CE-68001-33-31-007-2010-00107-01(AP)REV-2014

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de unificación jurisprudencial de Sala Plena: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 Con el fin de unificar el criterio en relación con esa materia, mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena de esta Corporación profirió sentencia en la que definió la procedencia o no del reconocimiento del incentivo económico en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. Sobre el particular, señaló la imposibilidad de reconocer incentivos aun en aquellos procesos iniciados antes de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes términos: … La Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del legislador, el incentivo económico despareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la

Ley 1425, al margen de sí los preceptos del actor popular, correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. La Sala consideró que independientemente de la naturaleza de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, esto es, procedimental o sustancial, no procede su pago Lo anterior por cuanto las normas sustanciales requieren de su vigencia para que puedan ser aplicadas, por tanto, en el asunto bajo estudio, el juez carece de un fundamento jurídico que le permita ordenar el pago del incentivo económico, como quiera que para la fecha en que se profirió la sentencia los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 ya habían sido derogados por virtud de la Ley 1425 de 2010. Sí se tratara de normas de carácter procedimental, tampoco procedería su reconocimiento, pues en principio todas las leyes aplican hacia el futuro y desde el momento de su expedición sin perjuicio de los derechos adquiridos. Tal reconocimiento constituía una mera expectativa, pues se trataba de un derecho no consolidado, en la medida en que esto sucedía cuando el proceso concluía y el incentivo económico era reconocido.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 39 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 40 / LEY 1425 DE 2010

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo

Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-33-31-007-2010-00107-01(AP)REV

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS Procede la Sala a revisar la providencia de 19 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción popular promovida por Daniel Villamizar Basto contra el Municipio de Bucaramanga y Pablo Antonio Villamizar Hernández, previos los siguientes: DANIEL VILLAMIZAR BASTO, en ejercicio de la acción popular presentó demanda contra el Municipio de Bucaramanga y el señor Pablo Antonio Villamizar Hernández, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, defensa y utilización de los bienes de uso público, seguridad pública, libertad de locomoción, acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y al goce de un ambiente sano, de conformidad con la constitución nacional, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Manifestó que en el inmueble ubicado en la calle 69 No. 18 – 11 del barrio la

Victoria de Bucaramanga se realizó una construcción que obstaculiza el espacio público, pues se encerró el antejardín, se cubrió con techo y se adecuó para utilizarlo como parqueadero de vehículos, para lo cual se construyó una rampa, gradas y muros que limitan el libre tránsito e invaden la zona de circulación peatonal. Adicionalmente, afirmó que se instaló un contador de servicios públicos, contrariando las normas urbanísticas. Solicitó, que se ordene al Municipio de Bucaramanga y al señor Pablo Antonio Villamizar Hernández restablecer el espacio público y dar cumplimiento a las normas urbanísticas para que cese la vulneración de dichos derechos; se condene al pago de la suma establecida en el artículo 1005 del Código Civil en caso de ser necesario demoler o enmendar la construcción; se le reconozca el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y se condene en costas a la parte demandada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Bucaramanga y el señor Pablo Antonio Villamizar, a través de sus apoderados, se opusieron a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: El señor Pablo Antonio Villamizar manifestó que la construcción realizada no esta invadiendo el espacio público, pues se llevó a cabo en zona privada. Por su parte, el Municipio de Bucaramanga afirmó que no ha vulnerado ni ha amenazado ningún derecho colectivo, pues el terreno objeto de la presente acción no es de su propiedad, y si bien es cierto, las autoridades son creadas para proteger a los residentes colombianos, no están obligados a ir más allá de lo

humana y presupuestalmente posible, por tanto y de conformidad con la Constitución Nacional corresponde al propietario del inmueble responder por el daño social o particular que llegue a causar. Igualmente, señaló que el actor no demostró la culpa o falla de la administración en los hechos que originaron la acción popular. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto de Descongestión de Bucaramanga, mediante sentencia de 17 de febrero de 2012, concedió la protección solicitada y negó el reconocimiento del incentivo económico, con fundamento en lo siguiente: De las pruebas obrantes en el expediente se advirtió que la edificación que dio lugar a la presente acción popular no cuenta con los planos, la licencia de construcción, ni los respectivos permisos; así mismo se observó que el anden no cuenta con zona verde, lo cual forma parte del espacio público de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, situación que vulnera los derechos colectivos alegados. El reconocimiento del incentivo económico se negó como quiera que la Ley 1425 de 2010 derogó el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 que establecía el derecho a percibirlo. En cuanto a la solicitud del pago de la suma que ordena el artículo 1005 del Código Civil como recompensa, indicó que dicha normativa no es aplicable por tratarse de una acción popular que tiene regulación especifica en la Ley 472 de 1998. Por último, condenó a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó se revoque

parcialmente la sentencia de primera instancia, en relación con el reconocimiento y pago del incentivo económico, de la suma de que trata el artículo 1005 del Código Civil y de las agencias en derecho. En cuanto al incentivo económico, afirmó que la decisión del Juzgado Administrativo de Bucaramanga contradice la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, sobre la aplicación de la ley en el tiempo. Sobre el particular, se ha sostenido que la norma derogada debe ser aplicada en aquellos casos que no han sido resueltos, siempre que se hayan iniciado con anterioridad a la derogación, en virtud del principio de irretroactividad de la Ley. En relación, con las agencias en derecho manifestó su inconformidad, como quiera que de conformidad con el Acuerdo 1887 de 26 de junio de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura las agencias en derecho para las acciones populares en primera instancia serán hasta de cuatro salarios mínimos mensuales legales vigentes, no obstante la suma fijada dentro del proceso de la referencia se fijó en un salario mínimo, lo cual no guarda relación con la labor desarrollada para proteger los derechos colectivos que duró más de dos años. Finalmente, en cuanto a la sumas de dinero de que trata el artículo 1005 del Código Civil, señaló que se trata de una normativa aplicable al presente asunto, por remisión expresa de los artículos 44 y 45 de la Ley 472 de 1998 y por tanto, debe obligarse a la parte demandada a efectuar el pago a su favor.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

El Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2012, resolvió confirmar la providencia dictada en primera instancia y en consecuencia negar el reconocimiento del incentivo económico, en los siguientes términos: En aquéllos procesos en los que el fallo se profirió con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 no hay lugar el reconocimiento del incentivo económico, pues dicha normativa derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que establecían el derecho a percibir el referido estímulo, máxime si se tiene en cuenta que al momento de presentarse la acción éste no constituía un derecho adquirido como lo pretende el demandante, sino una mera expectativa. Ahora bien, en relación con la condena en costas, consideró que las agencias en derecho fijadas por el A quo fueron tasadas razonablemente, por cuanto la tarifa debe ser establecida a discreción del juez con fundamento en las actuaciones adelantadas por el actor. Finalmente, negó el reconocimiento de las recompensas y sanciones de que trata el artículo 1005 del Código civil. SOLICITUD DE REVISIÓN La parte demandante, mediante escrito presentado el 23 de enero de 20131, solicitó que se revise el fallo proferido el 19 de diciembre de 2012, con el fin de que se clarifique la jurisprudencia en relación con el pago del incentivo en las acciones populares. Para el efecto, señaló que el Consejo de Estado ha proferido providencias contradictorias en relación con el reconocimiento del incentivo en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la Ley 1425 de 2010, por lo cual se hace

indispensable unificar su posición. Ahora bien, afirmó que es procedente el reconocimiento del incentivo, como quiera la norma derogada debe ser aplicada en aquellos casos que no han sido 1 Folios 227 - 249. Cuaderno Principal. resueltos, siempre que se hayan iniciado con anterioridad a la derogación, en virtud del principio de irretroactividad de la Ley. La anterior solicitud fue atendida mediante providencia de 25 de abril de 2013. Para resolver, se CONSIDERA De conformidad con los artículos 11 de la Ley 1285 de 2009 y 1° del Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010, por medio del cual se modificó el reglamento interno de esta Corporación, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir el presente asunto, y a través de sus Secciones seleccionó para su revisión las sentencias proferidas por los Tribunales Contenciosos Administrativos, en procesos que se iniciaron en ejercicio de la acción popular, en los que se accedió a las súplicas de la demanda y se negó el reconocimiento del incentivo económico, porque el actor no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento o por la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2009. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: El señor Daniel Villamizar Basto presentó solicitud de revisión del fallo de segunda instancia, en el que pidió se le reconozca y pague el incentivo consagrado en la Ley 472 de 1998, pues considera que tiene derecho a éste, en virtud del principio de irretroactividad de la ley. El Consejo de Estado desde la expedición de la Ley 1425 de 2010, mantuvo

posiciones encontradas en relación con el reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la misma. Por una parte, sostuvo que por tratarse de normas de naturaleza sustantiva su aplicación requería que se encontraran vigentes, por tanto concluyó que mal podría reconocerse el incentivo cuando ya no existía la norma que lo creó, y en gracia de discusión, si se tratara de normas procesales tampoco procedería el reconocimiento pues su aplicación debía efectuarse de forma inmediata. De otra parte, se afirmó que era procedente su reconocimiento pues al tratarse de normas de carácter procedimental y haberse iniciado la acción en vigencia de la Ley 472 de 1998, esta era la normativa aplicable, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887. Con el fin de unificar el criterio en relación con esa materia, mediante sentencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena de esta Corporación profirió sentencia en la que definió la procedencia o no del reconocimiento del incentivo económico en los procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. Sobre el particular, señaló la imposibilidad de reconocer incentivos aun en aquellos procesos iniciados antes de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en los siguientes términos: “(…) La Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma

conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del legislador, el incentivo económico despareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de sí los preceptos del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal (…) (Se Subraya) La Sala consideró que independientemente de la naturaleza de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, esto es, procedimental o sustancial, no procede su pago, por las siguientes razones: Lo anterior por cuanto las normas sustanciales requieren de su vigencia para que puedan ser aplicadas, por tanto, en el asunto bajo estudio, el juez carece de un fundamento jurídico que le permita ordenar el pago del incentivo económico, como quiera que para la fecha en que se profirió la sentencia los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 ya habían sido derogados por virtud de la Ley 1425 de 2010. Sí se tratara de normas de carácter procedimental, tampoco procedería su reconocimiento, pues en principio todas las leyes aplican hacia el futuro y desde el

momento de su expedición sin perjuicio de los derechos adquiridos. Tal reconocimiento constituía una mera expectativa, pues se trataba de un derecho no consolidado, en la medida en que esto sucedía cuando el proceso concluía y el incentivo económico era reconocido. Así mismo, indicó que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece una excepción adicional al mandato de que las leyes aplican desde que son proferidas, esto es, cuando los términos hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias ya hubieren comenzado, en cuyo caso se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. No obstante, afirmó la Sala, que la excepción contenida en la mencionada Ley 153 de 1887 no es aplicable en este asunto pues las normas derogadas no regulaban términos, ni tampoco se había iniciado alguna actuación que estuviere en curso respecto del eventual reconocimiento del incentivo, es decir, expuesto no se había consolidado ningún derecho. En gracia de discusión, si se tratara de derechos consolidados, en virtud del artículo 18 de la Ley 153 de 1887, la ley posterior tendría aplicación inmediata si estuviera de por medio la moralidad y la utilidad pública. Textualmente expresó: “(…) el artículo 18 de la Ley 153 de 1887 –relacionado con el ejercicio de los derechos o situaciones consolidadas bajo la ley anterior-, en su primer inciso dispone, de manera imperativa que tendrán aplicación y efecto inmediato las leyes mediante las cuales se restrinjan derechos consolidados siempre que esté de por medio la moralidad pública, la salubridad o la utilidad pública, cuestiones que se configuran claramente en el presente

caso comoquiera que la eliminación del incentivo en las acciones populares, por parte de la Ley 1425, tuvo como fundamentos tanto evidentes propósitos de moralidad pública como de utilidad pública(…)” Finalmente, concluyó: “El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento de tal estímulo” (Se subraya) En consecuencia, en aplicación de la sentencia de unificación dictada por esta Corporación, la Sala considera que en el asunto bajo estudio, aun cuando la acción se haya presentado con anterioridad a la derogatoria del incentivo, esto es, el 11 de marzo de 2010, el actor no tiene derecho a su reconocimiento y pago y así se declarará en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, FALLA: ESTÉSE a lo resuelto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de 3 de septiembre de 2013, proferida en el expediente No. 2009-01566-01, en relación con la solicitud de unificación de jurisprudencia. CONFÍRMASE la sentencia de 19 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO