CE-68001-33-31-008-2010-00136-01(AP)REV-2014

AGOTAMIENTO DE JURISDICCION - Inexistencia. No se presenta identidad de demandados. No se presenta identidad de causa / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Revoca auto que declaró la nulidad de lo actuado por agotamiento de jurisdicción y rechazó la demanda de acción popular Para la Sala es claro que las providencias de instancia se apartaron del precedente judicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en la sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012 (Expediente núm. 200900030, Consejera ponente: doctora Susana Buitrago Valencia), pues, de la comparación de la presente acción con la núm. 2008-00162, no se colige que exista identidad de causa y de demandados, y de ahí que no había lugar a declarar el agotamiento de Jurisdicción en el caso sub examine. Por las anteriores razones, se revocarán las decisiones por medio de las cuales el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER declararon la nulidad de todo lo actuado y rechazaron la demanda, por agotamiento de Jurisdicción. En su lugar, se ordenará continuar con el conocimiento de la acción popular.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la figura de agotamiento de la jurisdicción, ver: sentencia del 11 de septiembre de 2012, exp. 41001-33-31-004-2009-00030-01(AP), actor: Nestor

Gregory Díaz Rodríguez, demandado: Municipio de Pitalito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-33-31-008-2010-00136-01(AP)REV

Actor: ANIBAL CARVAJAL VASQUEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL BIENESTAR FAMILIARICBF Decide la Sala la revisión eventual de la providencia de 31 de octubre de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander, confirmó la dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 31 de marzo de 2011, que declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda, por agotamiento de Jurisdicción.

I.1. La acción. El ciudadano ANIBAL CARVAJAL VÁSQUEZ, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, presentó demanda contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIARICBF-, y el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. Como hechos relevantes de la solicitud, indicó que la edificación en la que funciona el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, no cuenta con una rampa de acceso que permita el ingreso de personas con

movilidad reducida, situación frente a la cual el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA no ha adoptado ninguna medida tendiente a ejercer las funciones constitucionales y legales que en esta materia le conciernen. I.2. Decisión de primera instancia. Mediante proveído de 31 de marzo de 2011, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga declaró la nulidad de todo lo actuado, por presentarse la figura de agotamiento de Jurisdicción y, en consecuencia, rechazó de plano la demanda.

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE REVISIÓN.

En providencia de 31 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia. Para ello, tuvo en cuenta que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga avocó el conocimiento de la misma controversia, mediante auto de 14 de julio de 2010, proferido dentro de la acción popular radicada bajo el núm. 2008-00162 (actor: Mauricio Gamarra Reyes, demandado: Municipio de Bucaramanga), en el que indicó: “Acorde con lo expuesto, entiende el despacho que la labor del Juez Constitucional frente a las acciones de este tipo, dentro de las que se encuentran las denominadas acciones populares, debe comprender la adopción de las medidas que sean pertinentes para la efectiva e íntegra protección de los derechos cuya protección se invoca, todo ello con miras a no hacer nugatoria la finalidad de orden garantista confiada por el legislador a ésta clase de acciones. Así las cosas, se evidencia que no es posible avanzar en el estudio de

la presente problemática planteada en este caso por el actor popular, de manera exclusiva frente al establecimiento de comercio bancario que se enuncia en la demanda, esto es la sede del banco BANCAFE ubicado en la calle 35 No. 16-20, pues a partir de ello sería imposible emitir una orden que de manera efectiva proteja los derechos colectivos que se estiman vulnerados. Por lo expuesto, este Despacho Judicial, en uso de los poderes oficiosos del Juez, consagrados en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el 14 de la misma obra, ordena AMPLIAR el conocimiento de la presente acción popular involucrando la problemática relacionada con la falta de infraestructura adecuada que permite el desplazamiento seguro y el disfrute del espacio público por parte de las personas discapacitadas en el municipio de Bucaramanga, entendiendo dentro de ella, entre otros elementos, las rampas de acceso a establecimientos de comercio, a entidades públicas y a puentes peatonales, así como la instalación de losetas o lozas guías y similares, y en general que posibiliten su desplazamiento seguro.” (Resaltado fuera de texto). Que, conforme a la providencia transcrita, el objeto de controversia en ambas acciones es el mismo y, por ende, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga debe resolver en el proceso más antiguo todo lo concerniente a la falta de infraestructura adecuada que permita el desplazamiento seguro y el disfrute del espacio público de las personas en condición de discapacidad del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, quedando incluido en ello el objeto de la presente demanda. Que, en consecuencia, acertó el a quo al declarar la nulidad de todo lo actuado y

rechazar la demanda, por agotamiento de Jurisdicción.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL.

El 11 de noviembre de 2011, el demandante solicitó la revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Señaló que la posición del Tribunal Administrativo de Santander, contradice la Jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha dicho que, conforme al artículo 5° de la Ley 472 de 1998, una vez se interponga una acción popular, es obligación del Juez proferir una decisión de mérito y las excepciones previas o de fondo deben ser resueltas en la sentencia. Que, en esa medida, resulta necesario que el Consejo de Estado unifique la Jurisprudencia en relación con la procedencia de la figura del agotamiento de Jurisdicción en las acciones populares.

IVTRÁMITE DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN.

Recibido el expediente contentivo de la solicitud, esta Sección, mediante auto de 16 de marzo de 2012, decidió seleccionar para revisión la providencia de 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó la dictada por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga el 31 de marzo de 2011, que declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda, por agotamiento de Jurisdicción. Estimó la Sala que había lugar a la selección con el propósito de unificar la Jurisprudencia, debido al diverso tratamiento dado por las Secciones Primera y

Tercera del Consejo de Estado, a los casos de existencia de dos o más acciones populares con idéntico objeto, en las que no se hubiese proferido sentencia ejecutoriada. Mediante oficio de 31 de enero de 2014, en cumplimiento de la providencia de 11 de octubre de 2013, se requirió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER para que informaran sobre la notificación surtida con ocasión de la ampliación del objeto de la demanda, ordenada mediante auto de 14 de julio de 2010, en el Expediente núm. AP 2008-00162, lo cual fue atendido mediante oficio de 11 de marzo de 2014 (folio 139).

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: El mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo, consagrado en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, tiene como finalidad primordial que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se pronuncie sobre el sentido de las decisiones que se adoptan por los jueces de instancia, con el fin de velar por la aplicación uniforme de la jurisprudencia y hacer cumplir el principio de igualdad en todas las actuaciones judiciales.

Ahora bien, en torno a la controversia de si en los procesos de acción popular es procedente la figura de la acumulación, como lo venía sosteniendo la Sección Primera del Consejo de Estado, o si, por el contrario, de acuerdo con la postura de la Sección Tercera de esta Corporación, debe aplicarse la figura del agotamiento

de Jurisdicción y rechazar las subsiguientes demandas iguales que se promuevan, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia de Unificación de 11 de septiembre de 2012 (Expediente núm. 2009-00030, Consejera ponente: doctora Susana Buitrago Valencia), señaló: “De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares[1], cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción.” (Resaltado fuera del texto). Comoquiera que es deber de los Jueces acatar las sentencias de unificación, debe la Sala admitir que cuando se esté ante demandas de acción popular en las que exista identidad de parte demandada, objeto y causa petendi, que no han finalizado con sentencia ejecutoriada, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de Jurisdicción. Caso concreto. El ciudadano ANIBAL CARVAJAL VÁSQUEZ presentó acción popular contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, por incumplimiento de las normas y criterios básicos sobre accesibilidad de personas con movilidad reducida a la edificación en la que funciona dicho Instituto.

El JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, mediante proveído de 31 de marzo de 2011, confirmado por el 1[?] Aunados a los de concentración, eventualidad e informalidad como principios generales del

C. de P. C.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER el 31 de octubre del mismo año, declaró el agotamiento de Jurisdicción basado en que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga avocó el conocimiento de una acción popular (2008-00162) en la que también se persigue el desplazamiento seguro para las personas con movilidad reducida del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA. El cuadro comparativo de ambas acciones es el siguiente: Acción popular núm. 2010-00136. Acción popular núm. 2008-00162.

Objeto: Protección de los derechos Objeto: Protección de los derechos colectivos al goce del espacio público; la colectivos al goce del espacio público; la utilización y defensa de los bienes de uso utilización y defensa de los bienes de uso público; la seguridad y la realización de público; la seguridad y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. urbanos.

Causa: Carencia de infraestructura que Causa: Carencia de infraestructura que permita el acceso a las personas con permita el acceso a las personas con movilidad reducida al INSTITUTO movilidad reducida a las instalaciones del

COLOMBIANO DE BIENESTAR Banco Bancafé en el MUNICIPIO DE

FAMILIAR en el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.

BUCARAMANGA.

Demandados: El INSTITUTO Demandados: El Banco Bancafé y el

COLOMBIANO DE BIENESTAR MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.

FAMILIAR y el MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA.

En lo referente al objeto, se observa que ambas acciones persiguen la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la seguridad y realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. Respecto de la identidad en el sujeto pasivo de ambas acciones, se tiene que el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA estimó que la acción iniciada por ANIBAL CARVAJAL VÁSQUEZ (2010-00136) se enmarcaba dentro de los presupuestos de la acción radicada bajo el número 2008-00162, por cuanto en dicho proceso se había ampliado el objeto a todos los establecimientos de comercio y entidades públicas del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, quedando incluida, por tanto, la entidad demandada en el presente proceso, es decir, el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR

FAMILIAR -ICBF-.

La providencia en la que se fundamentó el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, señaló: “Por lo expuesto, este Despacho Judicial, en uso de los poderes oficiosos del Juez, consagrados en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el 14 de la misma obra, ordena AMPLIAR el conocimiento de la presente acción popular involucrando la

problemática relacionada con la falta de infraestructura adecuada que permite el desplazamiento seguro y el disfrute del espacio público por parte de las personas discapacitadas en el municipio de Bucaramanga, entendiendo dentro de ella, entre otros elementos, las rampas de acceso a establecimientos de comercio, a entidades públicas y a puentes peatonales, así como la instalación de losetas o lozas guías y similares, y en general que posibiliten su desplazamiento seguro.” (Resaltado fuera de texto). Sin duda, esta decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, de “ampliar el conocimiento” de la acción núm. 2008-00162, buscó vincular a todos los “establecimientos de comercio” y “entidades públicas” que funcionan en el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, que están obligados al cumplimiento de las normas de accesibilidad de personas con movilidad reducida, por lo que concierne examinar si se produjo su notificación en debida forma, para efectos de determinar si las entidades aquí demandadas son las mismas en ese proceso. Para verificar lo dicho, la Magistrada Sustanciadora, por auto de 11 de octubre de 2013, ofició al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, con el fin de que informaran sobre la notificación surtida con ocasión de la ampliación del objeto de la demanda, ordenada mediante auto de 14 de julio de 2010, en el Expediente núm. 2008-00162.

En respuesta, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER –

SUBSECCIÓN DE DESCONGESTIÓN – SALA RESIDUAL, mediante Oficio de 11 de marzo de 2014 (folio 139), indicó que por auto de 24 de septiembre de 2010, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga ordenó publicar el aviso informando a la comunidad sobre la ampliación del objeto de la acción popular, que se remitió a la Emisora de la Universidad de Santander, para su respectiva publicación. Significa lo anterior, que la citada providencia de 14 de julio de 2010 se notificó a las partes del proceso2 y a la comunidad, pero a partir de dicha actuación no pueden tenerse por vinculadas, en este caso, a todas las entidades públicas que funcionan en el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, incluyendo el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-3, con miras a declarar que se agotó la Jurisdicción respecto de todas ellas y que, en consecuencia, no pueden tramitarse nuevas acciones populares que persigan que las entidades públicas que funcionan en ese Municipio cumplan con las normas sobre accesibilidad. En otras palabras, al haber el Juzgado Tercero “ampliado el conocimiento” de la acción núm. 2008-00162 a todos “los establecimientos de comercio, entidades públicas y puentes peatonales” del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, pero no efectuar la notificación de cada uno de ellos, no podían los Jueces de instancia considerar que la acción judicial se había agotado respecto del INSTITUTO 2 La notificación se surtió por estado de 16 de julio de 2010, folio 142, vto. (2008-00162)

3 Establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de la Protección Social. (Ley 7ª de 1979, artículo19). COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, pues esta entidad jamás fue vinculada en el proceso primigenio. Obsérvese que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga no adelantó el proceso de notificación que ordena la ley para los demandados, y si bien es cierto que la comunicación por un medio masivo de información está prevista en la Ley 472 de 1998 (artículo 21) como una forma de informar a la comunidad de la existencia del respectivo proceso, no lo es menos que ella no reemplaza la notificación de quien debe responder por la presunta vulneración de los derechos colectivos, pues en este evento la misma norma prevé: “Artículo 21. En el auto que admita la demanda el Juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto, el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación. Cuando se trate de entidades públicas, el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a su representante legal o a quien éste haya delegado la facultad de recibir notificaciones, todo de acuerdo con lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo.” (Resaltado fuera del texto). Así las cosas, para la Sala es claro que las providencias de instancia se apartaron

del precedente judicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en la sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012 (Expediente núm. 2009-00030, Consejera ponente: doctora Susana Buitrago Valencia), pues, de la comparación de la presente acción con la núm. 2008-00162, no se colige que exista identidad de causa y de demandados, y de ahí que no había lugar a declarar el agotamiento de Jurisdicción en el caso sub examine. Es preciso mencionar que en reciente pronunciamiento de la Sala4, en un caso similar al que es objeto de estudio, se concluyó que la providencia revisada proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER se ajustó a la Sentencia de Unificación de esta Corporación, pues si bien declaró el agotamiento de Jurisdicción respecto de una acción popular en la que también se había ordenado ampliar el objeto a “establecimientos de comercio”, “entidades públicas” y “puentes peatonales” del Municipio de Girón, en ese caso sí existía identidad en la parte demandada, pues una demanda se dirigía contra la Secretaría de Tránsito – Municipio de Girón y la otra contra el Municipio de Girón. No obstante, en la presente controversia, como ya se indicó, no coinciden los demandados. Por las anteriores razones, se revocarán las decisiones por medio de las cuales el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER declararon la nulidad de todo lo actuado y rechazaron la demanda, por agotamiento de Jurisdicción. En su lugar,

se ordenará continuar con el conocimiento de la acción popular promovida por

ANIBAL CARVAJAL VÁSQUEZ.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: REVOCAR las providencias de 31 de marzo y 31 de octubre de 2011, proferidas por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el 4 Expediente núm. 2010-00023.01 Actor: Anibal Carvajal Vásquez, providencia de 27 de marzo de 2014. Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, ORDENAR al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bucaramanga continuar adelante con el trámite de la acción popular núm. 2010-00136, en el estado en que se encontraba antes de declarar la nulidad de todo lo actuado y el agotamiento de Jurisdicción.

SEGUNDO: Tiénese al doctor Javier González Buitrago como apoderado del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, de conformidad con el poder otorgado, visible a folio 133.

TERCERO: En firme esta providencia, remítase al Despacho judicial de origen, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de abril de 2014.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO