CE-68001-33-31-011-2010-00130-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona para unificar la jurisprudencia sobre acumulación de procesos y el agotamiento de la jurisdicción. Así las cosas, en el presente asunto hay lugar a seleccionar para revisión el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de julio de 2012, con el fin de unificar jurisprudencia en torno a la actuación procedente por parte del juez constitucional ante la existencia de dos o más acciones populares con idéntico objeto en las que no se hubiese proferido sentencia ejecutoriada.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-3331-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Y sobre agotamiento de la jurisdicción, providencia de la misma fecha, Radicación: 4100133-31-004-2009-00030-01(AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 68001-33-31-011-2010-00130-01(AP)REV

Actor: ANÍBAL CARVAJAL VÁSQUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTRO

ACCIÓN POPULAR – REVISIÓN EVENTUAL

Decide la Sección Segunda del Consejo de Estado, la solicitud de selección, para su eventual revisión, del auto de 31 de julio de 2012, proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción popular instaurada por Aníbal Carvajal Vásquez. ANTECEDENTES Aníbal Carvajal Vásquez, en ejercicio de la acción popular, actuando en nombre propio, presentó demanda contra el Municipio de Bucaramanga y Colfiraiz Ltda, con el fin de obtener la protección los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, la seguridad, el derecho a la accesibilidad, a la realización de construcciones respetando las disposiciones jurídicas y dar prevalencia a la calidad de vida de las personas, así como los derechos consagrados en el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998. Los hechos que sirvieron de fundamento a la acción popular fueron los siguientes: En la calle 52 A N° 31.67 de Bucaramanga funciona Colfiraiz Ltda y allí no existe rampa de acceso para discapacitados. La falta de rampa de acceso obliga a los discapacitados físicos que deben utilizar los servicios que allí se ofrecen a realizar una serie de maniobras que ponen en riesgo su integridad física. El Municipio de Bucaramanga ha tomado una actitud pasiva y no ha adelantado las medidas pertinentes para que se construya una rampa de acceso que permita que las personas con discapacidad física puedan ingresar de modo seguro al lugar en que Colfiraiz Ltda atiende al público. Con fundamento en lo anterior, el demandante formuló las pretensiones que a continuación se transcriben: “1. Que se declare que COLFIRAIZ LTDA (NIT-800041095-7) y el MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA han vulnerado Derechos Colectivos, como es el caso de la seguridad, la accesibilidad y la realización de construcciones respetando las normas jurídicas, por la falta de rampa de acceso a la Calle 52 A N° 31-67 de Bucaramanga.

2. Que se condene a COLFIRAIZ LTDA (NIT-800041095-7) y al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a adecuar INMEDIATAMENTE una rampa ADECUADA Y REGLAMENTARIA de acceso para discapacitados en la entrada del inmueble

ubicado en la Calle 52ª N° 31-67 de Bucaramanga. En caso contrario se cierre definitivamente.

3. Que el Municipio de Bucaramanga y COLFIRAIZ LTDA (NIT-800041095-7) sean condenadas SOLIDARIAMENTE a pagar al demandante el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

5. Que los accionados sean condenados en costas y agencias en derecho.” ARGUMENTO DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Jefe de la Oficina de Planeación Municipal como representante del Municipio de Bucaramanga se opuso a las pretensiones de la acción popular, toda vez que no se han amenazo ni vulnerado los derechos invocados por el demandante.

Informó que el inmueble ubicado en la calle 52 A N° 31-67, no es de propiedad del municipio, razón por la cual solicitó desvincularlo y negar las pretensiones de la demanda. Pidió además que al momento de definir el fondo de la acción popular se abstenga de responsabilizar al Municipio como vulnerador de derechos colectivos, en consideración a que su actuar se ajusta al momento en que de acuerdo con la ley

nace para él la obligación que le corresponde según su competencia y por ende también se abstenga de imponer el pago de incentivos económicos, pues están dispuestos a acatar las disposiciones que se impartan respecto a ejercer los controles correspondientes tendientes al cumplimiento de los particulares en cuanto a la recuperación del espacio público. AUTO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante auto de 27 de julio de 2011, declaró la nulidad de todo lo actuado por presentarse la figura de agotamiento de la jurisdicción y rechazó de plano la demanda. Señaló que en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, se tramita una acción popular radicada bajo el número 2008-162. El 14 de julio de 2010 se dictó auto dentro de la acción popular promovida por Mauricio Gamarra Reyes y coadyuvada por Jaime Orlando Martínez García contra el Municipio de Bucaramanga, en el que se asumió el conocimiento de los mismos hechos, en los siguientes términos: “Acorde con lo expuesto, entiende el despacho que la labor del Juez Constitucional frente a las acciones de este tipo, dentro de las que se encuentran la denominadas acciones populares, debe comprender la adopción de las medidas que sean pertinentes para la efectiva e íntegra protección de los derechos cuya protección se invoca, todo ello con miras a no hacer nugatoria la finalidad de orden garantista confiada por el legislador a ésta clase de acciones. Así las cosas, se evidencia que no es posible avanzar en el estudio de la presente problemática planteada en este caso por el actor popular, de manera exclusiva

frente al establecimiento de comercio bancario que se enuncia en la demanda, esto es la sede del banco BANCAFE ubicado en la calle 35 No. 16-20, pues a partir de ello sería imposible emitir una orden que de manera efectiva proteja los derechos colectivos que se estiman vulnerados. Por lo expuesto, este Despacho Judicial, en uso de los poderes oficiosos del Juez, consagrados en el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el 14 de la misma obra, ordena AMPLIAR el conocimiento de la presente acción popular involucrando la problemática relacionada con la falta de infraestructura adecuada que permite el desplazamiento seguro y el disfrute del espacio público por parte de las personas discapacitadas en el municipio de Bucaramanga, entendiendo dentro de ella, entre otros elementos, las rampas de acceso a establecimientos de comercio, a entidades públicas y a puentes peatonales, así como la instalación de lozas guías (sic) similares y en general que posibiliten su desplazamiento seguro.” Sostuvo que el objeto de la controversia es el mismo, se trata de establecer si el Municipio de Bucaramanga ha incumplido con sus deberes al no ejercer los controles administrativos del caso, destinados a lograr las adecuaciones necesarias de las edificaciones abiertas al público, para garantizar el acceso fácil y seguro de las personas discapacitadas. Concluyó que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, resolverá no solo la controversia antes enunciada sino todo lo relacionado con la falta de infraestructura adecuada que permita el desplazamiento seguro y el

disfrute del espacio público de la población discapacitada en el Municipio de Bucaramanga, entendiendo dentro de ella entre otros elementos las rampas de acceso a los establecimientos de comercio a entidades públicas y en caso de encontrar probada la afectación a los intereses colectivos se procederá a dar las ordenes generales que corresponda. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora inconforme con la decisión anterior interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual expresó que la acción popular fue notificada el 22 de abril de 2010, al Municipio de Bucaramanga como al particular demandado. El auto proferido en la acción popular que se adelanta en el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante el cual se decidió ampliar los hechos de la demanda fue notificada el 18 de julio de 2010, es decir tres meses después de presentarse la acción popular. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado es evidente que la acción popular que debe terminarse es la del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito, como quiera que el auto que amplió los hechos fue notificado con posterioridad a la presentación de la presente acción popular. Destacó que agotar la presente acción popular con el argumento de que en el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga se adelanta una acción popular que fue notificada después de presentar esta demanda, viola el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pues no es aceptable que un auto proferido en el año 2010 busque remontarse al año 2008, para agotar la jurisdicción de las acciones populares radicadas en los años

2008, 2009 y 2010. AUTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 31 de julio de 2012 confirmó el auto de 27 de julio de 2011 proferido por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga que declaró la nulidad de todo lo actuado por agotamiento de la jurisdicción y rechazó la demanda. Para adoptar la anterior decisión consideró que el proveído impugnado contiene dos decisiones, pues de una parte declara la nulidad de todo lo actuado y de otra rechaza la demanda. Frente a la declaratoria de nulidad el recurso procedente sería el de reposición, sin embargo, la providencia debe mirarse como una unidad y por tanto debe manejarse el recurso de que es susceptible el auto que rechaza la demanda, con independencia de que para tomar tal decisión se haya declarado la nulidad. El Consejo de Estado ha señalado que para determinar si el mencionado auto es apelable se debe acudir a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 que para el caso de los procesos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ajusta a los postulados del C.C.A., en el cual el auto que rechaza la demanda es de doble instancia y por tanto objeto del recurso de apelación. Respecto al agotamiento de la jurisdicción en acciones populares expresó que una vez se traba la litis se inicia la protección del derecho presuntamente vulnerado, en representación de toda la colectividad afectada, como quiera que la sentencia que se dicte produce efectos erga omnes, es decir, cobija a todos y cada uno de

los integrantes de la comunidad interesada, evitando el daño contingente o restituyendo las cosas a su estado anterior. Puesto en marcha el aparato jurisdiccional por medio de la interposición de una acción popular, la comunidad respecto del derecho que se pretende proteger, agota la jurisdicción e indica que le ampararía los derechos colectivos, no podría un derecho colectivo estar en disputa por los mismos hechos y las mismas causas, en la misma esfera judicial por dos o más acciones, pues serían excluyentes una respecto de las otras, en aras de mantener la seguridad jurídica y evitar decisiones contradictorias. El agotamiento de la jurisdicción como figura acogida por el Consejo de Estado, tiene fundamento en el evento de que con ocasión a los mismos hechos y pretensiones se adelanten dos acciones al mismo tiempo, siendo para ello viable en virtud de los principios de celeridad y economía procesal agotar la jurisdicción con respecto a aquel a quien se le notificó de último la admisión de la demanda. Recalcó que los requisitos de estudio dentro del agotamiento de la jurisdicción son el objeto de la acción popular y su causa petendi, pues son los que indican si realmente se trata de identidad de demandas. Cuando se presenta una demanda de acción popular y exista otra con la misma causa petendi, se debe rechazar la demanda posterior por agotamiento de jurisdicción y cuando se admiten varias acciones populares con idéntica causa, debe declararse la nulidad de todo lo actuado y en su lugar ordenar el rechazo de la demanda. Al ampliar el objeto de conocimiento de una acción popular frente a una determinada problemática, ésta se convierte en la primera acción con un objeto integral y en consecuencia procede la nulidad por agotamiento de las que

se estén adelantando frente a objetos parciales o fraccionados de dicho objeto integral en una determinada jurisdicción. El agotamiento de la jurisdicción trae como consecuencia en aquellos eventos donde se haya admitido la demanda, la declaratoria de nulidad de todo lo actuado y por ende su rechazo. La acción popular que cursa bajo el radicado 2008-162 fue notificada al Municipio de Bucaramanga el 22 de agosto de 2008 y avisó de ampliación a la comunidad el 15 de octubre de 2010 y en la presente acción el auto admisorio se notificó al Municipio de Bucaramanga el 22 de abril de 2010. En ese orden, la decisión se encuentra ejecutoriada y abarca todos los establecimientos abiertos al público en la ciudad de Bucaramanga, incluido el que es objeto de la presente acción popular de donde fuerza concluir que operó el agotamiento de la jurisdicción. Concluyó que de la lectura de los hechos y pretensiones de la acción que aquí nos ocupa y de la certificación remitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga, respecto de la acción popular radicada con el número 2008-162, es evidente que ambas acciones giran en torno a una causa pretendí única como lo es la protección de las personas discapacitadas y las dos demandas pretenden la protección de los derechos de ese grupo de personas. SOLICITUD DE REVISIÓN El actor solicita la revisión del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander y para el efecto sostiene que esta Corporación no se ha pronunciado en torno a la posibilidad que tiene el juez de acción popular, para ampliar mediante auto los hechos de una demanda y después agotar la jurisdicción de todos los

procesos que se instauraron antes y después. Para resolver, se C O N S I D E R A : De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo N° 0117 de 2010, por medio del cual se adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo N° 58 de 1999, corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sin atender su especialidad, conocer de la selección para su eventual revisión de las providencias proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, previo reparto efectuado por el Presidente del Consejo de Estado. Por lo anterior, le corresponde a la Sección Segunda, decidir sobre la selección o no para revisión eventual de las providencias proferidas por los Tribunales Contencioso Administrativos del país, dentro de las acciones populares instauradas por los ciudadanos contra las entidades públicas tanto del orden nacional, departamental y municipal, por violación de los derechos colectivos. La Ley 1285 de 2009, en el artículo 11 consagró el mecanismo de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo y atribuyó al Consejo de Estado, en su condición de Tribunal de lo Contencioso Administrativo a través de sus Secciones, la competencia para decidir lo pertinente. En virtud de dicho mecanismo, esta Corporación conoce de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, “con el fin de unificar la jurisprudencia.”. Dicho medio procede a solicitud de parte o del Ministerio Público. Además debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso.

En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Santander notificó a las partes y demás interesados el auto de 31 de julio de 2012, mediante estado fijado el 1° de agosto del mismo año. El 9 de agosto de 2012, el demandante en escrito visible a folios 121 y 122, solicitó la selección para eventual revisión de la providencia antes mencionada, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es decir que la solicitud fue presentada en tiempo. El señor Carvajal Vásquez pretende que el Consejo de Estado se pronuncie en relación con la posibilidad que tiene el Juez Popular para ampliar los hechos de una demanda y luego agotar la jurisdicción de todas las demandas que fueron instauradas con anterioridad y posterioridad a dicho auto. En consecuencia, la solicitud del actor cumple con los requisitos formales para su admisión. Ahora bien, con el fin de determinar si hay lugar a ordenar la revisión del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, debe la Sala realizar algunas precisiones en relación con los hechos que sustentan la solicitud y la jurisprudencia de esta Corporación sobre la figura de la jurisdicción en acciones populares. El Tribunal Administrativo de Santander en la providencia que confirmó el auto apelado, señaló que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bucaramanga dentro de la acción popular radicada con el número 2008-162, mediante auto de 14 de julio de 2010, admitió y amplió la demanda, con el fin de abarcar todos los establecimientos abiertos al público de la ciudad de Bucaramanga, incluido el que es objeto de la presente acción popular y en ese

orden es evidente que amabas acciones giran en torno a una misma causa, es decir, la protección de las personas en condición de discapacidad física de Bucaramanga. La Sección Primera de esta Corporación, en relación con la existencia de dos o más acciones populares que se promuevan con el mismo objeto, ha manifestado que si no se ha proferido sentencia ejecutoriada, lo viable es observar las reglas de la acumulación de procesos y determinar su procedencia y no declarar la nulidad de todo lo actuado y rechazar la demanda, máxime si se tiene en cuenta que la existencia de otras acciones populares con el mismo objeto no es causal de rechazo según lo dispuesto en la Ley 472 de 1998. Mediante auto de 7 de julio de 2011, la Sección Primera de esta Corporación, en la acción popular radicada con el número 2011-00066, M.P. Dra. María Elizabeth García González, revocó el auto que se profirió en primera instancia y le ordenó al a quo proveer sobre la admisión de la demanda, en los siguientes términos: “(…) Visto lo anterior, se colige que en el evento en que exista multiplicidad de acciones populares que cumplan con los requisitos anotados, es menester proceder a su acumulación, razón por la cual, si el a quo encontró que en las mismas se dan las exigencias requeridas, no debió declarar la nulidad de todo lo actuado ni rechazar la demanda. (…) Según la posición transcrita, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la demanda de acción popular, ya que la accionante en el escrito de demanda cumplió todos los requisitos dispuestos para la procedencia de la misma

y la existencia de otros procesos con idéntico objeto, no es causal de rechazo, como quedó anotado. (…)” REVOCASE el proveído recurrido y, en su lugar, se dispone que por el a quo se provea sobre la admisión de la demanda y le imprima el trámite que corresponda.” La Sección Tercera ha considerado que la existencia de una o más acciones populares con el mismo objeto demandado y que persigan las mismas declaraciones, determinan la configuración del agotamiento de la jurisdicción y lo procedente es declarar la nulidad de lo actuado en los procesos adelantados con posterioridad al primero que notificó la admisión de la demanda a la parte demandada. En efecto, en sentencia de 22 de febrero de 2007, expediente número 200400092, M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, expresó: “Frente a la presentación de dos o mas acciones populares en contra de los mismos demandados y en las que se persigan las mismas declaraciones, la Sala ha determinado la existencia de agotamiento de jurisdicción, tesis que se ha sustentado en los siguientes fundamentos: Cuando en una acción popular se persiga, el mismo objeto que contra el mismo demandado se ha perseguido en otra acción de la misma naturaleza, cabe predicar la existencia de la figura del agotamiento de jurisdicción, cuya estructuración requiere identidad en las partes demandante y demandada, en las pretensiones y en la causa petendi. En relación con la identidad en el accionante, se tiene que ésta se da con independencia del nombre de quien acude a promover la acción por cuanto conforme al articulo 351 de la Ley 472 de 1998, los efectos de

la sentencia en acciones populares cobijan no sólo a quienes directamente intervinieron en el proceso sino también a toda la comunidad habida consideración al hecho de ser una acción pública que busca la preservación de los intereses y derechos colectivos. Súmase a lo anterior, que toda la colectividad queda vinculada a la acción dada la obligación que tiene el actor de informar2 a toda la comunidad de la admisión de la acción popular a través de cualquier medio masivo de comunicación, siendo éste el instrumento para que los ciudadanos puedan participar en la misma como coadyuvantes3 o enterados de la existencia de la acción deban abstenerse de presentar frente a la jurisdicción una nueva acción popular que recaiga sobre el mismo objeto y se funde en las mismas causas de la que se encuentra en trámite, en atención al principio de economía procesal y con el fin de propugnar por la aplicación de la justicia, evitando que se produzcan decisiones contradictorias que generen inseguridad jurídica. La identidad jurídica de objeto involucra realizar un análisis que conduzca a concluir que la nueva demanda impetrada ante la jurisdicción contiene las mismas pretensiones o declaraciones4. Por consiguiente, para identificar si existe identidad de objeto se deben estudiar los hechos y las pretensiones para confrontarlas con los hechos y pretensiones planteadas en el nuevo proceso.5 En otras palabras, la identidad de objeto exige que la petición en ambos procesos sea la misma. La identidad de causa jurídica o causa petendi juzgada, se concreta en los motivos o razones que deben aparecer puntualizados a lo largo de la demanda y que

surgen de los diferentes hechos narrados, por cuanto del análisis de éstos, es como verdaderamente se puede saber si los fundamentos jurídicos de las pretensiones son idénticos.”6 La presencia de la situación señalada da lugar a que, por falta de jurisdicción, se anule lo actuado en los procesos presentados con posterioridad a aquel en que primero se notificó a la parte demandada la admisión de la demanda.” 1 “Efectos de la Sentencia. La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.” 2 Artículo 21 de la Ley 472 de 1998. 3 Artículo 24 Ibidem. 4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 9 de mayo de 1952. Gaceta Judicial, t. LXXII, pág. 86. 5 LOPEZ BLANCO Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Bogotá, Edit. Dupre, 2005. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 24 de enero de 2007. Exp. No. Ap-907-2004. Así las cosas, en el presente asunto hay lugar a seleccionar para revisión el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de julio de 2012, con el fin de unificar jurisprudencia en torno a la actuación procedente por parte del juez constitucional ante la existencia de dos o más acciones populares con idéntico objeto en las que no se hubiese proferido sentencia ejecutoriada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

R E S U E L V E:

SELECCIONAR PARA REVISIÓN el auto de 31 de julio de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la acción popular promovida por Aníbal Carvajal Vásquez contra el Municipio de Bucaramanga y Colfiraiz Ltda. Ejecutoriada la presente providencia vuelva el expediente al Despacho para lo pertinente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO