CE-68001-33-31-007-2010-00352-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin En orden a efectivizar el principio de seguridad jurídica bajo un patrón fáctico y jurídico preestablecido, y de hacer realidad los principios de economía, celeridad y eficacia que pregona el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, esta Sala desestimará la solicitud in examine, dado que la verificación del software interno de registro de actuaciones de esta Corporación, da cuenta de que previamente se seleccionaron dos providencias que abordan problemas jurídicos análogos al tema sustancial cuya discusión motivó el presente trámite, lo que significa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cumplirá con la tarea unificadora al pronunciarse sobre la vigencia del incentivo en aquellas acciones populares promovidas con anterioridad a la expedición de la ya referida Ley 1425… Por lo anterior, esta Sala se abstendrá de seleccionar para revisión el fallo que confirmó la denegación del incentivo económico a favor de quien ejerció la presente causa, no sin antes advertir que tal decisión consulta el principio de acceso a la administración de justicia, en la medida en que cada providencia no revisada se profiere en el trámite de un proceso previamente resuelto en dos instancias NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil trece (2013) Radicación número: 68001-33-31-007-2010-00352-01(AP) REV Actor: LEONOR GUTIERREZ CEPEDA Corresponde a la Sala decidir sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia emitida el 21 de marzo del año en curso, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 31 de mayo del 2012 que, a su vez, declaró la ocurrencia de un hecho superado respecto de la ejecución de la medida técnica necesaria para conjurar la violación de los derechos colectivos consagrados en los literales a), d), g) y l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y negó el incentivo previsto en el artículo 39 ibídem. ANTECEDENTES La demanda La señora Leonor Gutiérrez Cepeda ejerció la acción popular contra el Municipio de Bucaramanga - Santander, por la violación de los derechos colectivos señalados en los literales a), d), g) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 19981. La violación se atribuyó a la falta de construcción de un andén para el tránsito de peatones y especialmente de minusválidos por el frente de uno de los lotes ubicados en el Barrio Provenza del Municipio de Bucaramanga, dados los riesgos

de accidentalidad a los que se ven expuestos, por la constante movilización de vehículos en dicha zona. El trámite procesal en primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga tramitó la acción popular en primera instancia. En ejercicio de su competencia, dicho juzgado declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento por la inasistencia de las partes (fl. 29, c. 1), y profirió sentencia el 31 de mayo del 2012, por la cual declaró que la ejecución de la medida técnica necesaria para conjurar la violación de los derechos colectivos cuya protección se invocó, constituía un hecho superado, y negó el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 (fls. 71 a 78, c. 1). Fundamentó dichas decisiones en que i) las pruebas aportadas por la demandada demuestran que el andén cuya inexistencia motivó la presente acción, fue construido con posterioridad a la presentación de la demanda, y que con él se permite el libre desplazamiento de los peatones; y ii) la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por parte de la Ley 1425 del 2010, impide reconocer el incentivo económico a favor de la accionante. 1 El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y salubridad públicas, y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. La apelación del fallo proferido en primera instancia y su decisión por

parte del Tribunal Administrativo de Santander La actora apeló la sentencia del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, para ante el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negó el incentivo económico a su favor. El Tribunal confirmó la decisión apelada, mediante sentencia del 21 de marzo del 2013 (fls. 122-128), aduciendo que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 fueron derogados por la Ley 1425 del 2010 y que ello impide reconocer el incentivo económico para quienes promueven acciones populares falladas con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley derogatoria. Adicionalmente, señaló que el pago del incentivo es una posibilidad y no un derecho adquirido y que los fallos denegatorios de las acciones populares no desconocen el fin proteccionista de las mismas. El fallo se notificó por edicto que se fijó el 4 de abril del 2013 y se desfijó el 8 de abril siguiente (fl. 140, c. 1). La solicitud de revisión eventual El 9 de abril del 2013 la actora solicitó que el expediente se remitiera al Consejo de Estado para la eventual revisión del fallo confirmatorio del Tribunal, de acuerdo con el artículo 36A de la Ley 1285 de 2009 (fls. 130 a 139, c. 1). Fundamenta tal petición en la disparidad de jurisprudencias de las secciones primera y tercera del Consejo de Estado, en relación con el reconocimiento del incentivo económico para quienes hubieren instaurado acciones populares que al

momento de entrar a regir la Ley 1425 del 2010, se encontraran en trámite. Señala que la ley referida hace parte de las excepciones de aplicación inmediata consagradas en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de La Ley 153 de 1887, como lo afirma la tesis de la sección primera; y que, tratándose de regulaciones sustanciales, la Ley 1425 del 2010 no puede aplicarse de manera retroactiva, porque entonces se vulnerarían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, así como la garantía de juzgamiento con la normatividad preexistente al hecho que se imputa. De acuerdo con ello, solicita: “En procura de la protección de mi derecho fundamental al debido proceso y de los principios de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica, confianza legítima, y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho que se imputa, solicito al despacho la aplicación de las providencias citadas precedentemente y por consiguiente la aplicación de la Ley vigente al momento de la ocurrencia de los actos que dieron origen al asunto de marras, esto es, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, para lo cual deberán modificarse las providencias revisadas y en su lugar fijar un incentivo equivalente a los ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, teniendo en cuenta la importancia de la acción popular.” CONSIDERACIONES Se provee sobre la selección para la revisión eventual establecida en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, por la cual se reformó la Ley 270 de 2006 - Estatutaria de

la Administración de Justicia -, respecto de la sentencia proferida en segunda instancia el 21 de marzo del 2013, por el Tribunal Administrativo de Santander. Tal pronunciamiento se realizará de acuerdo con el siguiente marco legal y jurisprudencial:

1. DE LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN PARA PROVEER SOBRE LA SELECCIÓN DE LAS PROVIDENCIAS OBJETO DE LA REVISIÓN EVENTUAL DE QUE TRATA EL ARTÍCULO 36A DE LA LEY 270 DE 1996 - ESTATUTARIA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIADe conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones.

Por disposición Constitucional (art. 237, No. 6) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 (Nos. 5 y 8) de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia -. En ejercicio de tal facultad, la Corporación expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre sus diferentes Secciones, asignándole el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera, y sólo a esta última el de las acciones de grupo (artículo 13). Lo anterior, porque los parágrafos de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998 radicaron en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda

instancia de dichas acciones hasta tanto entraran en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección a la que competía resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual, pues, según se vio, regulaba un asunto distinto; por esta razón la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 con el siguiente parágrafo: “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Conforme con tal previsión reglamentaria, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite.

2. DE LA NATURALEZA DE LA REVISIÓN EVENTUAL Y SU OBJETO Con los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998 y la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado perdió la competencia para

conocer de las acciones populares y de grupo, lo cual generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de tales acciones constitucionales, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, que en su artículo 11 dispuso: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir,

con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el fin del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia. La Ley atribuyó dicha función al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre en dicha jurisdicción; en virtud de esa calidad, al Consejo le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas relacionadas con los asuntos sometidos a su conocimiento, en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su único objetivo es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en

relación con las temas debatidos a través de dichas acciones o, lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. Así, el mecanismo de revisión se presenta como una herramienta jurídica que permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o modificarla. Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló en auto de 14 de julio de 2009: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o

interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”.

3. DE LOS PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA SELECCIÓN De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285 del 2009, ya transcrito, y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión eventual2, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad las siguientes: a) Que la revisión sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio. b) Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar. c) Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un

proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, ellos están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical3, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados. 2 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01. 3 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. d) Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio4 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esa argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, constituye la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse a otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, para la selección deben tenerse en cuenta: las particularidades de cada asunto, la

configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión5. 4. ANÁLISIS DE LOS PRESUPUESTOS EN EL CASO CONCRETO En el asunto in examine, se cumplen a plenitud los presupuestos formales de la selección para revisión eventual, no así todos los sustanciales, según se explica a continuación: La actora solicitó expresamente la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de marzo del

2013. Esta providencia finalizó el proceso tramitado en virtud de la acción popular que dicha parte instauró contra el Municipio de Bucaramanga.

La solicitud se radicó dentro de los 8 días siguientes a la notificación del fallo referido6, de manera que cumple el requisito de oportunidad. 4 ? En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún

aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 5 ? Auto de 14 de julio de 2009. 6 Así mismo, dicha petición expresó las razones que la fundamentan y estas, como tales, se consideran jurídicamente aptas, conducentes y suficientes para determinar la necesidad de unificación jurisprudencial vía revisión eventual, en cuanto ponen de presente el tratamiento disímil que le han dado las secciones primera y tercera de esta corporación al reconocimiento del incentivo previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, de cara a su derogatoria por parte de la Ley 1425 del 2010, generando confusión sobre la debida forma de interpretación de dichos preceptos. No obstante, en orden a efectivizar el principio de seguridad jurídica bajo un patrón fáctico y jurídico preestablecido, y de hacer realidad los principios de economía, celeridad y eficacia que pregona el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, esta Sala desestimará la solicitud in examine, dado que la verificación del software interno de registro de actuaciones de esta Corporación, da cuenta de que previamente se seleccionaron dos providencias que abordan problemas jurídicos análogos al tema sustancial cuya discusión motivó el presente trámite, lo que significa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cumplirá con la tarea unificadora al pronunciarse sobre la vigencia del incentivo en aquellas acciones populares promovidas con anterioridad a la expedición de la ya referida Ley 1425. En efecto, las solicitudes de revisión eventual de las sentencias de segunda

instancia proferidas dentro de dos acciones populares instauradas por el ciudadano Javier Elías Arias Idarraga, contenidas en los expedientes 170013331001200901489-01 y 170013331001200901566 01, tienen unidad temática con la petición que aquí se glosa. Por lo anterior, esta Sala se abstendrá de seleccionar para revisión el fallo que confirmó la denegación del incentivo económico a favor de quien ejerció la presente causa, no sin antes advertir que tal decisión consulta el principio de acceso a la administración de justicia, en la medida en que cada providencia no revisada se profiere en el trámite de un proceso previamente resuelto en dos instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso ? Como se anotó en la página 3 de esta providencia, el fallo objeto de la solicitud de revisión eventual se notificó por edicto que se fijó el 4 de abril del 2013 y se desfijó el 8 de abril siguiente (fl. 140, c. 1). Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de marzo del 2013, dentro de la acción popular de la referencia. SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA