CE-68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV-2014

INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de Sala Plena de unificación jurisprudencial: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 Para la Sala es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 24 de junio de 2009, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras expectativas de alcanzar aquél reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento. En este aspecto la sentencia objeto de revisión será confirmada.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la decisión que unificó la jurisprudencia sobre la improcedencia en el reconocimiento del incentivo económico aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, ver: sentencia de Sala Plena, del 3 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).

REVISION EVENTUAL - No opera la garantía de la no reformatio in pejus Al no tener el mecanismo de la revisión eventual la naturaleza jurídica de recurso ordinario ni extraordinario, en su trámite el actor popular tampoco puede catalogarse como apelante y, por esa misma razón, al momento de adoptar una decisión de fondo el Consejo de Estado no se encuentra limitado por la garantía de la no reforma en perjuicio, que en este tipo de asuntos claramente no está

llamada a operar. VULNERACION DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DEL ESPACIO PUBLICO, UTILIZACION Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO, Y A LA SEGURIDAD Y PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - Inexistencia de andenes en vía pública del Municipio de Floridablanca La Sala estima que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo que es procedente su protección, tal como lo ordenaron los jueces de instancia. En este punto es pertinente recordar que las vías públicas están destinadas tanto para el tránsito de vehículos como de peatones, y que para éstos últimos precisamente están diseñados espacios como las aceras o andenes. Por ende, la inexistencia de andenes en la vía pública señalada en la demanda constituye una clara violación de los mencionados derechos colectivos, pues se priva a las personas de gozar de un espacio que les permita desplazarse de un lado a otro en forma cómoda y segura. Las pruebas que obran en el expediente evidencian que las condiciones actuales de la vía sólo permiten el tránsito de vehículos, restringiendo la locomoción de los peatones e incrementando el riesgo que ocurran accidentes. Igual situación sucede con la inexistencia de barandas de protección que eviten la caída de los transeúntes al canal de aguas lluvias ubicado en el sector referido en la demanda, omisión de la

entidad demandada que también conlleva la vulneración de los derechos colectivos antes citados. El artículo 1 del Decreto 1504 de 1998 estableció que en desarrollo de la función de planeación urbana, los municipios y distritos deben dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo; norma que evidentemente resultó vulnerada por la administración municipal de Floridablanca.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1504 DE 1998 - ARTICULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV

Actor: CARLOS JAVIER GUERRERO GUTIERREZ Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA Procede la Sala de Sección a reiterar la tesis de unificación de la jurisprudencia en relación con (i) la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y (ii) la garantía de la no reformatio in pejus en el escenario de la revisión eventual; en virtud de la solicitud formulada por la parte actora respecto de la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida

en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en el asunto de la referencia. 1.- La demanda En ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y mediante demanda presentada el 24 de junio de 2009, el ciudadano Carlos Javier Guerrero Gutiérrez solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, con el propósito que se le ordenara al Municipio de Floridablanca adelantar las medidas necesarias para construir un andén e instalar barandas de protección en el costado norte de la calle 51, entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16-60, tramo vial ubicado en el Barrio Las Villas de la referida localidad. Adicionalmente pidió que se condene a la entidad demandada al pago del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, de las costas y agencias en derecho. Las anteriores pretensiones, en síntesis, se fundan en que (i) en el lugar referido no existe el respectivo andén, lo que obliga a los peatones a exponer sus vidas entre los vehículos que transitan por tan congestionada vía; y (ii) frente al inmueble ubicado en la calle 51 No. 16 – 60 del Barrio Las Villas se encuentra un canal de aguas lluvias que carece de barandas de seguridad, circunstancia que genera riesgo para los ciegos, ebrios o desprevenidos que por allí se desplazan.

El municipio demandado ha omitido adelantar las acciones necesarias para la construcción e instalación de esos elementos. 2.- La contestación El apoderado del Municipio de Floridablanca se opuso a las pretensiones, argumentando que: (i) la administración municipal se encuentra ejecutando un ambicioso proyecto de mejoramiento vial, que incluye la construcción de andenes, el cual obedece a un plan de gobierno y debe atender la normatividad que rige la contratación estatal, pero que no puede estar a merced del capricho del actor popular; y (ii) la parte actora no soportó sus afirmaciones con pruebas y no existen estudios técnicos que brinden certeza del supuesto peligro a que está expuesta la comunidad. De igual forma solicitó la vinculación del contratista que construyó las obras carentes de andenes y de barandas, pues considera que la funcionalidad de la estructura es de su exclusiva responsabilidad. 3.- Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 29 de noviembre de 20101 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga dispuso la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de 1 Folios 73 – 77. uso público, al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. En consecuencia, ordenó al Municipio de Floridablanca que en el término de dos meses inicie las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal

para realizar las obras de mantenimiento del andén y la instalación de la totalidad de la baranda de seguridad, en el costado norte de la calle 51 entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16 – 60 del Barrio Las Villas; considerando que la inexistencia de un paso peatonal adecuado en la vía pública señalada y la ausencia de barandas de seguridad constituyen una clara vulneración a los mencionados derechos colectivos, pues impiden la movilidad en condiciones de comodidad y seguridad. Reconoció como incentivo a favor del actor popular la suma de 10 SMMLV, de la cual se pagaría el 50% a la ejecutoria de la sentencia y el 50% restante a la finalización de las obras. Finalmente, con fundamento en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, condenó en costas a la entidad territorial demandada. 4.- La providencia materia de revisión El 31 de octubre de 2011 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso de apelación formulado por el actor popular2, el cual estuvo referido únicamente al condicionamiento impuesto por el a quo respecto al pago del incentivo económico. El ad quem revocó el numeral tercero de la sentencia objeto de apelación y, en su lugar, negó el reconocimiento del incentivo económico con fundamento en la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, dispuesta por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010, soportando su decisión en jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación. 2 Folios 116 - 122. Por último, se abstuvo de condenar en costas de segunda instancia a la parte

actora, considerando que su conducta al formular el recurso de apelación no puede ser calificada como temeraria. 5.- Solicitud de revisión eventual Inconforme con la decisión adoptada en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el actor popular formuló solicitud de revisión argumentando lo siguiente: “De acuerdo con lo expuesto, resulta gravemente vulnerado mi derecho al debido proceso, pues se esperaba que el Tribunal solamente procediera a modificar el condicionamiento del incentivo económico, pero por el contrario, procedió a revocarlo, desconociendo el principio de la no REFORMATIO IN PEJUS, motivo por el cual el Honorable Consejo de Estado, deberá proceder a revisar la sentencia de segunda instancia y sentar jurisprudencia, pues en la actualidad no existe posición unificada con relación a la aplicación de éste principio en el tránsito de la Ley 1425 de 2010”3. 6.- Mediante auto de 19 de julio de 2012 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado seleccionó, para su posterior revisión, la sentencia proferida el 31 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, esbozando, entre otras, las siguientes consideraciones: “En este sentido, emerge para la Sala que en efecto, es necesario seleccionar el asunto bajo estudio, a fin de que ésta Corporación unifique criterios frente al reconocimiento del estímulo económico, ante el ingreso del nuevo ordenamiento citado, pues además de los argumentos que expresa el actor popular, se advierte que éste reconocimiento económico ha tenido un tratamiento diverso por parte de la jurisprudencia, motivo que ha

llevado a esta Corporación a seleccionar algunos fallos referentes al tema que hoy nos ocupa. (…) A lo anterior se suma la necesidad de clarificar y unificar el derecho al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, tema frente al que tampoco existe una posición unánime, lo cual conllevó a que la Sección Tercera de esta Corporación decidiera seleccionarlo para su estudio. Respecto del asunto que ocupa la atención de la Sala, se advierte un elemento adicional que impone su revisión, pues además de la situación descrita en líneas precedentes, en el sub lite quien resultó beneficiado en 3 Folio 126. primera instancia con el reconocimiento del incentivo económico fue apelante único de la decisión, estando entonces de por medio el principio de la no reformatio in pejus, razón por la cual se hace necesaria la fijación de una posición unificadora por parte de esta Corporación”4.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como ya se advirtió, en esta oportunidad la Sala de Sección ha de reiterar la tesis de unificación de la jurisprudencia en relación con (i) la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y (ii) la garantía de la no reformatio in pejus en el escenario de la revisión eventual; en virtud de la solicitud formulada por la parte actora respecto de la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo

de Santander en el asunto de la referencia. Para tal efecto, en primer lugar se hará alusión a la tesis de la Sala Plena del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de 3 de septiembre de 20135, en relación con los referidos puntos de derecho, para luego abordar el fondo de la controversia que fue objeto de la sentencia materia de revisión6. 4 Folios 167 y 168. 5 C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente (AP) 170013331001200901566 01, actor: Javier Elías Arias Idárraga, demandado: Municipio de Chinchiná. 6 En la providencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena delimitó la competencia del Consejo de Estado en la revisión eventual de las sentencias proferidas en desarrollo de acciones populares y de grupo, así: “Por lo dicho, para el Consejo de Estado el entendimiento que debe darse a la función de unificación de la jurisprudencia que le fue legalmente atribuida como juez de revisión de las sentencias proferidas en acciones populares y de grupo permite concluir que la revisión eventual no puede quedar atada a una finalidad puramente formal, porque por esa vía resultaría contraria a los fines supremos y esenciales que la Constitución Política le asigna a la Administración de Justicia, puesto que según ese inaceptable modo de razonar se tendría que aunque se estuvieren verificando la ilegalidad del fallo, su injusticia, su(s) vicio(s), sus iniquidades y demás vicisitudes que pudieren en un momento dado afectar la realización material de la justicia en un caso específico, se alegaría que a pesar de estar efectuando su revisión no podría hacerse nada para corregirlos, cuestión que resultaría, a

su vez, abiertamente contraria a los pronunciamientos de la propia Corte Constitucional, Corporación para la cual “La función de unificación de la jurisprudencia es un requisito indispensable para lograr la igualdad de trato y en la aplicación del derecho, razón por la cual no puede sujetarse a restricciones normativas que eliminan su realización en amplias áreas del derecho”. En ese sentido, el Consejo de Estado estima necesario reiterar que si bien la finalidad de unificar la jurisprudencia constituye el único criterio o parámetro que puede tenerse presente al momento de decidir si se selecciona, o no, una decisión para su eventual revisión, lo cierto es que más adelante, esto es después de que se haya efectuado la respectiva escogencia, cuando llegue la oportunidad procesal de proferir la providencia con la cual se ponga fin a la revisión eventual y se proceda, en consecuencia, a cumplir la referida tarea de unificación jurisprudencial, en ese momento la Corporación, después de 1.- Unificación de jurisprudencia en torno a la improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. En la sentencia proferida el 3 de septiembre de 20137 la Sala Plena concluyó que “El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento del tal estímulo”. Para arribar a esa conclusión se expusieron, entre otros, los siguientes argumentos8:

1.1.- La supresión del incentivo económico constituyó el propósito explícito del legislador cuando discutió y aprobó el proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 1425 de 2010, la cual fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-630 de 24 de agosto de 20119. 1.2.- Aunque la Ley 1425 de 2010 nada dijo respecto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, norma que prevé aspectos instrumentales relacionados con el reconocimiento y pago del incentivo a favor de los actores populares, lo cierto es que en el artículo 2 de la primera de las leyes citadas se dispuso la derogatoria y modificación de todas las disposiciones que le sean contrarias. A partir de lo anterior debe entenderse que el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 fue derogado en forma tácita por el 2º de la Ley 1425 de 2010, habida cuenta de su palmaria incompatibilidad con esta norma. 1.3.- Indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas (artículos 39 y 40 de la Ley 472 un examen integral acerca del asunto al que se refiere la decisión seleccionada para revisión y según las particularidades de cada caso, deberá resolver entonces si hay lugar, o no, a confirmar, a modificar o incluso a revocar el pronunciamiento objeto de revisión eventual”. (Negrilla en el texto original). 7 C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente (AP) 170013331001200901566 01, actor: Javier Elías Arias Idárraga, demandado: Municipio de Chinchiná. 8 Los argumentos que en esta sentencia se resumen fueron tomados íntegramente de la

providencia expedida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 3 de septiembre de 2013, que fue citada en el pie de página número 7. 9 M.P. María Victoria Calle Correa. de 1998), la conclusión es la misma: Por virtud de la decisión del legislador el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425 de 2010. 1.4.- De aceptarse la condición sustancial de los preceptos legales que consagraban el incentivo en las acciones populares (por cuanto creaban una relación jurídica en cabeza de las personas involucradas en el litigio derivado del ejercicio de la acción constitucional: derecho al incentivo económico y la consiguiente obligación de pagarlo), necesariamente habría de concluirse que la desaparición del ordenamiento jurídico de las disposiciones que gozaban de tal naturaleza y que reconocían un derecho, impide al operador judicial mantener su reconocimiento, considerando que la disposición que lo consagraba dejó de existir para el momento en el cual debía resolverse tal punto. 1.5.- El incentivo no puede considerarse como un “derecho adquirido” en cabeza del actor popular por el solo hecho de presentar la demanda, “como quiera que tal instituto sólo sería determinado y, por ende, llamado a consolidarse, una vez el juez de la acción popular abordare el estudio del tema, actuación que únicamente podría producirse después de trabada la litis y del agotamiento de unas fases del proceso, esto es una vez culminada la audiencia de pacto de cumplimiento en

cuanto se profiera sentencia aprobatoria de la misma o, de manera definitiva, en la sentencia que pusiere fin al litigio”. Se trata entonces de una mera expectativa en los procesos judiciales que aún están en curso, porque en ellos no se ha producido una sentencia definitiva en la que las pretensiones de la demanda resulten estimadas y por medio de la cual se hubiere reconocido el incentivo económico como un derecho adquirido o como una obligación consolidada. Así, aunque la derogatoria del incentivo produce efectos ex – nunc, la abolición de las normas sustanciales que lo consagraban – si así se las considerara - obliga a concluir que tal circunstancia afectó y dejó sin fundamento la mera expectativa que tenían los actores populares dentro de aquellos procesos iniciados antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, justamente porque no se trataba de derechos adquiridos reconocidos en una sentencia judicial ejecutoriada. Adicionalmente, el hecho que a través de la sentencia materia de revisión, proferida antes de la vigencia de la Ley 1425 de 2010, se hubiere reconocido el incentivo a favor del actor popular, no puede entenderse como una situación consolidante del estímulo económico como un derecho adquirido, en razón a que el proceso aún no ha culminado, por cuanto todavía se encuentra en curso la petición de revisión. 1.6.- Si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraren como de carácter instrumental, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta

aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben a empezar a regir”. Las normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviere en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada. 1.7.- El reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieren promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria, “por cuanto se estaría imponiendo o aplicando una sanción económica, a cargo de quien debiera pagarla, con base en una disposición que se encuentra derogada y, por consiguiente, su no aplicación resultaría a todas luces más favorable para el sujeto pasivo de la conducta sancionada mediante el pago del incentivo, razón adicional para concluir de manera categórica acerca de la improcedencia del reconocimiento del incentivo, aún en aquellos procesos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la tantas veces aludida Ley 1425”. De conformidad con los anteriores razonamientos, para la Sala es claro que en este caso no hay lugar al reconocimiento del incentivo a favor del actor popular, aun cuando la demanda fue presentada el 24 de junio de 200910, en razón a que la vigencia de la Ley 1425 de 2010 produjo efecto inmediato sobre sus meras

10 Folio 9. expectativas de alcanzar aquél reconocimiento económico, dejándolas sin fundamento. En este aspecto la sentencia objeto de revisión será confirmada. 2.- La garantía de la no reformatio in pejus en el escenario de la revisión eventual La garantía procesal de la no “reformatio in pejus” o no reforma en perjuicio “es un principio general de derecho procesal y una garantía constitucional que hace parte del derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29)”11. Dicha garantía fue elevada a rango constitucional en el artículo 312 Superior, en los siguientes términos: “Artículo 31.- Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”. (Se subraya). La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha caracterizado el postulado de la prohibición de la reformatio in pejus, de la siguiente forma: “3. En reiterada jurisprudencia, se ha señalado que el artículo 31 superior constitucionalizó la no reformatio in pejus, el cual es un principio de imperativa aplicación por parte de todos los jueces. Esta Corporación ha interpretado el alcance de esta garantía, para lo cual ha precisado estas características: - Cuando la apelación se interpone exclusivamente por el condenado o por su defensor, el juez de segunda instancia no puede empeorar su situación agravando la pena impuesta por el juez de primera instancia. (SU-327 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y SU-598 de 1995 M.P. Hernando Herrera

Vergara). - La competencia del juez de segunda instancia se adquiere sólo en los aspectos objeto de impugnación y en lo que pueda ser desfavorable para el condenado, puesto que la apelación y las pretensiones que se involucran en ella limitan la competencia del superior jerárquico. (T-481 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-113 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) - Este principio impone al superior la prohibición de actuar ex-oficio y exige un carácter dispositivo. (T-099 de 1994. M. P. Jorge Arango Mejía) 11 Sentencia T-474 de 29 de julio de 1992. Magistrados Ponentes Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero. - El principio de la no reformatio in pejus opera sólo en favor del imputado. (SU-327/95). - El principio de legalidad de la pena no cede frente al derecho a la libertad en la segunda instancia cuando hay apelante único. (T-474 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). - La responsabilidad para mantener la legalidad de la pena ante una sentencia de primera instancia ajena a este deber, le corresponde al Ministerio Público y a la Fiscalía, como representantes de los intereses legítimos del Estado o de la sociedad, como quiera que se encuentran facultados para interponer el recurso de apelación y los demás recursos que contempla el ordenamiento jurídico penal. (SU-327 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz). - "La prohibición de fallar en mayor perjuicio del apelante único cobija a toda clase de decisiones judiciales -salvo las excepciones que contemple

la ley-" (C-055 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo). - La prohibición de agravar la condena en perjuicio del apelante único se extiende a la condena por responsabilidad civil o consecuencias civiles del ilícito (T-400 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-643 de

1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz)”12.

En relación con los fines del citado principio, se ha dicho: “La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que este concepto normativo tiene varios fines: en materia penal, el límite que conlleva la prohibición de la reformatio in pejus obedece al hecho de que la competencia del juez esté determinada por las pretensiones que involucra la impugnación, aspecto relacionado con el principio de congruencia de la sentencia; por otro lado, este principio se fundamenta en la protección al derecho de defensa del sindicado ya que de permitirse la reforma en perjuicio, se sorprendería al recurrente quien no ha tenido posibilidad de controvertir y conocer la nueva y más grave sanción”13. A su turno, el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable en materia de acciones populares en virtud de la remisión efectuada por los artículos 44 de la Ley 472 de 1998 y 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 357.- Modificado Decreto 2282 de 1989, artículo 1175.- Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de

la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. (…)”. 12 Sentencia T-178 de 6 de mayo de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 13 Sentencia T-466 de 13 de junio de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En este caso, al presentar la solicitud de revisión eventual el actor popular señaló que en la sentencia de 31 de octubre de 2011 el Tribunal Administrativo de Santander vulneró su derecho al debido proceso, pues en lugar de modificar el condicionamiento al pago del incentivo económico procedió a revocarlo, desconociendo el principio de la no reformatio in pejus. En la ya tantas veces mencionada sentencia de 3 de septiembre de 2013, la Sala Plena de esta Corporación se refirió a las características del mecanismo impugnativo especial o excepcional de la revisión eventual de las sentencias proferidas en acciones populares. Una de ellas se relaciona con que el thema decidendum de la revisión lo determina el Consejo de Estado, respecto de la cual se precisó lo siguiente: “Importante resulta precisar que los argumentos que esgrima el solicitante, así como las motivaciones que sustenten la decisión de selección para revisión, no constituyen limitación alguna para el Consejo de Estado respecto de los temas de decisión que han de ser estudiados y resueltos en el respectivo fallo, dado que la consecución del propósito de unificación de la jurisprudencia exige un pronunciamiento sobre todos aquellos aspectos de orden jurídico trascendentes para el completo y correcto entendimiento

de los asuntos o materias que deban resolverse en cada caso (…). Por estas mismas razones en estos casos tampoco está llamada a operar la garantía de la no reformatio in pejus pues, de una parte, dicha garantía tan solo limita las competencias del juez superior cuando se trata de recursos ordinarios como la apelación a condición de que la parte recurrente tenga la condición de apelante único, situación que no acontece en modo alguno en el escenario de la revisión eventual y, de otra parte, porque precisamente la unificación de la jurisprudencia conlleva de modo inescindible la necesidad de decidir el caso concreto de conformidad con los criterios y lineamientos resultantes de tal unificación”. Efectivamente, al no tener el mecanismo de la revisión eventual la naturaleza jurídica de recurso ordinario ni extraordinario, en su trámite el actor popular tampoco puede catalogarse como apelante y, por esa misma razón, al momento de adoptar una decisión de fondo el Consejo de Estado no se encuentra limitado por la garantía de la no reforma en perjuicio, que en este tipo de asuntos claramente no está llamada a operar. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional respecto de la improcedencia del principio de la no reformatio in pejus en materia de revisión de tutela. Veamos: “Cabe advertir que en el caso sub examine, no es aplicable el fenómeno jurídico de la reformatio in pejus, pues este solamente se produce cuando se agrava la situa