CE-68001-33-31-004-2004-01388-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887…Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia que unificó la jurisprudencia de esta Corporación acerca del reconocimiento del incentivo económico, ver EXP: AP17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-33-31-004-2004-01388-01(AP)REV

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS El actor solicitó la revisión eventual de la providencia de 18 de febrero de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander confirmó parcialmente la dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 16 de diciembre de 2009, que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, a la libertad de locomoción, al acceso a los servicios públicos y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, ordenó su protección y concedió el incentivo económico en su favor.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La acción. El ciudadano DANIEL VILLAMIZAR BASTO, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, presentó demanda contra los ciudadanos GERARDO GONZÁLEZ, MARÍA JACKELINE PATIÑO y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (SANTANDER), con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública, la libertad de

locomoción, al acceso a los servicios públicos y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. Como hechos relevantes de la solicitud, indicó que en la calle 64 A núm. 17 A 48/50 del Barrio La Ceiba de Bucaramanga, los andenes se encuentran obstruidos por una rampa y muros que impiden el paso peatonal, lo cual perjudica a los transeúntes del sector. Por lo precedente, solicitó que se declare que la parte demandada vulneró los derechos colectivos invocados y, en consecuencia, se le ordene tomar las medidas necesarias tendientes a lograr la recuperación del antejardín, el andén, la zona verde, que hacen parte del espacio público, incluyendo la demolición de las construcciones realizadas en el inmueble antes mencionado. Pidió, además, el reconocimiento del incentivo económico consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. I.2. La sentencia de primera instancia. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia de 16 de diciembre de 2009, amparó los derechos colectivos invocados y ordenó al representante legal del Municipio de Bucaramanga en coordinación con el Secretario de Planeación e Infraestructura Municipal, realizar un inventario de los inmuebles del Barrio La Ceiba existentes en su Jurisdicción, dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Señaló que se demostró la existencia de una investigación por posible infracción urbanística en contra del inmueble de propiedad de los señores GERARDO GONZALEZ y MARIA JACKELINE PATIÑO DUARTE, no obstante, la conducta

que motivó la acción, ya se superó. Consideró, que existió una tardía actuación del Municipio en el inicio de las acciones pertinentes y en la protección inmediata de los derechos colectivos vulnerados, toda vez que ésta sólo actuó y comenzó las gestiones una vez tuvo conocimiento de la acción popular. Afirmó que la problemática que se expone con relación a la vulneración y amenaza del espacio público en el Municipio de Bucaramanga es general y no exclusiva, lo que da lugar a una sistemática violación del ordenamiento jurídico y la seguridad e integridad de todas las personas. Finalmente, reconoció al actor popular el incentivo económico descrito en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, puesto que la actuación de las partes demandadas fue posterior a la notificación del auto admisorio de la demanda. Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación.

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE REVISIÓN.

El Tribunal Administrativo de Santander, en fallo de 18 de febrero de 2011, confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia. Afirmó que a pesar de que el incentivo fue reconocido por el a quo, no se puede conceder toda vez que las disposiciones que consagraban dicho estimulo, esto es, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, estaban derogados. De igual forma, revocó el fallo de primera instancia en lo concerniente a la orden de realizar un inventario por parte de la entidad demandada, puesto que para que se pueda emitir dicha orden, debía estar acreditada la violación o amenaza de los derechos colectivos por parte de la autoridad administrativa y de todos los propietarios de los inmuebles del sector del Barrio La Ceiba, no siendo este el

caso, toda vez que sólo se probó la invasión del espacio público de la calle 64A núm. 17A - 48/50.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL.

El 29 de marzo de 2011, el demandante solicitó la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Adujo que el fallo del ad quem contradice la Jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otras, las sentencias dictadas en los Expedientes núms. 2005-00357, (Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno) y 2005-04950 (Consejera ponente: doctora María Claudia Rojas Lasso), ambas de 20 de enero de 2011, en las cuales se reconoció el incentivo económico por haberse presentado las respectivas demandas en vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Que es necesario que la Sala Plena de esta Corporación unifique la Jurisprudencia en torno al incentivo económico en las acciones populares.

IVTRÁMITE DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN.

Recibido el expediente contentivo de la solicitud, esta Sección, mediante auto de 27 de octubre de 2011, decidió seleccionar para revisión la providencia de 18 de febrero de ese año, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó parcialmente la dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 16 de diciembre de 2009, que declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la

utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, a la libertad de locomoción, al acceso a los servicios públicos y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, ordenó su protección y concedió el incentivo económico en favor del actor. Estimó la Sala que debido al diverso tratamiento Jurisprudencial del que había sido objeto el reconocimiento del incentivo económico en las acciones populares a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, era procedente la revisión solicitada, a fin de unificar la Jurisprudencia en torno a esa materia; pero dispuso que permaneciera el expediente al Despacho en espera de la decisión que se encontraba en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encargada de unificar los criterios disímiles que se presentaron frente a un mismo punto de derecho, como lo que acontece en este caso entre las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado con la vigencia o no del incentivo económico en las acciones populares respecto de las actuaciones iniciadas con anterioridad a su derogatoria.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al estudiar una solicitud de revisión eventual dentro de un proceso de acción popular, con ponencia del Magistrado doctor Mauricio Fajardo Gómez, proferida dentro del Expediente núm. AP 2009-01566, precisó: “Ciertamente, antes de fijar una específica postura judicial de la Corporación en relación con el aspecto que dio lugar a la revisión del sub lite, se impone la necesidad de analizar si la derogatoria del incentivo económico, habida cuenta de su naturaleza jurídica,

incide en aquellos asuntos promovidos antes de que hubiere operado la referida derogatoria, cuestión que resulta procedente porque el tema referente a si el estímulo económico que preveía la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular debe, o no, reconocerse en los casos de inasistencia de este último a la audiencia de pacto de cumplimiento pende, necesariamente, de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida. También se requiere analizar ese último aspecto –procedencia del incentivo ante la entrada en vigencia de la Ley 1425– porque, según se expondrá, existe igualmente disparidad de criterios entre las Secciones del Consejo de Estado en torno a ese punto y, por consiguiente, su examen debe efectuarse para cumplir la finalidad de unificar en ello la jurisprudencia, según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por manera que la revisión del fallo seleccionado no se limita, en modo alguno, a la decisión primigenia que determinó su selección y mucho menos a los puntos señalados por el peticionario en la respectiva solicitud [1]. 3.1. Improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley

1425. (…) De acuerdo con la posición sentada por una de las Subsecciones de 1[?] Sobre este tópico, la Sala sostuvo: “… los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias

que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite su revisión”. Auto de 14 de julio de 2009, Exp. núm. 2000123-31-000-2007-00244-01(IJ) AG. la Sección Tercera del Consejo de Estado, al haber estado revestidos los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 de naturaleza sustantiva «su aplicación requiere de su vigencia», razón por la cual, ante su evidente derogatoria, se impone la aplicación de la normativa que suprimió la figura del incentivo. (…)para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y,

con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. (Negrillas son del texto). (…) Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al no referirse a “términos que hubieren empezado a correr” o actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas”. 2 2 Es de resaltar que la Sala, en torno a la decisión de si las normas que consagraban el incentivo económico eran de carácter sustancial o procedimental, advirtió que dicha discusión resultaba innecesaria para los efectos de la revisión cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia.

Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que no hay lugar a la concesión del incentivo, como lo dispuso el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia cuya revisión se solicitó y fue objeto de selección, razón por la cual habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 18 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga (Santander).

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de octubre de 2013. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Presidente Ausente con permiso MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Propuso las tesis que respaldaban cada posición y concluyó que el objeto de unificación es la no viabilidad de reconocer el incentivo económico dentro de los procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA