CE-68001-33-31-006-2009-00238-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante la existencia de un criterio unificador / INCENTIVO ECONOMICO - No procede para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010 Se observa del escrito de solicitud presentado por el actor, que aduce una contradicción entre la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de no reconocer el incentivo económico que contemplaban los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, antes de su derogatoria por la Ley 1425 de 2010, y la posición de la Sección Primera del Consejo de Estado, que amerita que se revise la aludida decisión. Frente a ello, cabe precisar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013… Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata…Aplicando dicho criterio al caso bajo examen, se advierte que no se cumplen los presupuestos para la

procedencia del mecanismo eventual de revisión, consagrados en el artículo 273 del C.P.A.C.A., como quiera que la sentencia cuya revisión se solicita está en armonía con la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en relación con la derogatoria del estímulo económico de las acciones populares, con la expedición de la Ley 1425 de 2010

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Sobre la sentencia que unificó la jurisprudencia de esta Corporación acerca del reconocimiento del incentivo económico, ver EXP: AP17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ), C.P. Mauricio Fajardo Gómez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-33-31-006-2009-00238-01(AP)REV

Actor: MARTIN ALBERTO SARMIENTO SUAREZ Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA – SANTANDER Procede la Sala a resolver la solicitud presentada por el actor para la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que modificó el fallo dictado por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga el 11 de abril de 2012, mediante el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

El 24 de agosto de 2009, el ciudadano MARTÍN ALBERTO SARMIENTO SUÁREZ, actuando en nombre propio, promovió acción popular contra el Municipio de Floridablanca, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad pública y el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Señaló que la calle 148A, entre carreras 22 y 23 del barrio Villa Mallorca del Municipio de Floridablanca, no cuenta con los respectivos andenes que permitan el libre y seguro tránsito de las personas, lo que genera un riesgo para los transeúntes del sector. Sostuvo que el Municipio de Floridablanca, es responsable debido a la omisión de efectuar los procedimientos administrativos para la construcción de los andenes de la calle 148A entre carreras 22 y 23, del barrio Villa Mallorca. Solicitó declarar al ente territorial accionado, responsable por la violación de los derechos colectivos invocados y, en consecuencia que se le ordene efectuar la construcción de los andenes en el sector indicado en precedencia. De igual forma, se le condene al pago de costas, agencias de derecho y se decrete el incentivo consagrado en el articulo 39 de la ley 472 de 1998. Por ultimó, solicitó que de encontrarse otros responsables por el agravio, se diera aplicación al articulo 14 de la Ley 472 de 1998.

I.2. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia de 11 de abril de 2012, declaró que existió violación y amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Trajo a colación la Ley 769 de 2002 y el artículo 86-7 del Decreto 1421 de 1993, que indican que el control de las vías vehiculares y peatonales corresponde a la Administración Municipal. Sostuvo que, en consecuencia de lo anterior, hay una omisión de las Autoridades Municipales, toda vez que no se encontró en el Programa de Desarrollo contenido en el Decreto 0242 de Octubre de 2008, la calle 148A, entre carreras 22 y 23 del barrio Villa Mallorca objeto de la acción popular. Ordenó al Municipio de Floridablanca, iniciar las acciones tendientes a la construcción de los andenes peatonales requeridos, so pena de incurrir en desacato y, la conformación de un comité verificador para rendir un informe sobre el cumplimiento de la sentencia. Negó el incentivo económico de que tratan los articulos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, toda vez que fue derogado por el artículo 1° de la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010 y, condenó en costas, las cuales fueron fijadas en dos (2) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes a cargo del Municipio de Floridablanca a favor del actor popular Martín Alberto Sarmiento Suárez.

I.3. LA APELACIÓN.

La parte actora impugnó los numerales 5° y 6° del fallo proferido por el Juez de primer grado, los cuales hacen referencia a la negativa en reconocer el incentivo económico y a la condena en costas, respectivamente. Arguyó que según la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sus sentencias C-539 de 2011, SU-120 de 2000 y la T-571 de 2007, es obligatorio el respeto al precedente judicial y es una garantía jurídica. Así las cosas, manifestó que en el presente caso, se desconoció el precedente jurisprudencial contenido en las sentencias SU-881 de 2005 y T-446 de 2007, proferidas por la mencionada Corporación, pues se aplicó de manera retroactiva la Ley 1425 de 2010. Insistió en que luego de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado ha reiterado la obligatoriedad de reconocer el incentivo económico del articulo 39 de la Ley 472 de 1998, bajo el argumento de que el incentivo económico es una mera expectativa. De otra parte, solicitó que se reconociera el incentivo económico, se modificaran las agencias en derecho a una suma equivalente a cuatro (4) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

I.4. LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 27 de mayo de 2013, confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que los artículos 39 y 40 de la Ley 472, solo contemplan un derecho

eventual del actor a que se le pague una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Sostuvo que no se encuentra norma vigente para conceder dicho incentivo y trajo a colación la sentencia C-630 de 2011, la cual declaró exequible la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Arguyó que las agencias en derecho corresponden a una porción de las costas procesales y que en materia de acciones populares están previstas en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, las cuales valora el operador judicial para dar un reconocimiento gradual frente a la naturaleza, calidad y duración de la gestión; así las cosas se puede fijar una suma en primera instancia equivalente hasta cuatro (4) S.M.L.M.V. y en segunda instancia hasta un (1) S.M.L.M.V., sin ser esto obligatorio. Manifestó que no hay lugar a la condena en costas en la segunda instancia, toda vez que no se dan los presupuestos establecidos en el articulo 392 del Código de Procedimiento Civil, por no haber oposición que la amerite.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Frente a la finalidad y procedencia del mecanismo eventual de revisión, la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 272. FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de

la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. “ARTÍCULO 273. PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación.” (Resaltado fuera del texto). “ARTÍCULO 274. COMPETENCIA Y TRÁMITE. De la revisión eventual conocerá la Sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas:

1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud

3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión.

4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.

5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección.

6. Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

PARÁGRAFO. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo.” El caso concreto. En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 27 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se notificó a las partes y demás interesados por edicto fijado el día 4 de junio de 2013 y desfijado el día 6 de ese mismo mes y año. El 7 de junio de 2013 el actor, en escrito visible a folios 145 a 154 del expediente, solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente. Ahora bien, en cuanto a las causales de procedencia del mecanismo eventual de revisión, se observa del escrito de solicitud presentado por el actor, que aduce una contradicción entre la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de no reconocer el incentivo económico que contemplaban los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, antes de su derogatoria por la Ley 1425 de 2010, y la posición de la Sección Primera del Consejo de Estado, que amerita que se revise la aludida decisión. Frente a ello, cabe precisar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013, con ponencia del Magistrado doctor Mauricio Fajardo Gómez, proferida dentro del Expediente núm.

AP 2009-01566, al estudiar una solicitud de revisión eventual dentro de un proceso de acción popular en el que se discutía la vigencia de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, precisó: “Ciertamente, antes de fijar una específica postura judicial de la Corporación en relación con el aspecto que dio lugar a la revisión del sub lite, se impone la necesidad de analizar si la derogatoria del incentivo económico, habida cuenta de su naturaleza jurídica, incide en aquellos asuntos promovidos antes de que hubiere operado la referida derogatoria, cuestión que resulta procedente porque el tema referente a si el estímulo económico que preveía la Ley 472 de 1998 a favor del actor popular debe, o no, reconocerse en los casos de inasistencia de este último a la audiencia de pacto de cumplimiento pende, necesariamente, de la viabilidad del reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados antes de que dicha prestación económica fuese abolida. También se requiere analizar ese último aspecto –procedencia del incentivo ante la entrada en vigencia de la Ley 1425– porque, según se expondrá, existe igualmente disparidad de criterios entre las Secciones del Consejo de Estado en torno a ese punto y, por consiguiente, su examen debe efectuarse para cumplir la finalidad de unificar en ello la jurisprudencia, según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por manera que la revisión del fallo seleccionado no se limita, en modo alguno, a la decisión primigenia que determinó su selección y mucho menos a los puntos señalados

por el peticionario en la respectiva solicitud [1]. 1[?] Sobre este tópico, la Sala sostuvo: “… los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas, lo cual lleva consigo que lo expresado por el peticionario en su solicitud de revisión no impondrá límites a esta Corporación para decidir de fondo cualquier tema que amerite 3.1. Improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley

1425. (…) De acuerdo con la posición sentada por una de las Subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al haber estado revestidos los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 de naturaleza sustantiva «su aplicación requiere de su vigencia», razón por la cual, ante su evidente derogatoria, se impone la aplicación de la normativa que suprimió la figura del incentivo. (…)para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que

pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. (Negrillas son del texto). (…) Conforme a la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no procede el incentivo económico para las acciones populares iniciadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 1425 de 2010, por cuanto ésta derogó las normas que lo consagraban, sin importar si su naturaleza era sustancial o procesal, pues, si lo primero, se trataba de una mera expectativa que no podía considerarse como un derecho adquirido o una situación consolidada a la que no aplicarían los efectos ex-nunc o hacia el futuro, propios de la abolición de normas sustanciales, y si lo segundo, es decir, si se su revisión”. Auto de 14 de julio de 2009, Exp. núm. 20001-23-31-000-2007-0024401(IJ) AG. consideraban de carácter procesal, su derogatoria es de aplicación inmediata, pues no encajan dentro de la excepción del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al no referirse a “términos que hubieren empezado a correr” o actuaciones y las

diligencias que ya estuvieren iniciadas”.2

Decisión.

Aplicando dicho criterio al caso bajo examen, se advierte que no se cumplen los presupuestos para la procedencia del mecanismo eventual de revisión, consagrados en el artículo 273 del C.P.A.C.A., como quiera que la sentencia cuya revisión se solicita está en armonía con la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en relación con la derogatoria del estímulo económico de las acciones populares, con la expedición de la Ley 1425 de 2010. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia de 27 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al 2 Es de resaltar que la Sala, en torno a la decisión de si las normas que consagraban el incentivo económico eran de carácter sustancial o procedimental, advirtió que dicha discusión resultaba innecesaria para los efectos de la revisión cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia. Propuso las tesis que respaldaban cada posición y concluyó que el objeto de unificación es la no viabilidad de reconocer el incentivo económico dentro de los procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010.

Juzgado Cuarto de Descongestión Administrativo de Bucaramanga.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 26 de septiembre de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con excusa

GUILLERMO VARGAS AYALA