CE-68001-33-31-004-2010-00453-01(AP)REV-2014

REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN POPULAR / IMPROCEDENCIA DEL INCENTIVO ECONÓMICO – Por derogatoria de las normas sustanciales que lo consagran / INCENTIVO ECONÓMICO – No es un derecho adquirido si la providencia en acción popular no quedó en firme antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 [A] aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. (…) Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. (…) Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…) Las normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación

que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. (…) El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria. (…) De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 10 de diciembre de 2010, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras expectativas de alcanzar aquel reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1425 DE 2010 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 39 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 40.

VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS - A la seguridad y salubridad públicas, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, los derechos de los consumidores y usuarios, igualmente al derecho de locomoción / INCUMPLIMIENTO DE

REQUISITOS PARA GARANTIZAR EL USO DEL ESPACIO PÚBLICO –

Deber de atender la constitución y la ley en la adecuación de infraestructura, para el acceso de todos, en especial de la población vulnerable Señala que la violación se presenta de un lado, por acción y por el lado de la entidad territorial por omisión por no haber requerido o exigido a la accionada dar cumplimiento a las normas de construcción el andén con las respectivas losetas texturizadas guías, que mejora la calidad de vida urbana, en especial las dirigidas a la población vulnerable visualmente. (…) Decretadas las pruebas, se dispuso inspección judicial a la estación de servicios de Terpel Cañaveral ubicada en la autopista a Floridablanca. Llevada a cabo se advierte por el despacho de primera instancia la inexistencia de losetas texturizadas guías de demarcación del predio, amén de que alude la existencia de los pompeyanos a lo largo del predio costado sur, así como que al mismo costado del predio existe una tapa de “aguas negras de Terpel” sin loseta de alerta. (…) Alude la inexistencia de losetas de alerta y guías mencionando en particular los sitios del predio donde se presenta la situación de amenaza. (…) Acopiada la prueba, el Juzgado Cuarto en Descongestión de Bucaramanga profiere sentencia de primera instancia argumentando que el Municipio de Floridablanca y la Estación de servicio Terpel Cañaveral vulneran los derechos colectivos alegados por el actor, por cuanto en las instalaciones del establecimiento de comercio ha omitido instalar las respectivas losetas texturizadas guías tal y como lo señala el artículo 7º del Decreto 1538 de 2005. (…) Señala que en el caso en estudio la guía para

personas con discapacidad visual no se construyó tal y como se muestra en las fotografías, la inspección judicial y el testimonio rendido. (…) Luego de referir las deficiencias advertidas en la construcción en cita, alude que es deber del alcalde municipal, acatar toda la normatividad en materia de preservación del espacio público y además verificar su sujeción por parte de toda la comunidad de forma que cuando dicha atribución es inobservada no solamente se desatiende la constitución sino que cabe el quebrantamiento de los derechos colectivos, situación inobservada por el Municipio de Floridablanca, de lo que deduce la violación de los derechos colectivos. (…) Con base en esta argumentación declara la vulneración de los derechos colectivos por parte de la estación de servicio Terpel Cañaveral, en razón a que son sus instalaciones físicas las que no reúnen los requisitos legales y constitucionales para garantizar el uso del espacio público a todas las personas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – 88 / LEY 472 DE 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 68001-33-31-004-2010-00453-01(AP)REV

Actor: JAIME ORLANDO MARTINEZ GARCIA

Demandado: - MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA – TERPEL S.A.

ASUNTO Procede la Sala a efectuar la revisión de la sentencia que puso fin al

presente proceso en ejercicio de la acción popular instaurado por JAIME

ORLANDO MARTINEZ GARCIA en contra del MUNICIPIO DE

FLORIDABLANCA y S.A.

ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el ciudadano Jaime Orlando Martínez Garcia invocó la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, los derechos de los consumidores y usuarios, igualmente alude al derecho de locomoción.

1. HECHOS El establecimiento de comercio accionado al realizar la construcción y/o remodelación de su establecimiento de comercio cortó, demolió o dejó de construir el andén obligatorio a lado y lado del acceso vehicular, situación que presenta peligro para los peatones especialmente para los disminuidos en su capacidad física o visual, lo que implica un desconocimiento de la Ley 361 de 1997 y numerosas normas de ICONTEC. Refiere que todo ello se ha dado con la omisión del ente territorial demandado.

2. PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga a través de sentencia del 22 de junio de 2012, declaró la vulneración de los derechos colectivos incoados ordenando al municipio de Floridablanca adelantar todas las actuaciones para adecuar los pompeyanos

e instalar las losetas texturizadas del establecimiento de comercio denominado Estación de Servicio Terpel Cañaveral, de tal manera que sean accesibles para las personas con discapacidad tal como lo disponen las normas pertinentes y ejerza además a través de la dependencia competente las respectivas funciones de vigilancia encomendada por la ley frente al tema de integración social de las personas con limitación física en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Igualmente determinó conformar comité de verificación integrado por el actor popular, el alcalde municipal o un representante suyo, el defensor del pueblo o su delegado, un agente del Ministerio Público, un representante de la Estación de Servicio Terpel Cañaveral, quienes deberán rendir informe dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia. Condenó al municipio de Floridablanca a cancelar la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho en favor del actor popular, así como en costas al demandado y denegar el incentivo.1

3. PROVIDENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnada la decisión, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 08 de mayo de 2013, confirmó la decisión proferida por el

Juzgado Cuarto Administrativo en Descongestión de Bucaramanga. Alude como problemas jurídicos a resolver si del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 se puede derivar título jurídico que otorgue incentivo económico al actor popular a quien prosperen las pretensiones, si hay lugar al reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 en aquellos

casos que se deciden luego de su derogatoria, y si procede una alta tasación de agencias en derecho por los gastos en que incurrió el actor popular para tramitar el proceso. Para resolver estimó en su orden que no hay lugar a reconocimiento de ningún tipo de incentivo económico al señor Martínez García con fundamento en el artículo 34 ibídem, porque el interés del legislador fue eliminar cualquier recompensa económica a favor del actor popular por su actividad litigiosa, por lo que en virtud del artículo 2º de la Ley 1425 de 2010 se puede predicar una derogatoria tácita de cualquier artículo por fuera de la Ley 472 de 1988 que previera una de aquellas. Señala que el incentivo que estuvo previsto en los artículos 39 y 40 de la mencionada ley fue un derecho que estaba sometido a una condición: la prosperidad de las pretensiones de la demanda, lo cual se configura cuando la sentencia que así lo declare quede en firme, y no antes. Es decir, que la decisión que tomaba el Juez Contencioso es constitutiva, por lo que a partir de ella es que el supuesto de hecho se realiza. En el presente asunto estima imposible conceder el incentivo económico toda vez que no hay título jurídico del cual pueda derivar dicho derecho. Lo contrario sería aplicar ultractivamente el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, osea su supervivencia después de derogada. Finalmente, luego de hacer distinción de que conceptos componen las costas procesales aduce que las inversiones en que el actor popular haya incurrido deberán ser probadas en el trámite secretarial que debe hacer para liquidar las referidas expensas procesales una vez quede en firme la sentencia.

Dado que el a-quo omitió fijar agencias en derecho, modifica el numeral quinto de la misma para fijar el equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.2

4. PETICIÓN DE REVISIÓN 1 Flios 186-192 2 Flios 232 a 236

Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora elevó “recurso de revisión”, por estimar que se negó el incentivo con base en una tesis de la Sección Tercera de ésta Corporación la cual niega el incentivo de ley aplicando con retroactividad la nueva Ley 1425 de 2010 a la presente demanda que fue radicada el 06 de diciembre de 2010, en contravía de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución. Con fundamento en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 estima que es por la ley vigente al momento en que presentó su demanda que se debe regir el tema del incentivo, en sustento de lo cual cita y transcribe in extenso sentencia de unificación SU-881 del 25 de agosto de 2005, proferida por la Corte Constitucional, así como providencias de la Sección Primera de ésta Corporación de fechas 2 de febrero de 20123, 06 de septiembre de 20124, 10 de octubre de 20125, 7 de marzo de 20136, y de la Corte Suprema de Justicia Para resolver se,

5. CONSIDERA: Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por el actor popular en el punto atinente a la unificación de jurisprudencia, esto es, la procedencia del incentivo económico después de derogado el articulo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en atención a que en sentencia de 20 de enero de 2011 de la

sección primera se concedió el mismo. Para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: (i) Competencia para decidir el asunto, (ii) naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo, (iii) tesis de la Sala Plena sobre UNIFICAR la Jurisprudencia en relación con la derogatoria del incentivo económico en el marco de las acciones populares a partir de la promulgación, en diciembre de 2010, de la Ley 1425, así como en torno a la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición dicha Ley 1425, y (iv) estudio del caso concreto. 1.- Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la competencia para decidir sobre la selección para revisión eventual de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo de las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, corresponde a las diferentes Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Tal facultad fue reiterada por el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003, a través del cual se expidió el Reglamento Interno de esta 3 Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno Rad. 250000-23-15-000-2004-01991-01 (AP)

4 Consejera ponente Maria Elizabeth Garcia González, Rad. No. 54001-23-31-000-2011-00012-01 (AP) 5 Consejera ponente Maria Claudia Rojas Lasso, Rad. No. 17001-23-31-000-2010-00326-01 (AP) 6 Consejera ponente Maria Claudia Rojas Lasso, Rad. No. 68001-23-15-000-2003-02510-02 (AP) Corporación, advirtiendo que el reparto sería efectuado por el Presidente, sin atender a la especialidad7. Por tanto, una vez proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de septiembre de 20138 respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo en juicios iniciados después de la derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 por la Ley 1425 de 2010, la Sala es competente para estarse a lo resuelto en dicha sentencia de unificación y reiterar la postura acogida en dicha providencia. 2.- Naturaleza jurídica de la norma que consignó el incentivo. Señala la Ley 1425 de diciembre 29 de 20109 , “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.”, en su artículo 1º: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.”10 A renglón seguido el artículo 2o. respecto de la vigencia señaló: “La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.” Pues bien, al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad

con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, ”Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y [de] Grupo”, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley. Los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 disponían: “Artículo 39. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos”. “…………………………….. “Artículo 40. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. 7 “ARTÍCULO 1o. Adicionase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: - Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su

especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”. 8 Proceso: (AP) 170013331001200901566 01. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez. 9 Publicada en el Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010. 10 Ley declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-914-11, C-902-11, C880-11, C-730-11, C-688-11, C-687-11, C-630-11, C-631-11, C-050-12, C-786-12. Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso. Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”. Por su parte, la Corte Constitucional se ocupó de analizar la constitucionalidad de la Ley 1425 y mediante la sentencia C-630 de agosto 24 de 2011 la declaró exequible, circunstancia que refuerza, que el legislador sí dispuso la derogatoria expresa de las normas que consagraban el incentivo económico en las acciones populares. Con referencia al artículo 34 de la ley 472 de 1998, que alude a los contenidos de la sentencia que se profiere en la acción popular expuso la Corte tres argumentos en su orden histórico, normativo y pragmático.

Con relación al primero, con fundamento en las ponencias para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, segundo debate ante la plenaria de la Corporación y tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, concluyó: Como se observa, el objetivo de la ley acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia. Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente. En cuanto al segundo, expresó: “El segundo argumento es de tipo normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo

económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa. Acerca de la configuración de derogatoria de normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia11. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.12.13 En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como

sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de

1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” Y finalmente en cuanto al argumento pragmático señaló: 4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado 11 Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la materia, cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés Vargas

Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). 12 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz). 13 Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla). incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.14 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.15 4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver. Si bien en la Corte Constitucional no se pronuncia sobre la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso, también lo es que bajo las

argumentaciones expuestas en la declaratoria de exequibilidad se puede 14 Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por

incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado.

15 La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-2331000-200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP)]. deducir que dentro del contexto de derecho político fundamental que la misma le atribuye16 en el cual está inmerso el interés general, desde el punto de vista teleológico o finalístico de la norma la atribución de significado está en función de la finalidad específica del precepto y del cuerpo normativo en el que se inscribe. Para su determinación se puede apelar, entre otras cosas, a la voluntad del órgano de producción normativa expresada en los trabajos preparatorios y en las exposiciones de motivos, a los considerandos del texto normativo, e incluso a las disposiciones legales que expresan los respectivos objetivos17. La jurisprudencia constitucional ha señalado la trascendencia de este criterio en la interpretación constitucional. Esto explica la frecuencia con la que se utiliza, tanto para definir el alcance de las disposiciones constitucionales, como el de las normas que son objeto de control18. La comprensión de la norma se puede hacer si se realiza una

interpretación teleológica de la ley 1425, en donde se tiene en cuenta la finalidad de la misma. Al respecto debe decirse que la finalidad de la norma no fue otra que eliminar el incentivo económico de manera inmediata dado que si bien el legislador puede promover “incentivos de diversa índole, que promuevan el cump