CE-68001-33-31-006-2008-00055-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar jurisprudencia en cuanto a incentivo económico FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil doce (2012).

Radicación numero: 68001-33-31-006-2008-00055-01(AP)REV

Actor: JOSE DAVID RUDMAN GUTIERREZ Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTRO Corresponde a la Sala establecer la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 21 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito de Bucaramanga contra la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga el 21 de mayo de 2010.

I. ANTECEDENTES:

1. La demanda.

El señor José David Rudman Gutiérrez, actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción popular, solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad, la atención y prevención de desastres previsibles técnicamente, que considera vulnerados por las entidades accionadas ante la omisión de instalar señales de tránsito y realizar las adecuaciones técnicas necesarias que faciliten el desplazamiento de vehículos en la intersección de la vía denominada carretera

antigua y la calle 65 que conduce al barrio la Floresta de la ciudad de Bucaramanga.

2. Con fundamento en lo anterior, el demandante formuló las siguientes pretensiones: 2.1. Se declare que las entidades demandadas han vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2.2. Se ordene a las demandadas la adecuación técnica necesaria e inmediata de

la intersección de la vía denominada CARRETERA ANTIGUA Y LA CALLE 65 que conduce al bario la Floresta de Bucaramanga, para garantizar la seguridad y prevención de accidentes. 2.3. Se condene al pago del incentivo a favor del actor popular.

3. En la demanda se citan como fundamentos de derecho las siguientes disposiciones: La Ley 9 de 1989.

La Ley 472 de 1998, el artículo 4º literal L).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga profirió sentencia el 21 de mayo de 2010 amparando el derecho colectivo y ordenando a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga y a la Secretaría de Infraestructura de la Alcaldía de Bucaramanga, que dentro de los seis meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, adelanten los estudios técnicos para la viabilidad de la semaforización en el sector descrito en la demanda.

Condenó también el juez al pago de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor del actor popular y a cargo del municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito, a título de incentivo.

Para la anterior decisión el juzgado, luego de precisar el objeto de la acción popular y de describir el marco normativo que regula los derechos colectivos que consideró vulnerados, efectúo un recuento probatorio que le permitió concluir que: “(…) se tienen los elementos de convicción suficientes que indican que debido a la falta de voluntad de las autoridades de tránsito de la ciudad para adelantar los estudios técnicos y procurarse las partidas presupuestales para instalar un semáforo y realizar la adecuada señalización en el sector comprendido, no sólo se están vulnerando los derechos colectivos anteriormente señalados, sino que se está poniendo en peligro la vida de los habitantes del sector que se ven expuestos al peligro que este sector representa. INCENTIVO. Finalmente, se reconocerá al actor popular el incentivo descrito por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía de (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cargo del Municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito de Bucaramanga por partes iguales. (…)” Fol. 119 a 124 del presente cuaderno. Contra esta providencia la Dirección de Tránsito de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga interpusieron recurso de apelación, mediante escritos recibidos en la secretaría del juzgado el 23 de junio de 2010 y el 2 de julio de 2010 (Fol. 126 y 128).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 21 de junio de 2011 revocó el numeral 5º de la sentencia apelada y confirmó los restantes

numerales. Precisó el tribunal que revisado el material probatorio se evidencia la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la prevención de desastres previsibles técnicamente y la seguridad, pero al referirse a los fundamentos que sustentan la apelación interpuesta por el municipio, concluye que acorde con las normas de tránsito, concretamente el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, tanto al alcalde municipal como a la Dirección de Tránsito les corresponde las funciones de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías. De otra parte y dando respuesta a los argumentos de la Dirección de Tránsito consideró el tribunal que el juez de primera instancia efectúo una correcta valoración de la prueba con la que se logró demostrar la precaria señalización en la zona y la afluencia de peatones y tráfico vehicular, por lo cual se hacía necesario adoptar las medidas pertinentes. En punto al incentivo señaló que como a la fecha en que se profirió la sentencia que ordenó su reconocimiento y pago a favor del actor popular, los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 habían sido derogados, lo procedente era revocar la condena ante la ausencia actual de título legal que valide su reconocimiento. Para la anterior decisión el tribunal citó como criterio de autoridad, la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 24 de enero de 2011 (Fol. 153 a 161).

IV. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL Notificado el actor popular de la sentencia de segunda instancia, radicó petición de

envío del expediente al Consejo de Estado para una eventual revisión de la sentencia que le negó el reconocimiento del beneficio económico (Fol. 166 a 176). Como fundamento de la solicitud de revisión el actor señala que a pesar de los argumentos expuestos por el tribunal y una vez revisada la jurisprudencia vigente del H. Consejo de Estado en relación a la aplicación de la Ley 1425 de 2010, se encuentra que existen posiciones diversas sobre el reconocimiento o no del incentivo. Cita también como precedente aplicable, la sentencia que sobre el tema emitió la Corte Constitucional, concretamente la sentencia SU-881 de 2005, para finalmente y de manera textual argumentar: “(…) De acuerdo con lo expuesto, resulta claro que la Ley 1425 de 2010, no puece ser aplicada de manera retroactiva, pues de considerarse tal posibilidad, se estarían vulnerando principios de vital connotación jurídica como son la seguridad jurídica, la confianza legítima y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, ya que se trata de la regulación de una norma de carácter sustancial. Solicito se revoque el numeral SEGUNDO, de la sentencia (…) y en su lugar se ordene el pago del incentivo del artículo 39(…)” CONSIDERACIONES Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de junio de 2011, elevada por el actor popular con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por medio de la cual se reformó la Ley 270 de 2006, Estatutaria de la Administración de Justicia.

El citado artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”1, es del siguiente tenor: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro

del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. PARAGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos 1 Mediante Sentencia C-713/08 Referencia: expediente P.E. 030 se efectuó la Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia” Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual

pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. PARAGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”. Con fundamento en la norma transcrita, la Sala procederá a estudiar si en el presente caso hay lugar a acceder a la solicitud de revisión de la sentencia, y para el efecto, abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) De la competencia ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación iii) Del caso concreto. i) De la competencia. La Sala se ocupa del presente estudio con fundamento en lo previsto en el Acuerdo No. 0117 de 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”2. ii) De los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de providencias dictadas en desarrollo de las acciones populares de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, y conforme lo precisó la Sala en providencia de 14 de julio de 20093, los presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, son los siguientes: 2 ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del

Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: “PARAGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaria General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita (…).”. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación No. 20001-23-31-000-200700244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 1.- La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público. De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285/2009, no es posible la revisión oficiosa de las providencias que se profieran en las acciones populares y de

grupo. 2.- La providencia de cuya revisión se trate, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. La solicitud de revisión debe recaer sólo respecto de providencias definitivas o finales, esto es, aquellas que definan el objeto del juicio, en tanto que, la finalidad de la revisión es la de unificar la jurisprudencia, y no constituir un mecanismo a través del cual se ejerza un control de legalidad sobre la decisión que se revisa. 3.- La providencia cuya revisión se solicita, debe haber sido proferida por el Tribunal Administrativo, lo que significa que no podrá pedirse la revisión de un auto o sentencia dictada por el Juez Administrativo, aún cuando la misma determine la finalización o el archivo del respectivo proceso. 4.- El propósito del mecanismo de la revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. Como lo precisó esta Corporación en providencia de 14 de julio de 2009, la tarea unificadora de la jurisprudencia, está llamada a operar, entre otros casos, cuando uno o varios temas contenidos en la providencia, que tengan incidencia directa e inmediata en la decisión proferida, “hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora”; o, “por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación”; o, cuando sobre dichos temas, no hubiera una posición consolidada por parte de la

jurisprudencia de la Corporación; o, no hubieran sido objeto de desarrollo jurisprudencial. 5.- La solicitud de revisión debe sustentarse. En atención a la finalidad específica del mecanismo de la revisión eventual de las providencias, es necesario que el interesado, en cumplimiento de los deberes de lealtad procesal, buena fe y en el de obrar sin temeridad, exprese las razones por las cuales considera que la providencia debe ser seleccionada con el fin de unificar la jurisprudencia. iii) El caso concreto Mediante el ejercicio de la acción popular cuya revisión eventual se solicita, el demandante pretende, en primer lugar, que se declare responsable al municipio de Bucaramanga, a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga y al Area Metropolitana de Bucaramanga, de la vulneración del derecho colectivo relacionado con el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Procede la Sala a continuación, a revisar, si en el caso concreto se cumplen a cabalidad los presupuestos de ley, para seleccionar el presente asunto a efectos de proceder a la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de junio de 2011. 1.- La solicitud de revisión fue formulada por la parte accionante oportunamente. Sobre este particular debe precisar la Sala lo siguiente: 1.1. La sentencia cuya revisión eventual solicita la parte actora dentro de la acción de la referencia, de 21 de junio de 2011, fue notificada mediante edicto fijado el 5 de julio de 2011 por el término de tres días, es decir, que fue desfijado el 7 de julio de 2011 (Fol. 177), por tanto, el término para

presentar la petición de revisión vencía el 19 de julio de la misma anualidad. 1.2. El demandante dentro de la acción popular radicó el 7 de julio de 2011 escrito ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual de conformidad con la Ley 1285 de 2009 artículo 11, expresamente solicitó remitir el expediente para su revisión eventual al Consejo de Estado, señalando que dada la disparidad de criterios entre la Sección Primera y la Tercera de dicha Corporación, “resulta procedente el presente recurso para que se unifique la jurisprudencia en éste sentido”. Acorde con lo anterior en primer término se tiene que en el presente evento, la solicitud de revisión fue presentada oportunamente dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que le puso fin al respectivo proceso. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, como ya lo precisó la Sala, guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la solicitud de revisión, solicitud que debe presentarse oportunamente como ocurrió en el sub lite. La necesidad de sustentar la petición fue considerada en el auto tantas veces mencionado, bajo el argumento de que, atendiendo la finalidad de la revisión, le asiste la carga al peticionario de expresar las razones por las que considera debe revisarse la sentencia del Tribunal, con la finalidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación, debiendo demostrar que su solicitud de seleccionar la providencia definitiva, cumple con el único propósito que el legislador atribuye a dicho

mecanismo. En el presente asunto, el peticionario cumplió con la carga argumentativa que le imponía la presentación de la solicitud de revisión eventual que formuló respecto de la sentencia de 21 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2.- La solicitud de revisión recae sobre la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de junio de 2011, mediante la cual se revocó la condena al pago del incentivo que le había sido impuesta al Municipio de Bucaramanga y a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga por el Juzgado Sexto Administrativo de Bucaramanga, ante el amparo del derecho colectivo relacionado con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. En este orden de ideas, la solicitud recae sobre una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con la que se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, y se pone fin al respectivo proceso. Cumplidos los anteriores presupuestos procede la Sala a analizar si en el presente asunto, el contenido de la decisión desarrolla temas que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Corporación. De acuerdo con la sustentación de la petición de revisión, a juicio de la parte demandante, la sentencia amerita ser revisada a fin de que se acceda al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, porque considera que con la negativa a su reconocimiento y pago, el tribunal obro de manera ilegal desconociendo el precepto que consagra este derecho cuando las pretensiones

de la demanda de acción popular prosperan. Agrega que sobre la procedencia o no de la condena en vigencia de la Ley 1425 de 2010, no existe un criterio unificado ni en los Tribunales Administrativos ni tampoco en el Consejo de Estado. Para resolver la Sala considera necesario precisar que el peticionario de la revisión eventual sustenta su argumento en la norma que consagra el reconocimiento del incentivo cuando se accede a la protección de los derechos colectivos, destacando que la Ley 1425 de 2010 no puede ser aplicada de manera retroactiva. Por su parte el tribunal al desatar la apelación cita como sustento de la negativa al reconocimiento del incentivo a pesar de la prosperidad del amparo del derecho colectivo, la Ley 1425 de 2010 que en su artículo 1º derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que consagraban este beneficio económico. Así mismo, se cita un pronunciamiento del Consejo de Estado - Sección Tercera, en el que se concluye que como la sentencia se expedía en vigencia de la Ley 1425 de 2010, no era procedente fijar el incentivo a favor del actor popular por la derogatoria de las disposiciones que lo consagraban. Como ya se dijo, la facultad de revisión tiene como único propósito la unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo, y no está prevista para ejercer control de legalidad sobre la decisión que se revisa, por cuanto ésta es atribución propia de una Corte de Casación, calidad que no ostenta el Consejo de Estado. En este orden de ideas y atendiendo a los argumentos que el peticionario aduce

para la selección y luego de revisar el fallo de segunda instancia, concluye la Sala que en efecto es necesario clarificar y unificar el derecho al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Lo anterior porque tal y como lo señala el peticionario y lo constata la Sala, sobre el punto la jurisprudencia no ha sido pacifica concluyendo en algunos casos que es procedente el reconocimiento y en otros que no, así se evidencia en los siguientes pronunciamientos: - La Sección Primera del Consejo de Estado dispone en sentencia del 20 de enero de 2011 “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”. - La Sección Tercera de esta Corporación se abstiene de reconocer el incentivo en sentencia del 24 de enero de 2011 argumentando “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los artículos 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. (…) En estos términos, referidos al

caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo”. Ante la inexistencia de un criterio unificador esta Corporación a través de las Secciones Segunda y Tercera, decidió seleccionar el tema para unificar la jurisprudencia, sin que hasta este momento se haya proferido dicha decisión unificadora. Consecuente con lo anterior es procedente seleccionar para revisión el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y en el que se revoca el numeral quinto de la sentencia de primera instancia, que condenó al pago del incentivo a favor del actor popular. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, R E S U E L V E SELECCIONAR para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de junio de 2011, dentro de la acción popular promovida por José David Rudman Gutiérrez contra el municipio de Bucaramanga, la Dirección de Tránsito de Bucaramanga y el Area Metropolitana de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO