CE-68001-33-31-004-2010-00194-01(AP)REV-2014

REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO – Por derogatoria de las normas sustanciales que lo consagran / INCENTIVO ECONÓMICO – No es un derecho adquirido si la providencia en acción popular no quedó en firme antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 [A] aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. (…) Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. (…) Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…) Las

normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. (…) El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria. (…) De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 10 de junio de 2010, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras expectativas de alcanzar aquel reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1425 DE 2010 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 40.

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - Al goce de un ambiente sano, goce de espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y negar el incentivo económico al actor popular / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DE LOS HABITANTES – Deber de atender la constitución y la ley para la protección de la comunidad a través de la adecuación de infraestructura

[L]as decisiones judiciales adoptadas en las instancias respectivas fueron proferidas con ocasión de la demanda que presentó en ejercicio de la acción popular, el día 10 de junio de 2010 el abogado [J.D.R.G.] en contra del Municipio de Barrancabermeja, acción que, según se indicó anteriormente, tuvo por objeto conseguir la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, goce de espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez que según la demanda, el Municipio de Barrancabermeja ha sido totalmente omisivo en adelantar la las medidas correctivas necesarias para garantizar los derechos a proteger y los intereses colectivos de la comunidad, adoptando las medidas conducentes a la adecuación del puente peatonal que comunica a los habitantes de la urbanización 2000.con la carrera 34 frente a la portería del conjunto residencial “El Refugio” del municipio de Barrancabermeja. (…) Fracasada la audiencia de pacto de cumplimiento por ausencia de fórmulas de arreglo, se decretó la prueba solicitada, inspección judicial al lugar, la que no se llevó a cabo el a pesar de haberse instalado la diligencia el 09 de junio de 2011 por no haberse presentado “la parte que solicitó la prueba”, por lo que el Despacho cerró la diligencia sin practicarla. (…) Concluida la etapa probatoria, el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja accedió a la protección invocada declarando al municipio responsable de la violación a los

derechos colectivos al goce de un ambiente sano, goce de espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-33-31-004-2010-00194-01(AP)REV

Actor: JOSE DAVID RUDMAN GUTIERREZ Demandado: - MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Procede la Sala a efectuar la revisión de la sentencia que puso fin al presente proceso en ejercicio de la acción popular instaurado por JOSE DAVID RUDMAN GUTIERREZ en contra del Municipio de Barrancabermeja.

ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Jose David Rudman Gutiérrez invocó la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público.

1. HECHOS

En la carrera 34 frente a la portería del conjunto residencial “El Refugio” existe un puente de acceso peatonal al barrio conocido como “urbanización 2000”, puente

usado por los habitantes del municipio de Barrancabermeja que no cuenta con barandas de protección que garantice la seguridad de quienes se transitan por allí.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Único Administrativo de del Circuito de Barrancabermeja a través de sentencia del 31 de octubre de 2011, declaró la vulneración de los derechos colectivos incoados ordenando al municipio de que en el término no superior a noventa días contados desde la notificación de la sentencia se disponga demoler y construir un nuevo puente con las medidas técnicas para el paso seguro de los peatones el cual debe contar con una rampa al frente del conjunto residencial “El Refugio” que conecta con la “urbanización 2000” De la misma manera dispuso tomar las medidas necesarias para la descontaminación del agua y velen por la debida utilización de las aguas negras por la entrada del Barrio 2000” por la carrera 34 frente al conjunto residencial “El Refugio”, sin reconocer incentivo alguno. Lo anterior en tanto del material obrante en el proceso se concluye que efectivamente el municipio de Barrancabermeja ha vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda al tenor de las pruebas obrantes en el proceso en el que se logró demostrar que existe un puente peatonal ubicado en la carrera 34 frente a la portería del conjunto residencial el Refugio que da acceso al barrio “Urbanización 2000”, el cual carece de barandales, se evidencia una grieta que va desde el principio su inicio hasta casi la mitad del puente, con un ancho mínimo que no permite el paso seguro de los peatones, con una altura del agua

contaminada al parecer un caño colector de aguas negras que pasa por debajo de este puente, observando contaminación de aguas negras, observando contaminación de aguas negras que amenaza gravemente la salubridad de los residentes del lugar.

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 21 de mayo de 2013, negó la solicitud de nulidad y confirmó la decisión proferida por el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja.

Alude como problema jurídico a resolver si es nula la sentencia recurrida por omitir el alegato de conclusión presentado. El fundamento de la apelación lo constituye el que la sentencia proferida por el aquo es nula por omitir tener en cuenta los alegatos de conclusión en la decisión final que amparó los derechos colectivos invocados por el actor, esta presunta nulidad vulnera el debido proceso y derecho de contradicción. Para resolver argumento el Tribunal que los motivos propuestos como constitutivos de nulidad no ostentan tal carácter, como quiera que los argumentos que sirven de apoyo no evidencian la existencia de un vicio grave o protuberante en el fallo, sino que el peticionario pretende esgrimir simples apreciaciones sobr4e el fondo del asunto que en manera alguna pueden llevar a que se reforme o revoque la sentencia en virtud del principio de inmutabilidad consignado en el artículo 309. Del C.P.C. En todo caso advierte que el fondo del asunto nos e alteraría si se hubiese hecho un análisis profundo de los alegatos de conclusión, por cuanto en el expediente

quedo ampliamente demostrada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley y las disposiciones reglamentarias, la seguridad y salubridad públicas, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Estima que las fotos obrantes en el proceso vitas a folio 7 y 8 de acuerdo con el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, constituyeron prueba documental suficiente, acompañada de oficio emitido por la Oficina Asesora de Planeación municipal de Barrancabermeja, para que el A-quo tuviera certeza de la existencia de la trasgresión de derechos colectivos y de la peligrosidad que representa el estado actual del puente ubicado en la carrera 34 frente a la portería del conjunto residencial el Refugio, lo cual motivo la decisión final y por supuesto el fondo del asunto, que termino amparando los derechos. Finalmente no dispone condena en costas de la segunda instancia.1

4. PETICION DE REVISION Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó “recurso de revisión”, por estimar que se negó el incentivo con base en una tesis de la Sección Tercera de ésta Corporación la cual niega el incentivo de Ley aplicando con retroactividad la nueva Ley 1425 de 2010 a la presente demanda que fue radicada el 06 de diciembre de 2010, en contravía de lo dispuesto en el artículo 58 de la

Constitución. Alude que diversos Despachos judiciales en todo el país se han amparado en la

providencia de la Sección tercera para negar el incentivo, sin embargo cita providencias de la Sección Primera de esta misma Corporación que en su sentir acceden a su reconocimiento. Estima que la petición de revisión eventual tiene como finalidad la unificación de jurisprudencia dada la disparidad de criterio suscitada entre las secciones Primera y Tercera, razón por la que estima procedente el recurso. Señala además que nos e puede desconocer que el honorable Consejo de estado está sometido al precedente jurisprudencial sentado por la corte Constitucional. Para resolver se,

5. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por el actor popular en el punto atinente a la unificación de jurisprudencia, esto es, la procedencia del incentivo económico después de derogado el articulo 39 y 40 e la Ley 472 de 1998 en atención a que en sentencia de 20 de enero de 2011 de la sección primera se concedió el mismo.

Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) Competencia para decidir el asunto, (ii) naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo, (iii) tesis de la Sala Plena sobre unificar la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en 1 Flios 128 a 132 aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, y (iv) estudio del caso concreto. 1.- Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la competencia para decidir sobre la selección para revisión eventual de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, corresponde a las diferentes Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, a través del cual se expidió el Reglamento Interno de esta Corporación, advirtiendo que el reparto sería efectuado por el Presidente, sin atender a la especialidad2. Por tanto, una vez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de septiembre de 20133 respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo en juicios iniciados después de la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por la Ley 1425 de 2010, la Sala es competente para estarse a lo resuelto en dicha sentencia de unificación y reiterar la postura acogida en dicha providencia. 2.- Naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo. Señala la Ley 1425 de diciembre 29 de 20104 , “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, en su artículo 1º:

“Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.”5 A renglón seguido el artículo 2o. respecto de la vigencia señaló: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010,”Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo”, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley. 2 “ARTÍCULO 1o. Adicionase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: - Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 3 Proceso: (AP) 170013331001200901566 01. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez. 4 Publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010.

5 Ley declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-914-11, C-902-11, C-880-11,

C-730-11, C-688-11, C-687-11, C-630-11, C-631-11, C-050-12, C-786-12.

Los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 disponían: “Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. “…………………………….. “Artículo 40. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró

exequible, circunstancia que refuerza, que el legislador sí dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. Con referencia al artículo 34 de la ley 472 de 1998, que alude a los contenidos de la sentencia que se profiere en la acción popular expuso la Corte tres argumentos en su orden histórico, normativo y pragmático. Con relación al primero, con fundamento en las ponencias para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, segundo debate ante la plenaria de la Corporación y tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, concluyó: Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. En cuanto al segundo, expresó: “El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita,

derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa. Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia6. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera

cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.7.8 En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” Y finalmente en cuanto al argumento pragmático señaló: 6 Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).

7 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). 8 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). 4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.9 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.10 4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó

expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran 9 Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone:

‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera,

Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado. 10 La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-200302486-01(AP)]. incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver. Si bien en la Corte Constitucional no se pronuncia sobre la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso, también lo es que bajo las argumentaciones expuestas en la declaratoria de exequibilidad se puede deducir que dentro del contexto de derecho político fundamental que la misma le atribuye11 en el cual está inmerso el interés general, desde el punto de vista teleológico o finalistico de la norma la atribución de significado está en función de la finalidad específica del precepto y del cuerpo normativo en el que se inscribe. Para su determinación se puede apelar, entre otras cosas, a la voluntad del órgano de

producción normativa expresada en los trabajos preparatorios y en las exposiciones de motivos, a los considerandos del texto normativo, e incluso a las disposiciones legales que expresan los respectivos objetivos12. La jurisprudencia constitucional ha señalado la trascendencia de este criterio en la interpretación constitucional. Esto explica la frecuencia con la que se utiliza, tanto para definir el alcance de las disposiciones constitucionales, como el de las normas que son objeto de control13. La comprensión de la norma se puede hacer si se realiza una interpretación teleológica de la ley 1425, en donde se tiene en cuenta la finalidad de la misma. Al respecto debe decirse que la finalidad de la norma no fue otra que eliminar el incentivo económico de manera inmediata dado que si bien el legislador puede promover “incentivos de diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado. Es constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo ha indicado la jurisprudencia citada. No obstante, la posibilidad de establecer tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación constitucional de mantenerla.”14 Desde este parámetro de interpretación, las normas que establecen el incentivo, como las que lo eliminan, su naturaleza se acerca a la de norma de orden

11 En el considerando 10.10. de la sentencia C-630 de 2011 señala la Corte: “ Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el equilibrio procesal, por