CE-68001-33-31-004-2010-000013-01(AP)REV-2015

ACCIÓN POPULAR / REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR – No se selecciona / UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA - Finalidad de la revisión eventual en acción popular / REVISIÓN EVENTUAL DE ACCIÓN POPULAR - No puede emplearse como una tercera instancia / SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL - No hace referencia a la necesidad de unificación de la jurisprudencia frente al tema debatido / AUSENCIA DE CARGA

ARGUMENTATIVA

[A]l analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión, se advierte que la parte solicitante no expresa los motivos que, a su juicio, justifican que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander deba ser objeto de revisión con el fin de unificar la jurisprudencia. Por lo demás, tampoco explica cuáles son las posiciones jurisprudenciales contradictorias en el sub lite o en que surge la disparidad de interpretaciones sobre un cierto aspecto en derecho que admite que la jurisprudencia sea unificada, dado que se limita simplemente a presentar la solicitud por la inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados. Entonces, se desprende de lo anterior, que si bien la providencia objeto de inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Santander decidiendo la instancia, la parte actora en su petición no cumplió con la carga de explicar las razones por las que, en su criterio, resulta necesaria la selección de la misma con miras a cumplir la finalidad de unificar la Jurisprudencia del Consejo de Estado. Se advierte que teniendo la revisión eventual el exclusivo propósito de unificar la jurisprudencia, no es dable pretender emplearla como una tercera instancia, para insistir en reabrir un debate judicial sobre una controversia que ya

fue decidida por el juez natural. En consecuencia, no hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia mencionada FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. once (11) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-33-31-004-2010-000013-01(AP)REV

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS REVISIÓN EVENTUAL – ACCIÓN POPULAR De conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Acuerdo 0117 de 2010 (12 de octubre), “por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo Nº 58 de 19991 un parágrafo”, esta Sala es competente para conocer de la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de 10 de julio de 2014,

1Por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. mediante la cual se confirmó la sentencia proferida el 23 de abril de 2013 por el Juzgado Cuarto del Circuito Administrativo de Bucaramanga.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 9 de diciembre de 2009 el señor DANIEL VILLAMIZAR BASTO interpuso acción popular contra el Municipio de Bucaramanga (Santander), Luis Hernando Rodríguez Muñoz y María Zoraida Ortega Parada, para que se protegieran sus

derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, el acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y al goce de un ambiente sano, consagrados en los literales a), d), g), j) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. 1.1. Hechos: El actor sostiene que en el Municipio de Bucaramanga (Santander) se encuentra ubicado un inmueble en la carrera 24 No. 107 – 06 del barrio “Provenza”, con una construcción de dos pisos sobre el antejardín que obstaculiza el espacio público, el disfrute visual y ambiental, como parte integral del perfil vial que impide la libre circulación de los peatones por el sector. Afirma, que dicha construcción viola las normas que regulan el espacio público, establecidas en el Acuerdo No. 041 de 19712, el Código de Urbanismo de Bucaramanga de 1982, la Ley 9 de 19893, la Ley 388 de 19974 y el Decreto 1504 de 985 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bucaramanga). 2 “Por medio de la cual se derogan los Acuerdos números 011 y 017 de 1966; 016 de 1967, 037 y 060 de 1970, y otras disposiciones, se organiza la Oficina de Planeación Municipal; se dictan normas que deben cumplirse para urbanizar y sub dividir terrenos, para permisos de uso de la tierra, para canje de áreas y se

dictan otras disposiciones”. 3“por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” 5 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. De conformidad con lo anterior, el actor solicita que se amparen sus derechos colectivos invocados y que, en consecuencia, se ordene al Municipio de Bucaramanga y al señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz y a la señora María Zoraida Ortega Parada, en su calidad de propietarios del inmueble, el restablecimiento del espacio público y el cumplimiento de las normas urbanísticas del Municipio de Bucaramanga, adoptando las medidas necesarias para la recuperación del antejardín, el andén y el perfil vial, inclusive la demolición de las construcciones ilegales que invaden el espacio público. Por último, solicitó reconocer a su favor el incentivo económico contemplado en el inciso 1º del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y condenar al pago de costas. 1.2. Contestaciones: 1.2.1. El Municipio de Bucaramanga por medio de su apoderado judicial se opuso a todas y cada una de las pretensiones planteadas por el accionante, comoquiera que esa entidad no ha vulnerado o amenazada los derechos e intereses colectivos, por lo que solicita que se le exima de todo tipo de responsabilidad y se desvincule de la presente acción popular, por falta de legitimación en causa por pasiva, en razón de no ser ente territorial el propietario del inmueble.

1.2.2. El señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz y la señora María Zoraida Ortega Parada por medio de su apoderado judicial, se opusieron a todas pretensiones de la demanda, en razón a que no han violado disposiciones de las normas constitucionales y legales, sobre el espacio público. Asimismo, propusieron como excepciones las siguientes:  "Impertinencia o inviabilidad del proyecto de pacto de cumplimiento y sucedáneamente de la celebración de éste último, por sustracción de materia, al no existir ni la amenaza, ni la vulneración al derecho colectivo invocado por el actor popular contra los demandados.  Falta de legitimación en la causa por pasiva en los demandados.  Inexistencia del perjuicio invocado.” Las fundamenta en que, el folio de la matricula inmobiliaria 300-147666 corresponde al lote No. 14, manzana C, y a la construcción en él erigida se identifica con la nomenclatura urbana carrera 24 No. 17-06 barrio “Provenza” de Bucaramanga, el cual fue adquirido por los demandados hace más de 19 años por la figura jurídica de derecho civil sustantivo denominada “Agregación de Posesiones”. 1.3. Sentencia de Primera Instancia: El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia de 23 de abril de 20136, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, protegiendo los derechos colectivos invocados por el actor, comoquiera que se demostró que la zona privada del antejardín del inmueble ubicado en la Carrera 24 No. 10706 del Barrio “Provenza” de Bucaramanga, se encuentra

invadiendo el espacio público. Asimismo ordenó al señor José Arias Escalante y a la señora Julia Ignacia Navarro de Arias, “recuperar y empradizar, devolviendo a su condición general la zona verde endurecida, el antejardín y las franjas de retiro de las edificaciones, iniciándolas en un término de quince (15) días contadas a partir de le ejecutoria del fallo. Por último, consideró que no había lugar a reconocer el incentivo económico solicitado por el actor, argumentando que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, fueron expresamente derogados por la Ley 1425 de 2010.

II. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA: El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 10 de julio de 2014, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga de 23 de abril de 2013, señalando que, el encerramiento

y endurecimiento de la zona del ante jardín del predio ubicado en la carrera 24 No. 107 – 06 del barrio “Provenza” de Bucaramanga, se hizó sin licencia de construcción alguna, según el informe técnico de la Secretaría de Planeación de Bucaramanga7, con lo cual se comprueba la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor. Finalmente señaló que conforme al criterio jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no era dable conceder el incentivo al actor, por haberse 6 Folios 254 a 262 del Cuaderno Principal 7 Folios 135 a 136 del Cuaderno principal.

derogado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la Ley 1425 de 2010.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA SENTENCIA El 6 de agosto de 2014, Luis Hernando Rodríguez Muñoz y la señora María Zoraida Ortega Parada, por medio de su apoderado judicial, solicitaron la revisión de la sentencia de 10 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander la cual fundamentaron en los términos que enseguida se transcriben: “Me permito formular petición de eventual revisión por parte del H.

Consejo de Estado, de la sentencia de segunda instancia de fecha 8 de julio de 2014 proferida dentro del proceso de la referencia por esta colegiatura judicial, invocando expresamente como causal legal para dicho medio de impugnación, la preceptúa en el numeral 1º del art. 273 CPACA, y con la finalidad, de que dicha sentencia sea revocada por el superior jerárquico, y en su lugar, se revoque el fallo de primera instancia y se denieguen las pretensiones del actor popular contenidas en su escrito de demanda y se condene al pago en costas procesales, por inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados como afectados por la reforma efectuada en época pretérita al inmueble urbano de propiedad de mis mandantes, objeto material de la acción, por alguno de los antecesores en el dominio de éste, y con la cual se encerró y construyó el espacio público correspondiente al antejardín del mismo, a ciencia y paciencia del Municipio de Bucaramanga, de su

Secretaría de Planeación Municipal y de las Curadurías Urbanas de esta ciudad, quienes no ejercitaron oportunamente las acciones policivas de recuperación del espacio público invadido y permitieron que se afectara el derecho constitucional de la confianza legítima de mis mandantes al adquirir el dominio sobre tal predio de muy buena fe exenta de toda culpa”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Consideración preliminar - Competencia.

Mediante Acuerdo Nº 0117 de 12 de octubre de 2010, la Sala Plena del Consejo de Estado modificó el reglamento de la Corporación, en el siguiente sentido: “Artículo 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo

procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. Artículo 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En consecuencia, las decisiones acerca de las solicitudes de revisión de acciones populares presentadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, son de competencia de las Secciones de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado y, por ende, esta Sección es competente para conocer el asunto de la referencia. 4.2. Generalidades del recurso de revisión La decisión respecto de la revisión o no de la providencia sub iudice se fundamenta en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, ajustada a los razonamientos que hizo la Corte Constitucional mediante sentencia C-713 de 2008, en los siguientes términos: “1. La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y

el trámite que deberá surtirse. A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular.” El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, dispone lo siguiente: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o

providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1°. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con

otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2°. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de 14 de julio de 2009 (Expediente: 2007-00244. M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez) señaló que de acuerdo con la Ley 1285 de 2009 y la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional, los requisitos para que proceda la revisión de las providencias de las acciones populares ante ésta Corporación son los siguientes: a) La solicitud de revisión debe ser formulada por las partes o por el Ministerio Público; b) Debe tratarse de sentencias o providencias que pongan fin al proceso promovidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia; c) La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia; y que la petición esté debidamente sustentada. Asimismo sostuvo la Sala Plena que para definir la selección deben considerarse los siguientes parámetros: a) Las particularidades de cada asunto; b) El cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; y c) La configuración de uno o varios de los eventos que determina la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por último, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1285 de 2009, dispuso que el Consejo de Estado debe motivar suficientemente la

admisión o el rechazo de la solicitud, lo cual se entra a resolver. 4.3. El caso concreto El señor Luis Hernando Rodríguez Muñoz y la señora María Zoraida Ortega Parada, por medio de su apoderado judicial, solicitaron la revisión eventual de la sentencia de 10 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con miras a que se revoque el fallo de primera instancia y se denieguen las pretensiones del actor popular contenidas en el escrito de la demanda. A continuación, procede la Sala a verificar si en el caso concreto se cumplen los presupuestos para seleccionar el presente asunto, a efectos de revisar la sentencia referida. En este sentido, se advierte que la solicitud de revisión fue presentada por el apoderado de los actores el 6 de agosto de 2014, dentro del término previsto para el efecto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que puso fin al respectivo proceso (25 de julio de 2014). Sin embargo al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión8, se advierte que la parte solicitante no expresa los motivos que, a su juicio, justifican que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander deba ser objeto de revisión con el fin de unificar la jurisprudencia. Por lo demás, tampoco explica cuáles son las posiciones jurisprudenciales contradictorias en el sub lite o en que surge la disparidad de interpretaciones sobre un cierto aspecto en derecho que admite que la jurisprudencia sea unificada, dado que se limita simplemente a presentar la solicitud por la

inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados. Entonces, se desprende de lo anterior, que si bien la providencia objeto de inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Santander decidiendo la instancia, la parte actora en su petición no cumplió con la carga de explicar las razones por las que, en su criterio, resulta necesaria la selección de la misma con miras a cumplir la finalidad de unificar la Jurisprudencia del Consejo de Estado. Se advierte que teniendo la revisión eventual el exclusivo propósito de unificar la jurisprudencia, no es dable pretender emplearla como una tercera instancia, para insistir en reabrir un debate judicial sobre una controversia que ya fue decidida por el juez natural. En consecuencia, no hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia mencionada, pues no cumple con la solicitud debidamente sustentada, establecida en la Ley 1285 de 2009 y en la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 8 Folios 376 y 379 del Cuaderno principal.

R E S U E L V E: No seleccionar para su revisión la sentencia de 10 de julio de 2014, proferida por

el Tribunal Administrativo de Santander. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

GUILLERMO VARGAS AYALA