CE-68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV

Actor: CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA - SANTANDER Resuelve la Sala la procedencia del mecanismo de revisión eventual consagrado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, interpuesto contra la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción popular de la referencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución, el accionante invocó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

1. HECHOS

Relató, que en la calle 51 entre carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura 16-60 en el Barrio las Villas del Municipio de Floridablanca, no ha sido construido el respectivo andén, ocasionando que los peatones deban

desplazarse por la calle exponiendo sus vidas ante el alto flujo vehicular de la zona. Indicó, que la omisión de la administración municipal de adoptar las medidas técnicas para corregir la situación descrita vulnera los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la seguridad y salubridad públicas y al goce del espacio público. En virtud de lo anterior solicitó, ordenar al accionado adoptar las medidas y procedimientos correctivos necesarios que garanticen la seguridad, el uso, servicio, goce, disfrute y libre tránsito a la comunidad en general, en la dirección señalada, y que se le condenara a pagar el incentivo a su favor.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Bucaramanga a través de providencia del 29 de noviembre de 2010, amparó los derechos colectivos invocados en protección y dispuso: “Ordénase al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA que, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, inicie y (sic) las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal pertinentes para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras de mantenimiento del andén y la totalidad de la baranda de seguridad ubicados en el costado norte de la calle 51, entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16-60m del barrio Las Villas del Municipio de Floridablanca, labores en

todo caso (sic), deberá ejecutar en un plazo máximo de tres (03) meses contados dese esta fecha.

TERCERO: Se reconoce a título de incentivo a favor del actor popular una suma equivalente a diez (10) salarios mínimos, a cargo del Municipio de Floridablanca.

Se condiciona de esta manera el pago del incentivo en aras a que el actor igualmente se ocupe de verificar el cumplimiento de este fallo pagado así: 50 por ciento a la ejecutoria de este fallo y 50 por ciento al momento de finalizarse la obra. Señaló en síntesis, que al estar probado en el proceso, que en el costado norte de la calle 51, entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16-60 del bario Las Villas del Municipio de Floridablanca, carecen del respectivo andén y la totalidad de la baranda de seguridad sobre el canal de aguas lluvias que impida la caída de personas, resultaba evidente la vulneración de los derechos colectivos invocados en protección y su consecuente protección constitucional.

3. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Impugnado parcialmente el numeral 3° de la decisión por parte del accionante y surtido el trámite procesal, el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 31 de octubre de 2011, revocó el incentivo económico a favor del actor, y confirmó lo demás.

Sostuvo, en virtud de la Ley 1425 de 2010 derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que consagraban el incentivo económico dentro de las acciones populares, que para la fecha de proferirse la sentencia en sede de

alzada, ya no encontraba norma qué aplicar, por lo que estimó procedente revocar el estímulo económico concedido en primer grado.

4. PETICION DE REVISION Inconforme con la decisión adoptada, el actor solicitó revisar el fallo proferido por

el Tribunal Administrativo de Santander. Precisó, que siendo él, apelante único de la providencia expedida por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, específicamente respecto de la condición impuesta por el juzgado para el pago del mismo, no le era dable al fallador de alzada revocar el incentivo económico reconocido a su favor, en virtud de la posición asumida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues con ello se le vulneró el principio de la no reformatio in pejus. Para resolver se,

II. CONSIDERA Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de octubre de 2011, presentada por la parte actora, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.

Con fundamento en la citada norma, la Sala procederá a analizar si hay lugar a acceder a la revisión eventual de la providencia puesta a consideración, para este efecto, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: a) competencia, b) presupuestos para la procedencia de la revisión y c) el caso concreto. a) Competencia De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 0117 del 12 de octubre de 2010, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, “Por medio del cual se

adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”, corresponde a la Sección Segunda, decidir sobre la selección o no para revisión eventual de los fallos proferidos por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dentro de las acciones populares o de grupo instauradas por los ciudadanos contra las Entidades Públicas del Orden Nacional, Departamental y Municipal, por violación de los derechos colectivos. Aclarada la competencia para el conocimiento del presente asunto, se tiene que esta Corporación definió los criterios bajo los cuales debe analizarse la eventual revisión de las sentencias y demás providencias que conllevan a la terminación o finalización del proceso en las acciones populares y de grupo, los cuales se exponen a continuación: b) Presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual de las providencias dictadas en las acciones populares. El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, estableció los presupuestos que habilitan la presentación del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, que para efectos pedagógicos se desglosan de la siguiente manera:  La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia, de contera que, la revisión no procede de manera oficiosa.  La providencia cuya revisión se pretende, debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. En tal sentido, es improcedente solicitar la revisión de providencias que impulsen el proceso de la acción popular o de grupo.  La providencia debe ser dictada por el Tribunal Administrativo, lo cual descarta la revisión de sentencias emitidas por los jueces en primera instancia, así

finalicen o dispongan el archivo del proceso.  El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia y no una tercera instancia. La tarea de unificación debe hacerse desde la ratio decidendi -entendida como la extracción del verdadero principio decisional1de las Sentencias proferidas por el Consejo de Estado, porque es allí donde se identifica el conflicto materialmente, de manera que, (i) si uno o varios temas han merecido un tratamiento diverso, se hace necesario fijar una posición unificadora; (ii) si dada su complejidad, indefinición o indeterminación es indispensable señalar la directriz interpretativa; (iii) si no existe una posición consolidada al respecto ó (iv) si no se ha desarrollado Jurisprudencialmente, se justifica la procedencia de dicho mecanismo.  La carga de la prueba la asume la parte que activa el mecanismo de la revisión. Si se trata por ejemplo de demostrar la contradicción en la jurisprudencia, debe hacer referencia a los precedentes jurisprudenciales que existen sobre la materia y evidenciar su contradicción para que el ejercicio del mecanismo eventual de revisión pueda cumplir con el fin establecido.  La solicitud respectiva debe encontrarse debidamente sustentada, con precisión de los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente con la finalidad de unificar la jurisprudencia, más no para convertir el mecanismo en una tercera instancia que revise nuevamente el aspecto fáctico y probatorio del caso. 1 SU-047/99 c). El caso concreto El demandante buscó a través de la acción popular, la protección de los derechos

colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, que consideró trasgredidos por la omisión del Municipio de Floridablanca-Santander en adoptar las medidas técnicas necesarias para evitar que los peatones que se desplazan por el costado norte de la calle 51, entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16-60, del barrio las villas, expongan su vida entre los vehículos que transitan. Dentro de este marco, procede la Sala a revisar si en el sub lite se cumplen los presupuestos relacionados en el aserto anterior para seleccionar el presente asunto y así, si es del caso, revisar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Veamos:  La petición de revisión eventual fue presentada por la demandante el 30 de noviembre de 2011 (fl. 125), contra la sentencia del 31 de octubre del mismo año, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander en segunda instancia, la cual fue notificada mediante edicto desfijado el 23 de noviembre de 2011, es decir, que la solicitud se presentó dentro del término legal.  La solicitud de revisión fue sustentada en la oportunidad legal como ya se indicó. Cumplidos los anteriores requisitos procede la Sala a analizar si en el presente asunto los argumentos expuestos por la parte accionante sustentan en debida forma la revisión eventual. Se trascriben a continuación los fundamentos expuestos, a efectos del interés

jurídico del accionante: “(…) Mediante providencia de segunda instancia, de fecha 31 de octubre de 2011, el Honorable Tribunal Administrativo de Santander, confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado la vulneración de los derechos e intereses colectivos y REVOCO el numeral TERCERO de la providencia de primera instancia, que contenía el reconocimiento del incentivo económico, bajo el argumento del H. Consejo de Estado, Sección Tercera, CP Dr. Enrique Gil Botero2. No obstante lo anterior, se deja constancia que el suscrito era apelante único y el recurso iba dirigido a que se modificara dicho numeral, en razón a que el Juez Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, había condicionado la entrega del incentivo a la realización de las obras, situación que no se encontraba contemplada en el artículo 39 de la Ley 472 de 1992. Pero el Tribunal en una franca vulneración al principio de la NO REFORMATIO IN PEJUS, procedió a revocar el incentivo, sin importa que éste me resultara favorable”. (Fl. 128). A partir de lo anterior, observa la Sala que la inconformidad del actor redunda en la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander según la cual, sin importar que él era apelante único y que su recurso de apelación se dirigió a debatir únicamente los condicionamientos impuestos por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga para hacer efectivo el pago del incentivo económico reconocido, para la fecha en que se decidió la acción popular en segunda instancia ya se encontraba en vigencia la Ley 1425 de 2010 que eliminó del ordenamiento jurídico el beneficio económico, lo que le imponía

revocar su reconocimiento3. Así pues, en criterio del actor, al aplicar la tesis adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, se le desconoció y trasgredió gravemente el principio de la no reformatio in pejus. En este sentido, emerge para la Sala que en efecto, es necesario seleccionar el asunto bajo estudio, a fin de que ésta Corporación unifique criterios frente al reconocimiento del estímulo económico, ante el ingreso del nuevo ordenamiento citado, pues además de los argumentos que expresa el actor popular, se advierte que este reconocimiento económico ha tenido un tratamiento diverso por parte de la jurisprudencia, motivo que ha llevado a ésta Corporación a seleccionar algunos fallos referentes al tema que hoy nos ocupa. 2 Radicación No. 25000-23-24-000-00917-01, Sentencia del 24 de enero de 2011. 3 En aplicación de la posición asumida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. El tratamiento e interpretación que se le ha dado a la concesión de este beneficio económico, ha sido diferente atendiendo a la forma de terminación del proceso de acción popular, ya sea en virtud de pacto de cumplimiento, o por la configuración del hecho superado para el momento en que se deba decidir la pretensión de amparo de los derechos colectivos. Asimismo, se han tratado de manera disímil los criterios en cuanto a la incidencia de la conducta desplegada por el actor popular en el curso del proceso, incluyendo la inasistencia o no al pacto de cumplimiento, para determinar si es viable o no el reconocimiento económico. A lo anterior se suma la necesidad de clarificar y unificar el derecho al

reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, tema frente al que tampoco existe una posición unánime, lo cual conllevó a que la Sección Tercera de esta Corporación decidiera seleccionarlo para su estudio. Respecto del asunto que ocupa la atención de la Sala, se advierte un elemento adicional que impone su revisión, pues además de la situación descrita en líneas precedentes, en el sub lite quien resultó beneficiado en primera instancia con el reconocimiento del incentivo económico fue apelante único de la decisión, estando entonces de por medio el principio de la no reformatio in pejus, razón por la cual se hace necesaria la fijación de una posición unificadora por parte de esta Corporación. De acuerdo con lo expuesto, resulta procedente seleccionar para revisión el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el que le fue revocado el reconocimiento económico al actor, con fundamento en la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pese haber sido apelante único y a expresar su inconformidad exclusivamente sobre las condiciones fijadas por el Juzgado de primer grado para el pago efectivo de dicho beneficio.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. SELECCIONAR para su revisión la sentencia del 31 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción popular instaurada por el señor Carlos Javier Guerrero Gutierrez.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN VICTOR HERNANDO ALVARADO

ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO