CE-68001-33-31-004-2009-00246-01(AP)(REV)-2015

SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR - No se expusieron los motivos objeto de revisión de la sentencia / MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL - No es una instancia adicional [L]a providencia no será seleccionada para revisión debido a que, el actor no menciona claramente el aspecto o materia que ameritaría la revisión por parte del Consejo de Estado con la finalidad de unificar jurisprudencia; pues del escrito se infiere que lo que se pretende es reiterar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el sentido de que la figura del agotamiento de la jurisdicción fue incorrectamente en el sub lite. (…) Así, es claro que lo perseguido es que se realice un nuevo análisis del tema relacionado con el agotamiento de jurisdicción, situación que no es de recibo para esta Sala, toda vez que el mecanismo de revisión eventual no puede entenderse como un recurso o una instancia adicional al proceso ordinario, toda vez que desconoce que el propósito único es la unificación de jurisprudencia. (…) Aunado a lo anterior, es importante señalar que el tema de la procedencia del rechazo de la acción por agotamiento de jurisdicción, o de la acumulación de procesos, ya fue unificado por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso 41001-33-31-004-2009-00030-01 mediante auto de 11 de septiembre de 2012 con Ponencia de la Dra. Susana Buitrago Valencia. (…) De esta manera la providencia del Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión no se seleccionará para revisión, por las razones expuestas en la parte motiva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-33-31-004-2009-00246-01(AP)(REV)

Actor: IVÁN GONZALO REYES RIBERO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS Se pronuncia la Sala respecto de la solicitud de revisión eventual de la providencia dictada el 14 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, que confirmó el auto del 15 de noviembre de 2015, que profirió el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio del cual se declaró la nulidad de todo lo actuado por agotamiento de la jurisdicción y se rechazó de plano la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Iván Gonzalo Reyes Ribero presentó acción popular en contra del “(…) Municipio de Bucaramanga – Santander, Jefe de Planeación Municipal, Tesorería Municipal, Entidades Financieras, de Salud, o Comerciales e incluso personas privadas con funciones públicas referenciadas (sic), como propietarios de los

predios, Consignataria Automovilística Serrano de la carrera 27 No. 55-74, Auto Lemus de la Carrera 27 No. 55-68, Bolo Americano (Billar & pool) de la carrera 27 No. 58-85, Kia Motor (central motor) en sus dos sedes de la calle 58 No. 27-07 No.

56-59 y finalmente Automunich de la calle 58 No. 27-17 todos de Bucaramanga, además de los propietarios determinables de los bienes inmuebles donde están ubicadas estas sedes”, a efectos de procurar la garantía de los derechos colectivos al medio ambiente, a la tranquilidad, al espacio público y a la moralidad administrativa, los cuales consideró transgredidos con ocasión de los dineros que ha dejado de percibir el municipio de Bucaramanga por el no pago de la compensación de parqueaderos por parte de los establecimientos de comercio demandados.

2. La decisión de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, mediante auto del 15 de noviembre de 2013, resolvió: i) declarar la nulidad de todo lo actuado por agotamiento de la jurisdicción; ii) rechazar de plano la demanda y iii) incluir en el expediente de la acción popular Nº 2009-0233, que cursaba en ese Despacho, el material probatorio del proceso en mención. Fundó su decisión en la circunstancia de que en ese mismo Juzgado se tramitó con anterioridad otra acción popular que se sustentó en similares hechos y pretensiones a la que motivan la presente.

3. La decisión de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, mediante providencia del 14 de mayo de 2015, confirmó la decisión del a quo, con fundamento en lo siguiente: “Obsérvese a simple vista que ambas acciones se dirigen contra Municipio de Bucaramanga; los establecimientos de comercio demandados se ubican en el Municipio en mención, versan sobre el mismo asunto, esto es, la protección de los

derechos colectivos del goce del medio ambiente, tranquilidad, el espacio público y la moralidad administrativa y su origen radica en la carencia por parte de los establecimientos de comercio demandados de parqueaderos internos propios, así como el no pago de los dineros ordenados por el Decreto Municipal No. 067 de 2007 a favor del Municipio de Bucaramanga por dicha carencia. Lo anterior se contrapone al argumento del actor popular quien indicó que no hay igualdad de hechos, pretensiones, causa, objeto y demandados”.

4. La solicitud de revisión El actor con escrito radicado el 28 de mayo de 20151, solicitó la revisión de la providencia del 14 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión, bajo los siguientes argumentos: “Invocando para su expreso pronunciamiento y acatamiento la tesis jurisprudencial reiterada de que un auto ilegal no vincula a los jueces, ni a las partes, ni corren términos de ejecutoria en el Consejo de Estado, BOLETIN Nº 111, 3 de OCTUBRE de 2012 como en la providencia del 28 de octubre de 1998, M.P. Eduardo García Sarmiento de la Corte Suprema de Justicia, Sala de 1 Se advierte que el actor presentó la revisión eventual en el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, la cual fue remitida por dicha Corporación el 1º de julio de 2015 mediante Oficio Nº 2366.

Casación Civil, recogiendo auto de 04 de febrero de 1981 que “La Corte no puede quedar obligada por sus autos cuando hay quebranto de normas legales, estos no

tienen fuerza de sentencia”, por tanto insisto en que se revoque el auto de agotamiento, se de impulso al proceso y fallo de fondo conforme a los amplios fundamentos jurídicos señalados en mis escritos precedentes y a los cuales expresamente me remito, y que [ese] Despacho no aplica los precedentes judiciales verticales expuestos, ni respeta la normativa invocada, habiendo señalado incluso de [su] parte con comparación que las partes demandadas son claramente distintas, que este proceso es más antiguo en notificación a demandados expresamente señalados, y que incluso parte de ellos nada tienen que ver con establecimientos de comercio, por tanto es burdo el ilícito agotamiento, esto con referencia a la presunta falta de oportunidad de prestación del recurso de revisión eventual”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La competencia de la Sala para conocer de esta solicitud de revisión eventual proviene del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, que adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 1996 y del Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Del mecanismo de revisión eventual de acción popular y de grupo en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado En el artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se

consagró el mecanismo de Revisión Eventual de las sentencias de acción popular y de grupo que profieran los tribunales administrativos en segunda instancia. La norma que adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 1996 establece: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida

sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”. En el texto legal aprobado por el Congreso de la República la revisión se concibió con el propósito de (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos de segunda instancia dictados por los tribunales administrativos en acción popular y de grupo, pero quedó reducido a la primera finalidad por así disponerlo la Corte Constitucional en la sentencia C-713 del 15 de julio de 20082, mediante la cual efectuó el estudio previo de constitucionalidad de la reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Pues bien, como la revisión eventual tiene por finalidad la unificación de la jurisprudencia, se considera pertinente hacer referencia a los eventos identificados por el Consejo de Estado, en los cuales está llamado a proceder este mecanismo: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: - Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones

normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. 2 En lo pertinente dispuso el fallo de la Corte Constitucional: “Décimo segundo: Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1°

del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión. (…)” Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud

correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”3 Bajo estos parámetros bien pueden condensarse los presupuestos de viabilidad de la selección de revisión eventual en que (i) la solicitud de revisión se formule oportunamente, es decir dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia que se solicitó revisar (ii) provenga de alguna de las partes o del Ministerio Público, (iii) sea sustentada, además, que, (iv) la providencia que se pretende revisar ponga fin al proceso y haya sido dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y por último, que (v) la finalidad de la selección sea unificar la jurisprudencia. Es importante señalar que la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló este mecanismo en los artículos 272, 273 y 274, que reprodujeron los postulados del Consejo de Estado fijados en auto de 14 de julio de 20094.

3. Caso Concreto Corresponde a la Sala decidir si en el presente caso la providencia del 14 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, debe ser seleccionada para revisión, para lo cual se examinará si cumple con los presupuestos señalados en el acápite anterior relacionados con la procedencia de este mecanismo eventual, así: La revisión eventual fue solicitada por el accionante el 28 de mayo de 2015 y la

notificación de la providencia que se pide revisar se realizó por estado del 19 del mismo mes y año. Por lo tanto, la petición se presentó dentro de los 8 días siguientes a la notificación y cumple con el presupuesto de la legitimación. La providencia fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión y como puso fin al proceso, cumple con el presupuesto en cuanto se trata de la providencia de segunda instancia que confirmó la decisión del Juzgado. 3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 4 Ibídem. Sin embargo, la providencia no será seleccionada para revisión debido a que, el actor no menciona claramente el aspecto o materia que ameritaría la revisión por parte del Consejo de Estado con la finalidad de unificar jurisprudencia; pues del escrito se infiere que lo que se pretende es reiterar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el sentido de que la figura del agotamiento de la jurisdicción fue incorrectamente en el sub lite. Así, es claro que lo perseguido es que se realice un nuevo análisis del tema relacionado con el agotamiento de jurisdicción, situación que no es de recibo para esta Sala, toda vez que el mecanismo de revisión eventual no puede entenderse como un recurso o una instancia adicional al proceso ordinario, toda vez que desconoce que el propósito único es la unificación de jurisprudencia.

Aunado a lo anterior, es importante señalar que el tema de la procedencia del rechazo de la acción por agotamiento de jurisdicción, o de la acumulación de procesos, ya fue unificado por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado en el proceso 41001-33-31-004-2009-00030-01 mediante auto de 11 de septiembre de 2012 con Ponencia de la Dra. Susana Buitrago Valencia. Al respecto, la Sala Plena consideró: Ciertamente, existe la necesidad que sea la Sala Plena del Consejo de Estado la que unifique la tesis en torno al tema de si en los procesos de acción popular procede la acumulación, o si por el contrario, debe aplicarse la figura del agotamiento de jurisdicción y rechazar las subsiguientes demandas iguales que se promuevan, instando al nuevo actor popular a que intervenga a título de coadyuvante en el primer proceso que ya se encuentra en trámite. (…) La figura es de creación jurisprudencial por el Consejo de Estado. Se remonta al auto del 18 de octubre de 1986 en el cual la Sección Quinta luego de negar la acumulación de dos procesos electorales por tener la misma causa petendi e idénticas peticiones, expresó que cuando los particulares acuden al juez para que haga operar el servicio de justicia a un caso concreto, con la puesta en marcha del respectivo proceso que se promueva se agota la jurisdicción frente a dicho asunto o controversia. Para estos efectos la jurisdicción es entendida como la activación del aparato de justicia. Significa que llevarle de nuevo el mismo reclamo de protección de iguales derechos, en el caso de la nulidad electoral, derechos a la preservación de la

legalidad en abstracto, afectados por causa idéntica, no es un racional ejercicio del derecho de acción. Que en tal caso el proceso que se inicie con posterioridad a otro que ya se encuentra en curso y que se instauró por los mismos hechos y derechos está viciado de nulidad ‘por agotamiento de jurisdicción’. Que a tal conclusión se arriba porque si el proceso es nulo cuando corresponde a distinta jurisdicción, también lo es cuando la jurisdicción se ha consumado por haberse aceptado dar trámite a la demanda y estar ya en trámite otro proceso sobre la misma materia5”. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 18 de octubre de 1986, rad. E-10, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. De esta manera la providencia del Tribunal Administrativo de Santander en Descongestión no se seleccionará para revisión, por las razones expuestas en la parte motiva. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta, RESUELVE PRIMERO. No seleccionar para revisión la providencia del 14 de mayo de 2015 del Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión dentro de la acción popular instaurada por el señor Iván Gonzalo Reyes Ribero contra el Municipio de Bucaramanga y otros. SEGUNDO. Notificar por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público. TERCERO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero de Estado

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero de Estado