, no pueden los jueces “motu - propio (sic)” aplicarlas con efectos hacía el pasado para desconocer situaciones jurídicas consolidadas. Así, concluyó que la Ley 1425 de 2010 no podía ser aplicada de manera retroactiva a su caso porque se desconocerían los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. En consecuencia, tenía derecho al reconocimiento del incentivo (fl. 146-155).

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de 14 de marzo de 2013, con fundamento en el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010, que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19992 y dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin

atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

2. La revisión eventual en las acciones populares y de grupo 2 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003.

La Revisión Eventual de sentencias comporta importantes características y particularidades que la distinguen de los recursos ordinarios y de los extraordinarios de casación y de revisión. De allí que parezca acertado acoger a este respecto la clasificación doctrinal referida a los denominados indistintamente recursos excepcionales, procesos de impugnación excepcionales o procesos de impugnación en grado supremo, puesto que la revisión eventual responde en buena medida a la idea de un proceso autónomo atribuido funcionalmente a la competencia del máximo órgano jurisdiccional y justificado en motivos trascendentes y externos al proceso judicial de origen, como son la justicia y la seguridad jurídica; siendo igualmente reconocibles en la revisión eventual otras connotaciones que caracterizan ese tipo de procesos impugnatorios especiales o excepcionales como el reconocimiento de poderes amplios frente al juez competente para conocer de ese mecanismo. Entonces, dado que con la entrada en operación de los juzgados administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, trayendo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos que disponen la finalización o el archivo de los procesos

sobre acciones populares y de grupo. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia prevista por el artículo 57 de la Ley 1395 de 20103. La Ley 1285 de 2009 dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: 3 El artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 adicionó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo para atribuir a los tribunales administrativos la competencia de conocer, en primera instancia, de las acciones populares y de cumplimiento que se ejerzan contra las entidades del nivel nacional. Coherentemente, el conocimiento de esas acciones en segunda instancia estará a cargo del Consejo de Estado. “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los

ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)” De esta disposición se extraen los siguientes presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, los cuales fueron precisados por la Sala Plena de esta Corporación en providencia de 14 de julio de 20094: (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. Es improcedente que el Consejo de Estado revise de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo5. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 14 de julio de 2009, Exp. AG2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

5 El proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República contemplaba la posibilidad de que el Consejo de Estado, de oficio, pudiere acceder a la revisión de determinadas providencias; sin embargo, la Corte Constitucional, con ocasión del pronunciamiento previo y automático de constitucionalidad respectivo, declaró inexequible dicho aparte (Sentencia C713 de 2008 MP: Clara Inés Vargas Hernández) al señalar que: “8.- (ii) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. (iii) La providencia debe haberse dictado por el Tribunal Administrativo. Lo que descarta que se pueda pedir la revisión de un auto o sentencia proferidos por un Juzgado Administrativo. (iv) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinan la finalización o el archivo del respectivo proceso. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Por lo tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado en la providencia. Tampoco procede respecto de providencias por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine el archivo del respectivo proceso, como el auto que deniega una prueba. Pero sí procede, por ejemplo, respecto de un auto que acepte un desistimiento que dé lugar a la terminación del proceso o el que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o la providencia que decrete la perención del proceso. (v) Debe tener como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección

de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es “responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción […], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutabley constante, respetuosa de los Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP). En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial”6. Desde esta perspectiva, la Sala Plena, en la providencia citada, estableció algunos eventos -a título enunciativoen los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión, así:

 Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. También consideró que el mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad prohíja la Sala, así: “[…] en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y

trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia 6 Auto citado de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”7 (vi) La solicitud de revisión debe estar sustentada. Aunque el artículo 11 de la Ley 1285 guarda silencio en este aspecto, dada la finalidad de este mecanismo, resulta indispensable, para su procedencia, que el interesado, a través de la solicitud pertinente, exponga las razones por las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición puede ser seleccionada. Como lo señaló la Sala Plena en la providencia de 14 de julio de 2009, la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones: a) Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b) Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de

la pretendida unificación. c) Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas. Ahora bien, como la finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la 7 Ibídem. posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo discutido y definido en las instancias respectivas.

3. Análisis del caso concreto Corresponde a la Sala decidir si en el presente caso la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de marzo de 2013 debe ser seleccionada para revisión, para lo cual se examinará si cumple con los presupuestos señalados en el acápite anterior para la procedencia de este mecanismo eventual, así: La revisión eventual fue solicitada por la parte accionante el 22 de marzo de 2013, la notificación de la providencia que se solicita revisar se realizó por edicto fijado el 19 de marzo de 2013 y desfijado el día 21 del mismo mes y año. Por lo tanto, la solicitud se presentó dentro de los 8 días siguientes a la notificación y cumple con el presupuesto de la legitimación.

La providencia fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander en segunda instancia con lo cual puso fin al proceso, razón por la que se cumple con el

presupuesto en cuanto se trata de la sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión del Juzgado. 3.1. Reconocimiento del incentivo para las acciones populares presentadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 La sentencia no será seleccionada para revisión debido a que, si bien el actor menciona claramente el aspecto o materia que ameritaría la revisión por parte del Consejo de Estado con la finalidad de unificar jurisprudencia, como es el tema del incentivo en los procesos que iniciaron con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 y cuyo tratamiento se abordó de forma diferente entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación. No obstante, esa disparidad de criterios ya fue unificada por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante de 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, en donde se decidió “UNIFICAR la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. (…)” Así las cosas, como el tema referente al pago del incentivo en aquellas acciones presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 ya fue unificado, la solicitud en estudio carece de objeto, toda vez que el fin del mecanismo se cumplió con la sentencia de unificación de jurisprudencia que

adoptó esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta,

IV. RESUELVE PRIMERO: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Santander el 14 de marzo de 2013 en la acción popular que ejerció el señor Martín Alberto Sarmiento Suárez contra el municipio de Piedecuesta - Santander -.

SEGUNDO: NOTIFICAR por estado esta providencia a las partes y al Ministerio

Público.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando en Secretaría General las constancias correspondientes.

Notifíquese y Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO