CE-68001-33-31-011-2009-00389-01(AP)REV-2015

MECANISMO DE REVISION EVENTUAL - Requisitos de procedencia y parámetros para definir la selección / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No se selecciona ante falta de argumentos sobre la necesidad de unificar la jurisprudencia / MECANISMO DE REVISION EVENTUAL - No es una tercera instancia para intentar reabrir un debate judicial sobre una controversia ya decidida por el juez natural La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo… señaló que de acuerdo con la Ley 1285 de 2009 y la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional, los requisitos para que proceda la revisión de las providencias de las acciones populares ante ésta Corporación son los siguientes: a) La solicitud de revisión debe ser formulada por las partes o por el Ministerio Público; b) Debe tratarse de sentencias o providencias que pongan fin al proceso promovidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia; c) La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia; y que la petición esté debidamente sustentada. Asimismo sostuvo la Sala Plena que para definir la selección deben considerarse los siguientes parámetros: a) Las particularidades de cada asunto; b) El cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; y c) La configuración de uno o varios de los eventos que determina la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado… al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión, se advierte que la parte solicitante no expresa los motivos que, a su juicio, justifican que la providencia proferida por el

Tribunal Administrativo de Santander deba ser objeto de revisión con el fin de unificar la jurisprudencia. Por lo demás, tampoco explica cuáles son las posiciones jurisprudenciales contradictorias en el sub lite o en que surge la disparidad de interpretaciones sobre un cierto aspecto en derecho que admite que la jurisprudencia sea unificada, dado que se limita simplemente a presentar la solicitud por la inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados. Entonces, se desprende de lo anterior, que si bien la providencia objeto de inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Santander decidiendo la instancia, la parte actora en su petición no cumplió con la carga de explicar las razones por las que, en su criterio, resulta necesaria la selección de la misma con miras a cumplir la finalidad de unificar la Jurisprudencia del Consejo de Estado. Se advierte que teniendo la revisión eventual el exclusivo propósito de unificar la jurisprudencia, no es dable pretender emplearla como una tercera instancia, para insistir en reabrir un debate judicial sobre una controversia que ya fue decidida por el juez natural.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: sobre el mecanismo de revisión eventual, consultar la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional y la sentencia de 14 de julio de 2009, exp. 2007-00244, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, de la Sección Tercera esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-33-31-011-2009-00389-01(AP)REV

Actor: DANIEL VILLAMIZAR BASTO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS De conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Acuerdo 0117 de 2010 (12 de octubre), “por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo Nº 58 de 19991 un parágrafo”, esta Sala es competente para conocer de la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de 8 de julio de 2014, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2011 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, estimatoria de las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 9 de diciembre de 2009 el señor DANIEL VILLAMIZAR BASTO interpuso acción popular contra el Municipio de Bucaramanga (Santander), José Arias Escalante y Julia Ignacia Navarro de Arias, para que se protegieran sus derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad pública, el acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y al goce de un

ambiente sano, consagrados en los literales a), d), g), j) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. 1.1. Hechos: El actor sostiene que en el Municipio de Bucaramanga (Santander) se encuentra ubicado un inmueble en la carrera 24 No. 107 – 12 del barrio “Provenza”, con una construcción de dos pisos sobre el antejardín que obstaculiza el espacio público, 1Por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. el disfrute visual y ambiental, como parte integral del perfil vial que impide la libre circulación de los peatones por el sector. Afirma, que dicha construcción viola las normas que regulan el espacio público, establecidas en el Acuerdo No. 041 de 19712, el Código de Urbanismo de Bucaramanga de 1982, la Ley 9 de 19893, la Ley 388 de 19974 y el Decreto 1504 de 985 (Plan de Ordenamiento Territorial de Bucaramanga). De conformidad con lo anterior, el actor solicita que se amparen sus derechos colectivos invocados y que, en consecuencia, se ordene al Municipio de Bucaramanga y al señor José Arias Escalante y a la señora Julia Ignacia Navarro de Arias, en su calidad de propietarios del inmueble, el restablecimiento del espacio público y el cumplimiento de las normas urbanísticas del Municipio de Bucaramanga, adoptando las medidas necesarias para la recuperación del antejardín, el andén y el perfil vial, inclusive la demolición de las construcciones ilegales que invaden el espacio público. Por último, solicitó reconocer a su favor el incentivo económico contemplado en el

inciso 1º del artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y condenar al pago de costas. 1.2. Contestaciones: 1.2.1. El Municipio de Bucaramanga por medio de su apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la acción popular, alegando que no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos invocados. Señaló que el inmueble ubicado en la carrera 24 No. 107-12 del Barrio “Provenza” de la ciudad de Bucaramanga, no es de propiedad del Municipio de Bucaramanga. Si bien es cierto que las autoridades de la República tienen el deber de proteger 2 “Por medio de la cual se derogan los Acuerdos números 011 y 017 de 1966; 016 de 1967, 037 y 060 de 1970, y otras disposiciones, se organiza la Oficina de Planeación Municipal; se dictan normas que deben cumplirse para urbanizar y sub dividir terrenos, para permisos de uso de la tierra, para canje de áreas y se dictan otras disposiciones”. 3“por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” 5 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. los derechos colectivos de los ciudadanos y sus bienes, este deber no puede ir más allá de lo “humanamente posible”, puesto que en este caso ese deber es complementario a la obligación que proviene del derecho de la propiedad. Manifiesta, que del derecho a la propiedad privada devienen unas funciones

sociales que implican obligaciones por parte de los propietarios; por lo que es obligación del propietario del inmueble responder por todo daño social o particular que cause su derecho a la propiedad. Asimismo el accionado concluyó que al haberse demostrado la culpa o la falla de la administración, no existe un nexo causal entre los hechos y el Municipio de Bucaramanga, al recaer la responsabilidad directamente en el propietario el inmueble. 1.2.2. El señor José Arias Escalante y la señora Julia Ignacia Navarro de Arias por medio de su apoderado judicial, indicaron que adquirieron el inmueble en el año 1997 al señor Luis Hernando Gómez Sandoval, con las reformas que efectuó ya alguno de los propietarios que los antecedieron. Indicaron que el inmueble se encuentra en una calle peatonal y las reformas efectuadas no obstaculizan el espacio público y tampoco afectan el disfrute visual y ambiental, el perfil integral vial o invaden la zona de circulación peatonal, pues este permite el paso de todas las personas sin que corran el riesgo de ser atropelladas. Finalmente señalaron que para la fecha en que se realizaron las remodelaciones, el Código de Urbanismo de Bucaramanga y la Oficina Reguladora del Municipio de Bucaramanga permitía el encerramiento de los antejardines y la prohibición data de la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial, en el año 2000. 1.3. Sentencia de Primera Instancia: El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia de 25 de noviembre de 20116, accedió parcialmente a las pretensiones de la

demanda, protegiendo los derechos colectivos invocados por el actor, comoquiera 6 Folios 212 a 219 del Cuaderno Principal que se demostró que la zona privada del antejardín del inmueble ubicado en la Carrera 4 No. 10712 en el Barrio “Provenza” de Bucaramanga, se encuentra afectada con un elemento artificial construido en el espacio público. Asimismo ordenó al Municipio de Bucaramanga, al señor José Arias Escalante y la señora Julia Ignacia Navarro de Arias, demoler las construcciones realizadas en el inmueble ubicado en Cra. 24 No. 10712 en el Barrio “Provenza”, del Municipio de Bucaramanga, que ocupa la zona del antejardín, mediante cerramiento o cualquier otra estructura, y remover el endurecimiento de tales zonas, hasta restituir el espacio público ocupado para lo cual les concedió un término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia. Por último, consideró que no había lugar a reconocer el incentivo económico solicitado por el actor, argumentando que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, fueron expresamente derogados por la Ley 1425 de 2010.

II. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA: El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 21 de marzo de 2013, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga de 25 de noviembre de 2011, señalando que, el municipio demandado no cumplió con el deber legal y constitucional de vigilar y asegurar de parte de los ciudadanos la estricta observancia de las normas del

Plan de Ordenamiento Territorial en la ciudad de Bucaramanga, lo cual lo hace responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados. Finalmente señaló que conforme al criterio jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no era dable conceder el incentivo al actor, por haberse derogado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la Ley 1425 de 2010.

III. SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA SENTENCIA El 31 de julio de 2014, el señor José Arias Escalante y la señora Julia Ignacia Navarro De Arias, por medio de su apoderado judicial, solicitaron la revisión de la sentencia de 8 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander la cual fundamentaron en los términos que enseguida se transcriben: “Me permito formular petición de eventual revisión por parte del H.

Consejo de Estado, de la sentencia de segunda instancia de fecha 8 de julio de 2014 proferida dentro del proceso de la referencia por esta colegiatura judicial, invocando expresamente como causal legal para dicho medio de impugnación, la preceptúa en el numeral 1º del art. 273 CPACA, y con la finalidad, de que dicha sentencia sea revocada por el superior jerárquico, y en su lugar, se revoque el fallo de primera instancia y se denieguen las pretensiones del actor popular contenidas en su escrito de demanda y se condene al pago en costas procesales, por inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados como afectados por la reforma efectuada en época pretérita al inmueble urbano de propiedad de mis mandantes, objeto material de la acción,

por alguno de los antecesores en el dominio de éste, y con la cual se encerró y construyó el espacio público correspondiente al antejardín del mismo, a ciencia y paciencia del Municipio de Bucaramanga, de su Secretaría de Planeación Municipal y de las Curadurías Urbanas de esta ciudad, quienes no ejercitaron oportunamente las acciones policivas de recuperación del espacio público invadido y permitieron que se afectara el derecho constitucional de la confianza legítima de mis mandantes al adquirir el dominio sobre tal predio de muy buena fe exenta de toda culpa”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 4.1. Consideración preliminar - Competencia.

Mediante Acuerdo Nº 0117 de 12 de octubre de 2010, la Sala Plena del Consejo de Estado modificó el reglamento de la Corporación, en el siguiente sentido: “Artículo 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo

Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. Artículo 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En consecuencia, las decisiones acerca de las solicitudes de revisión de acciones populares presentadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, son de competencia de las Secciones de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado y, por ende, esta Sección es competente para conocer el asunto de la referencia. 4.2. Generalidades del recurso de revisión La decisión respecto de la revisión o no de la providencia sub iudice se fundamenta en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, ajustada a los razonamientos que hizo la Corte Constitucional mediante sentencia C-713 de 2008, en los siguientes términos: “1. La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el

propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse. A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular.” El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que reformó la Ley 270 de 1996, dispone lo siguiente: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las

demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1°. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite

de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2°. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de 14 de julio de 2009 (Expediente: 2007-00244. M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez) señaló que de acuerdo con la Ley 1285 de 2009 y la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional, los requisitos para que proceda la revisión de las providencias de las acciones populares ante ésta Corporación son los siguientes: a) La solicitud de revisión debe ser formulada por las partes o por el Ministerio Público; b) Debe tratarse de sentencias o providencias que pongan fin al proceso promovidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia; c) La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia; y que la petición esté debidamente sustentada. Asimismo sostuvo la Sala Plena que para definir la selección deben considerarse los siguientes parámetros: a) Las particularidades de cada asunto; b)

El cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; y c) La configuración de uno o varios de los eventos que determina la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por último, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1285 de 2009, dispuso que el Consejo de Estado debe motivar suficientemente la admisión o el rechazo de la solicitud, lo cual se entra a resolver. 4.3. El caso concreto El actor popular solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida el 8 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, con miras a que accedan a sus pretensiones. A continuación, procede la Sala a verificar si en el caso concreto se cumplen los presupuestos para seleccionar el presente asunto, a efectos de revisar la sentencia referida. En este sentido, se advierte que la solicitud de revisión fue presentada por el apoderado de los actores el 31 de julio de 2014, dentro del término previsto para el efecto en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia que puso fin al respectivo proceso (15 de julio de 2013). Sin embargo al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión7, se advierte que la parte solicitante no expresa los motivos que, a su juicio, justifican que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander deba ser objeto de revisión con el fin de unificar la jurisprudencia. Por lo demás, tampoco explica cuáles son las posiciones jurisprudenciales

contradictorias en el sub lite o en que surge la disparidad de interpretaciones sobre un cierto aspecto en derecho que admite que la jurisprudencia sea unificada, dado que se limita simplemente a presentar la solicitud por la inexistencia del daño a los derechos colectivos invocados Entonces, se desprende de lo anterior, que si bien la providencia objeto de inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Santander decidiendo la instancia, la parte actora en su petición no cumplió con la carga de explicar las razones por las que, en su criterio, resulta necesaria la selección de la misma con miras a cumplir la finalidad de unificar la Jurisprudencia del Consejo de Estado. Se advierte que teniendo la revisión eventual el exclusivo propósito de unificar la jurisprudencia, no es dable pretender emplearla como una tercera instancia, para insistir en reabrir un debate judicial sobre una controversia que ya fue decidida por el juez natural. 7 Folios 343 y 385 del Cuaderno principal. En consecuencia, no hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia mencionada, pues no cumple con la solicitud debidamente sustentada, establecida en la Ley 1285 de 2009 y en la sentencia C-713 de 2008 de la Corte Constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, R E S U E L V E: No seleccionar para su revisión la sentencia de 8 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada

en la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidenta

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA